Конкурс на лучшую работу по русской истории «Наследие предков молодым. 2008»

Вид материала

Формирование федеральной стратегии и миграционной политики в 1991-2005 гг.
Число прибывших в РФ из стран СНГ и других стран в 1991 и 2005 г.г.
Правоохранительно-карательный ограничительный характер государственной политики в области миграции
Жесткая централизация
Громоздкость процедур
Культивирование угроз и рисков, связанных с миграцией
Слабое использование мирового опыта

Подобный материал:

1 2 3 4

Формирование федеральной стратегии и миграционной политики в 1991-2005 гг.

Миграцию как специфическое проявление мобильности нередко смешивают с другими ее проявлениями, хотя далеко не каждое из них является миграцией. Главная специфика миграции — намерение индивида переменить местожительство, обустроиться на новом месте. Особо важен момент окончательности перемены места жительства, намерение на прежнее место больше не возвращаться. Осуществится оно или нет — дело другое, поскольку в судьбе индивида не все определяется его намерениями, а многое — обстоятельствами. В связи с этим следует учитывать возможность неудачной миграции, когда индивид покинул родные места с твердым намерением больше сюда не возвращаться, но жизнь распорядилась иначе, и он был вынужден вернуться, тем самым, оказавшись временным мигрантом^¹.

Таким образом, можно выделить нечто общее у всех миграционных явлений. Главное — неудовлетворенность индивида на прежнем месте жительства, которая может иметь объективные причины или причины субъективные, но всегда это именно неудовлетворенность, которая сопровождается психическим напряжением и перерастает в отрицание возможности продолжения своего пребывания на прежнем месте жительства. Миграция — это проблема именно неудовлетворенных потребностей, энергия которых преобразуется в энергию перемещения. Никто и никогда не мигрирует туда, где ему будет «хуже», а только туда, где, как ему представляется, будет «лучше». И в целом миграция — это мультимотивное явление. Противоположными мотивам миграции могут быть только мотивы патриотизма, мотивы усилий на благо родных мест, стремление улучшать свою жизнь, направляя свои усилия именно на это, а не на перемещение.

Официально одобренная федеральная миграционная стратегия, которая увязывала бы воедино все виды миграции и интересы федерального государства, его субъектов и муниципальных образований, а также различных групп населения, включая мигрантов в Российской Федерации, начиная с 1991 года, существует, но недостаточно развита. На федеральном уровне управления практически вся миграционная политика сводилась к регулированию (точнее к ограничению) притока в РФ жителей СНГ и дальнего зарубежья. Таким образом, в сферу деятельности федерального центра не попадала даже вся внешняя миграция, не говоря уже о внутренней.

Хотя в области миграции были попытки разработки относительно полной стратегии, до официального его одобрения и «выноса на публику» дело не дошло. Основная причина - институциональная неустойчивость федеральной власти в данной сфере, что практически блокирует управление даже внешними миграциями^².

Государственная миграционная политика является специфической областью социальной политики и реализуется посредством комплекса административно-правовых, организационно-экономических и информационных методов. Ее общей целью, а соответственно, миграционной составляющей, является совершенствование качества жизни общества. Государство, не пытаясь останавливать миграционные потоки, может оказывать поддержку тем, чей качественный потенциал будет способствовать развитию социальной системы и качества жизни на определенных территориях страны. Такой подход необходим на данном этапе в условиях непропорционального развития регионов страны^¹.

Появление новых составляющих миграционной политики после распада СССР потребовало пересмотра миграционной концепции, усиления деятельности государственных ведомств различного уровня власти (в особенности исполнительных структур), регулирующих процессы миграции населения, и привлечения новых участников – общественных организаций, политических партий и этнических диаспор. Поэтому, взвешенная государственная политика в области миграций стала играть важную роль в становлении устойчивого общества как залог его жизнеспособности^².

Адекватная региональная миграционная политика в перспективе позволила бы решить национальные вопросы не путем их обособления, а в рамках обеспечения соответствующих социально-экономических условий для жизни разнообразных этносов. Основные положения государственной миграционной политики должны разрабатываться параллельно с учетом концепции национальной безопасности России, стратегии регионального развития страны, механизма взаимоотношений между субъектами Федерации и центром. Обоснованная региональная миграционная политика поможет нейтрализовать побудительные причины дезинтеграции с использованием национальных лозунгов и программ^³.

