Geum.ru

Контролерам этические нормы государственного управления: зарубежный опыт

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
в помощь КОНТРОЛЕРАМ

ЭТИЧЕСКИЕ НОРМЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

в Послании Президента Российской Федерации Д. Медведева Федераль­ному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. прозвучал вывод о том, что система государственной бюрократии в нашей стране неэффективна, она создает коррупцию, порождает массовый правовой нигилизм, вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии. Особое внимание государственных служащих Прези­дент Российской Федерации обратил на недопустимость и безнравственность использования ими в личных интересах административного ресурса.

Поэтому проблема формирования основ нравственных устоев и этического поведения в современных условиях приобретает все большее значение. Пред­ложенный материал рассматривает опыт внедрения этических норм поведения государственных служащих в ряде зарубежных стран, который может быть ис­пользован при определении направлений реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного поручением Президента Россий­ской Федерации от 31 июля 2008 г. № Пр-1568.

Этика государственных служащих должна характеризоваться рядом параметров (включая соблюдение стандартов общественно-по­литической жизни и наличие таких качеств, как объективность, от­ветственность, профессионализм, беспристрастность, открытость), формирующих отношение к смыслу и ценностям права. Вместе с тем, по данным социологических исследований, большинством чиновников эффективная государственная служба слабо увязывается с правилами профессиональной этики поведения, хотя необходимая правовая ос­нова для этого и имеется.

Так, ст.ст. 17 и 18 Федерального закона "О государственной граж-данской службе Российской Федерации" и общими принципами по­ведения государственных служащих (утвержденными Указом Прези­дента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885) на государ­ственных служащих возлагаются обязанности:

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

проявлять:

корректность и внимательность в обращении с гражданами и пред­ставителями организаций;

терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических,

33

социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации или авторитету государственного органа;

при угрозе возникновения конфликта интересов сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направ­ленное на предотвращение или урегулирование негативной ситуации;

не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, служащих и граждан при решении вопросов, лично касающихся государственного служащего;

воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и их руководи­телей, если это не входит в должностные (служебные) обязанности государственного служащего;

не совершать поступки, порочащие честь и достоинство государ­ственного служащего.

С учетом достаточной урегулированности данного вопроса в науч­ной литературе отмечается, что принятие каких-либо иных дополни­тельных нормативных актов, включая Кодекс поведения государ­ственных служащих как специального акта, нецелесообразно. Тем не менее теоретическая дискуссия о совершенствовании правил их по­ведения продолжается.

В ряде регионов страны обсуждаются или уже приняты проекты профессионально-этических кодексов (правил) поведения государ­ственных служащих субъектов Российской Федерации.

В этой связи важное значение приобретает изучение норм между­народного права и зарубежного опыта. В частности, в рамках реали­зации совместно с Представительством Европейской комиссии в Рос­сии проекта "Административная реформа-II" изучен опыт ряда евро­пейских стран по регламентации этических вопросов деятельности государственных служащих.

Согласно сравнительному анализу одной из основных тенденций реформирования государственной службы как в США, Канаде, госу­дарствах Запада (Великобритании, Франции и других), Азии (Японии, Южной Корее, Сингапуре и т.д.), так и в Южно-Африканской Рес­публике, является повышение требований к этичности служебного поведения чиновников. Такие компоненты государственного управле­ния, как этические ценности и гибкость реагирования на нужды граждан, приобретают все более важное значение.

Отдельные акты, касающиеся принципов поведения государствен­ных служащих, принимаются в целях обеспечения более предметной реализации принципа законности. Например, в США еще в 1958 году появился Кодекс поведения государственных служащих (Кодекс этики правительственной службы), положения которого позднее неодно­кратно уточнялись и дополнялись иными актами, в том числе Испол­нительным приказом Президента 1990 года (которым утверждены Общие принципы этического поведения членов правительства и слу­жащих США), обновленным Актом об этике поведения государствен-

34

ных служащих 1978 года (Ethics in Government Act of 1978), кодексами этического поведения членов Сената и Палаты представителей Кон­гресса США 1977 года.

Важнейшей целью их принятия являлись не только неукоснитель­ное исполнение правил поведения (конкретных юридических и мо­рально-этических требований) государственных служащих (а к таким правилам, например, относится обязательная поддержка Конституции и законов США), но и стремление "добиться полной убежденности каждого гражданина США в честности и искренности усилий феде­рального правительства". Поэтому служащим вменили в обязанность не только честно и профессионально исполнять свой служебный долг, но и не допускать действий, которые могли бы быть истолкованы как нарушения. Несмотря на несовершенство, данные акты выступают в качестве серьезного барьера на пути возможных злоупотреблений и являются сдерживающим фактором для развития коррупции на госу­дарственной службе.