Проблемы миграции сложны. Факторы, влияющие на ее структуру и темпы, весьма многообразны; соответственно, управление этой сферой требует системного и комплексного подхода. Тем важнее роль государственной миграционной стратегии. Но до сих пор нет внятно сформулированной на правительственном уровне концепции и проектов рамочных документов.

По количественным параметрам миграции можно сказать, что за последние 10 лет в России сложилась крайне неблагополучная демографическая ситуация, которую можно охарактеризовать как глобальную депопуляцию населения. С 1992 по 2001 г. численность населения России сократилась примерно на 7,5 миллиона человек. Ежегодная естественная убыль населения колебалась в интервале от 700 до 900 тысяч человек и в 1992-2000 гг. составляла в среднем -5,2 человека на каждую 1000 населения.

В настоящее время естественная убыль стабилизировалась на отметке 800 тысяч человек в год. По некоторым пессимистическим прогнозам, к 2020 г. она может составить до 120 миллионов человек, а к 2050 г. — до 80-90 миллионов человек. При таком значительном сокращении численности населения существенно уменьшится доля трудоспособного населения. Если не произойдет кардинального изменения в сторону увеличения абсолютных показателей рождаемости (до 2-2,5 миллиона детей в год), то даже увеличение средней продолжительности жизни не сможет остановить обвальный демографический кризис в стране. Более того, при увеличении средней продолжительности жизни демографическая ситуация еще более ухудшится, так как произойдет резкое увеличение доли населения пенсионного возраста, а малочисленная трудоспособная часть общества будет просто не в состоянии воспроизводить материальную базу для нормального пенсионного обеспечения. К сожалению, Россия уже имеет горький опыт «старения» управленческих кадров, приведший к экономическому застою в 1970-1980-е годы.

Не меньшую угрозу демографический кризис представляет для национальной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации. Россия остается самым пространным государством в мире, однако по плотности населения она заметно уступает своим ближним соседям, представляющим для нее потенциальную военно-политическую угрозу.

До последнего времени естественная убыль населения Российской Федерации в какой-то степени компенсировалась притоком русскоязычных мигрантов из стран СНГ и государств Балтии: с 1991 по 2001 г. в Россию переселилось 8,6 миллиона человек. Можно проследить возрастающую тенденцию иммиграции в РФ с 1992 по 2005 гг. (Таблица 1, Приложение 1). Если в 1992г. в Россию прибыло 160 300 человек, то в 2005г. уже 177230. Самый большой приток мигрантов дают Казахстан и Узбекистан, что видно из таблицы.

Таблица 1

Число прибывших в РФ из стран СНГ и других стран в 1991 и 2005 г.г.^¹

	1992	2005
Прибыло в Российскую Федерацию - всего	160300	177230
в том числе:
Азербайджан	3236	4600
Армения	12600	7581
Беларусь	-	6797
Грузия	24871	5497
Казахстан	28300	51945
Киргизия	8970	15592
Республика Молдова	10341	6569
Таджикистан	6544	4717
Туркмения	5400	4104
Узбекистан	32470	30436
Украина	19000	30760
Латвия	85	726
Литва	44	360
Эстония	60	432
другие страны	234	652

К настоящему моменту потенциал этого вида миграции в значительной мере исчерпан, хотя за пределами России по-прежнему проживает около 20 миллионов русских. В большинстве своем все они — квалифицированные специалисты, и понимание этого существует практически у всех руководителей стран СНГ. Поэтому не исключено, что для квалифицированной части русскоязычного населения в странах СНГ в ближайшей перспективе будут создаваться более благоприятные условия, препятствующие их возможному отъезду в Россию. Такое положение отчасти устраивает и Россию, так как наличие мощной русской диаспоры расширяет возможности политического влияния на бывшие советские республики^¹.

Подводя итоги по данной части работы можно сделать следующие выводы по проводимой государством политике в 1991-2005 гг.:

Демографический рост благодаря притоку мигрантов.
Привлекательность центральных и южных регионов государства для мигрантов, следствием чего стал подъем сельского хозяйства в указанных регионах.
Возрождение исторических корней, когда люди возвращали на свою этническую родину.
Правоохранительно-карательный ограничительный характер государственной политики в области миграции, когда все внимание было направлено на контроль, а не на прием и интеграцию мигрантов в социум и рынок труда. Креативная роль государства практически отсутствовала.
Жесткая централизация, которая не оставляла субъектам и местным органам власти свободы маневра. Тем самым не только парализовалась инициатива субъектов и муниципальных органов, но и в целом миграционная политика России лишалась гибкости и возможности учитывать пространственные различия в ситуации.
Громоздкость процедур по оформлению пребывания в России (даже кратковременного) и найма на работу иммигрантов; увеличение уровня бюрократизации.
Отсутствие простого механизма регистрации по месту жительства, независимо от работника паспортного стола.
Игнорирование внутренней миграции, несмотря на то, что это самый большой миграционный поток. Отсутствие согласованных действий в отношении внешней и внутренней миграции.
Практически полное игнорирование ответственности РФ как правопреемника СССР. Напротив, согласно законам, на иммигрантов из СНГ распространяются те же требования к оформлению пребывания, что и на иммигрантов из других стран.
Культивирование угроз и рисков, связанных с миграцией, нагнетание через СМИ мигранто- и этнофобии, которой государство ничего практически не противопоставляло.
Государство мало занималось адаптацией и ассимиляцией мигрантов, практически не боролось с их самоизоляцией, трудовой и территориальной сегрегацией.
Слабое использование мирового опыта и собственного экспертно-научного потенциала.

Федеральная концепция и стратегия миграционной политики, как и любой другой политики, основана на нормативно-правовой базе, которая складывалась в России с момента распада СССР. Юридическое оформление базовых направлений политики имеет свою специфику. В Российской Федерации сложилась практика, когда указом Президента утверждаются основные направления той или иной сферы государственной политики, задающие параметры для дальнейшего правового регулирования. Одним из вариантов их реализации являются федеральные программы. Аналогичный подход был использован и в отношении миграционной политики: попытки упорядочить миграционные процессы предпринимались, прежде всего, в рамках программно-целевого регулирования. Поэтому полноценный анализ сложившейся на сегодняшний день ситуации с концептуальной неопределенность в отношении российской миграционной политики был бы неполным без рассмотрения федеральных миграционных программ. Тем более, за риторикой политиков и накалом страстей вокруг проблемы этот фрагмент правовой практики часто выпадает из поля зрения^¹.

Попыткой формирования системного подхода к решению миграционных проблем стала разработка долговременной программы «Миграция» (утверждена Правительством РФ 18 мая 1992 г.), в которой впервые были сформулированы основные направления миграционной политики России, как вновь сложившегося государства, с изменившимися территориями и границами.

Однако ситуация столь быстро менялась, что уже в 1993 году потребовалась новая федеральная миграционная программа, которая охватывала бы все миграционные потоки. Главная проблема состояла в том, что государством не были сформулированы концептуальные подходы к миграционной политике, которые могли бы лечь в основу такой программы. Разработчики выбрали нетрадиционный путь: Федеральная миграционная программа включила в себя как концепцию, так и механизмы ее реализации. При этом использовался встроенный механизм развития Программы, позволяющий одновременно корректировать политику и инструменты управления Программой. Такой подход давал возможность совершенствовать Программу и на региональном уровне за счет разработки территориальных миграционных программ^¹. Предложенная схема послужила основой для правового регулирования миграционной политики РФ: последующие федеральные миграционные программы на 1996 –1998 гг. и 1998-2000 гг. имеют аналогичную структуру^².

Особо можно выделить Федеральную миграционную программу 1994 г., которая была одобрена Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. №1668^³. Первоочередной целью государственной миграционной политики было признано регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.

Правовое регулирование проблем миграции на основе норм международного права предполагало:

для ситуации с государствами - участниками СНГ – заключение между государствами - участниками СНГ соответствующей многосторонней конвенции, в том числе фиксация в ней положения о создании суда, призванного разрешать межгосударственные споры;
для ситуации с другими государствами - заключение между Российской Федерацией и этими государствами двусторонних договоров о защите прав и свобод человека, национальных меньшинств, соотечественников и о создании комиссий по наблюдению за ходом их выполнения.

В связи с увеличением потоков вынужденной миграции в бывшем СССР Программа предусматривала разработку единого Кодекса правил обращения с беженцами и вынужденными переселенцами, проживавшими ранее на его территории.

Программой был намечен к разработке целый блок федеральных законов, регулирующих вопросы миграции: «О миграции в Российской Федерации», «Об эмиграции и иммиграции», «О въезде, выезде и пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», «О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации», «О социальной защите трудящихся мигрантов» и ряд других.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по реализации Федеральной миграционной программы не предполагала введения новых понятий и определений. Выделение пяти основных миграционных потоков было использовано для разработки сходных механизмов работы с различными категориями мигрантов.