Ценностный этический кодекс государственной службы Канады (как нормативный акт Казначейства Канады в качестве части контрак­та всех государственных служащих) устанавливает, что основу дея­тельности службы, ее обязанностей и ценностей составляют консти­туция, законы и принципы ответственного управления. Государствен­ные служащие обязаны не только соблюдать законы, но и избегать всяческих подозрений в недостойном поведении. Изменениям куль­туры взаимоотношений служащих и граждан при сочетании этических и нормативных регуляторов в основном способствует реформа госу­дарственной службы Канады.

Закон о подотчетности, добросовестности и административном управлении канадской провинции Ньюфаундленд и Лабрадор от 14 июня 2007 г. (раздел V) устанавливает правила и этические прин­ципы поведения членов ее Законодательного собрания, возлагая на них "ответственность за поведение в общественной и частной жизни с тем, чтобы поддерживать общественное доверие к их добросовест­ности".

В рамках данного закона принят Кодекс этических норм и правил поведения в качестве стандарта, с помощью которого можно дать оценку действий любого члена Законодательного собрания путем проведения специального расследования.

Моральный кодекс гражданского служащего Великобритании ба­зируется на необходимости реализации принципов порядочности, честности, объективности, беспристрастности на основе бескорыст­ной, принципиальной, подотчетной и открытой деятельности.

В свою очередь, Кодекс действий служащего Министерства ино­странных дел Японии исходит из принципа служения народу и обес­печения доверия населения.

В современном Китае среди "восьми правил чести и доблести" государственных служащих выделяются требования служить народу (обслуживать его) и соблюдать дисциплину и законы (нарушение законов считается позорным и постыдным делом). Это можно сравнить с состязанием наперегонки между двумя бегунами — реформами, с одной стороны, и разложением и коррупцией среди чиновников — с другой.

35

Создание государственной службы Монголии сопровождается не только принятием новых законов, но и процессом формирования у чиновников высоких моральных принципов, когда служение своему народу и государству должно восприниматься как высокий долг, стоящий превыше личных интересов.

Одним из основных принципов государственной службы Сингапура является ее направленность на обеспечение независимости, сувере­нитета, безопасности и процветания страны. При этом в качестве базовых выбрали такие подходы, как неподкупность, меритократия (непредвзятая оценка по конкретным заслугам и результатам труда), достижение внутреннего самоуважения и обеспечение высокого уровня жизни, которые провозглашены в специальной программе "Государственная служба 21 века".

Серьезное внимание рассматриваемому вопросу уделяется и в Нидерландах, где Общие правила для государственных должностных лиц и уставы сотрудников министерств обязывают "вести себя, как это пристало хорошему должностному лицу". Требование соблюдения законов и норм службы содержится в клятве (торжественном обеща­нии), даваемой при поступлении на государственную службу.

Следует отметить, что в этой стране Бюро государственной служ­бы высшего звена (далее — BABD) образовано и функционирует не в качестве отдельного органа исполнительной власти, а на правах департамента Министерства внутренних дел Королевства, что суще­ственно ограничивает полномочия данной структуры, действующей по принципу возможности "реального влияния" на развитие госу­дарственной службы. В компетенцию BABD входят: сбор информа­ции о вакансиях должностей высшего звена — "топменеджеров" министерств (генеральных секретарей, генеральных директоров, директоров); участие в рассмотрении кандидатур лиц, претенду­ющих на занятие вакантных должностей данного уровня; подготовка предложений министрам по указанным кандидатурам; создание ус­ловий для ротации кадров высшего звена между министерствами; организация переподготовки и повышения квалификации кадров высшего звена; преодоление существующей фрагментарности госу­дарственной службы.

Фактически полномочия по назначению данной категории государ­ственных служащих являются прерогативой конкретных министров. В то же время BABD одной из своих основных задач считает обеспе­чение ротации государственных служащих один раз в пять лет и подотчетно объединенному совещанию генеральных секретарей ми­нистерств, рассматривающих его рекомендации, но не связанных с жесткой необходимостью их безусловного выполнения.

Начиная с 2000 года государственная служба Нидерландов нахо­дится в стадии постепенного реформирования, в задачу которого входит создание "иных" органов государственной власти, ориентиро­ванных на выполнение запросов граждан и стремящихся к самосовер­шенствованию на основе улучшения форм и методики деятельности. Фактически эта идея, как и во многих других европейских странах, заключается в формировании эффективно функционирующего госу­дарственного аппарата, который, с одной стороны, пользовался бы -доверием граждан, а с другой — проявлял больше ответственности в решении поставленных перед ним задач. Ключевым является вопрос

36

укрепления этических норм поведения государственных служащих и преодоления раздробленности в кадровой политике на основе деятель­ности BABD.