Описанные структура и концептуальный подход к регулированию миграционной политики с незначительными вариациями были использованы при разработке федеральных миграционных программ, действовавших в Российской Федерации вплоть до недавнего времени. При анализе программ обращает на себя внимание то, что целый ряд позиций в рамках предлагаемых конкретных мероприятий переходят из одной программы в другую. Что же касается формирования правовых основ регулирования миграционных процессов, то практически ни один из упоминавшихся в Программе 1994 г. базовых федеральных законов так до сих пор и не принят^¹.

В подобной ситуации дискуссии о качестве программ становятся просто бессмысленными. Их анализ отчасти снимает расхожий упрек в отсутствии подходов к регулированию миграционной политики. Какие-то подходы все же были сформулированы. Миграционные программы постигла обычная участь неисполнения. Ситуацию усугубили постоянные метаморфозы Федеральной миграционной службы: за время своего существования она неоднократно переходила из одного ведомства в другое, менялись ее руководители.

О необходимости концептуально определиться с миграционной политикой России говорится постоянно на разных уровнях власти. Реальные шаги в этом направлении стали предприниматься в 1998 г., когда руководство Федеральной миграционной службы объявило о работе над концепцией миграционной политики РФ. Процесс оказался долгим и трудным, поскольку требовалось, прежде всего, сформулировать приоритеты. А консенсуса по данному вопросу не было.

Сейчас нормативная база, регулирующая внешние миграции, существует лишь на федеральном уровне. В последнее время на федеральном уровне приняты важные законы, закладывающие фундамент миграционной политики, - «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан»^².

В этих законах разграничиваются понятия гражданина, длительно проживающего в стране иностранца (резидента) и временно проживающего лица. Для иностранцев вводится институт, аналогичный «green-card» в США. Иностранец, прожив один год в России, может получить вид на постоянное жительство на пять лет и затем, при желании, его неоднократно продлевать.

По своему духу упомянутые выше законы (как и Указ Президента по вопросам предоставления гражданства, и иные уже опубликованные подзаконные акты), значительно менее либеральны чем принятые в «смежных» областях в 1993 г. (Законы о беженцах и вынужденных переселенцах и соответствующие решения исполнительной власти). Они предполагают недостижимый, а главное - ненужный уровень государственного регулирования. Можно предполагать, что они сохранят (если не усилят) нелегальный характер значительной части иммиграции и/или затруднят приток новых мигрантов.

На уровне субъектов РФ, как и в муниципальных образованиях, отсутствует собственная правовая база по вопросам миграции. В некоторых документах они упоминаются, но чаще речь идет о выполнении принятых на федеральном уровне решений или об общих декларациях.

В 2006 году был издан Указ № 637 Президента Российской Федерации «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» от 22 июня 2006г, который предписывает создание государственной программы для улучшения условий соотечественников, прибывающих из-за рубежа, т.е. – мигрантов. Финансирование это программы было внесено в федеральный бюджет.

Таким образом, можно сказать, что оформление нормативной базы государственного регулирования миграционной политики в постсоветский период было сложным и трудоемким процессом. База варьируется от указов президента до всевозможных федеральных и региональных программ, но обязательно в соответствии с основными законами Российской Федерации и стратегией федерального развития. Если сравнивать ситуацию с миграционным законодательством в начале исследуемого периода и в конце его, можно сделать следующие выводы:

- первые нормативные документы, регламентирующие миграционную политику, носили спонтанный характер и были направлены на исправление сложившейся ситуации (распад СССР и вынужденная, нерегулируемая миграция);

- в начале исследуемого периода нормативная база была сложена только на федеральном уровне;

- документы носили скорее рекомендательный, чем регламентирующий характер;

- к концу исследуемого периода нормативная база начинает складываться не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов, с учетом их особенностей.

В целом, можно сказать, что нормативно-правовую базу миграционной политики в постсоветский период развития Российской Федерации нельзя считать достаточной.

Таким образом, сформированная политика не отвечала долгосрочной стратегии России, которая определяется как поощряющая иммиграцию, что вытекает из демографической ситуации в стране и положения на рынке труда. Россия не может обеспечить свое развитие, опираясь только на внутренние демографические ресурсы. При этом упор следует сделать на постоянное переселение мигрантов и их де-юре и де-факто превращение в граждан РФ. Это в полной мере относится и к Приволжскому округу, который «вписывается» в среднестатистический российский уровень.

Blog

Конкурс на лучшую работу по русской истории «Наследие предков молодым. 2008»

Формирование федеральной стратегии и миграционной политики в 1991-2005 гг.