Существенная особенность государственной службы Нидерландов состоит в функционировании Бюро обеспечения этики и добропоря­дочности в сфере государственного управления (BIOS, далее — Бюро), которое также учреждено в качестве структурного подразделения Министерства внутренних дел Королевства Нидерландов в 2006 году для оказания помощи государственным органам в укреплении страте­гий добропорядочности. Вместе с тем каждый из них, хотя и не без помощи Бюро, несет самостоятельную ответственность за свою стра­тегию добропорядочности.

Причиной образования подразделения первоначально стали пред­положения о проникновении в сферу государственного управления различных "теневых" структур коррупционного характера, что, одна­ко, в последующем не нашло прямого подтверждения. Тем не менее в результате почти десятилетней подготовительной работы Бюро было создано в целях предотвращения возможных фактов коррупции.

На него возложены пять основных функций:

стимулирование самой добропорядочности и ее стратегий;

разработка стратегий добропорядочности и инструментов их внед­рения;

сбор информации в сфере добропорядочности (лучшие практики на национальном и международном уровнях, проведение научных исследований с публикацией их результатов);

распространение знаний и обмен ими в сфере добропорядочно­сти, организация (самостоятельно или совместно) конференций; распространение знаний через Интернет-сайт; организация кон­сультативных встреч представителей разных организаций и их клю­чевых лиц;

разработка новых подходов в сфере добропорядочности.

Целью его деятельности является создание такой ситуации, при которой бы все органы государственного управления осуществляли всеобъемлющую стратегию добропорядочности, состоящую из раз­ных, но сбалансированных эементов.

Органы государственного управления сами отвечают за проводи­мую ими стратегию. Национальное Бюро поддерживает органы власти в разработке и внедрении этих стратегий, что осуществляется с помощью:

совместного или самостоятельного проведения конференций и со­вещаний;

проведения семинаров, лекций и тренингов;

поддержки внедрения стратегии добропорядочности и инструмен­тов ее реализации.

Так, Бюро разработало такие инструменты, как:

"кубик добропорядочности" (мультимедийный инструмент обуче­ния), предлагающий фиктивные рабочие ситуации, в которых вопросы добропорядочности подаются в виде дилемм. На компакт-диске за­фиксированы решения рядом лиц этих дилемм, начиная с рядовых граждан и кончая высшими директорами и менеджерами государ­ственных учреждений. Диск может бьггь использован в учебных целях;

37

система SAINT (инструмент самооценки добропорядочности), ко­торая может быть использована организациями для определения ос­новных рисков и слабых мест. Инструмент разработан совместно с муниципалитетом г. Амстердама и Национальной Счетной Палатой;

рамочные положения для проведения административного рассле­дования (предположительных) нарушений добропорядочности.

В последнее время активно пропагандируется вышеупомянутая система SAINT. Предполагается, что семинары по ее методологии позволят выявить самые уязвимые рабочие процессы в организациях, которые представляют наибольший риск с точки зрения добропоря­дочности.

По мнению Бюро, главные характерные черты такой системы выражаются в том, что это:

инструмент, разработанный государственным сектором для своих нужд;

эффективное и быстрое средство в виде семинара одного дня;

хорошая возможность:

провести самодиагноз вместо аудита;

использовать подход к добропорядочности "снизу вверх" (т.е. с учетом знаний и опыта самих сотрудников); применять инструмент как в организациях в целом, так и в подраз­делениях в частности;

получить ясную картину уязвимых процессов, рисков и предпола­гаемых улучшений в системах обеспечения добропорядочности. Ин­струмент также задает менеджерам организаций некую "рабочую программу" по обеспечению добропорядочности;

стать отправной точкой для проведения какого-либо другого (более фундаментального) анализа, метод которого также разработан Бюро.

На практике семинары делятся на две части. В первой половине дня его участники выделяют наиболее уязвимые рабочие процессы с помощью списка первичных и вспомогательных аспектов рассматри­ваемой организации. Затем составляется описание самых значимых этических рисков этих процессов. Во второй половине дня проводится оценка существующей системы обеспечения добропорядочности ор­ганизации как с точки зрения эффективности, так и адекватности. Системы обеспечения охватывают меры по защите от рисков недобро­порядочности, а также внедрению, укреплению и организации стра­тегии добропорядочности (системные меры).

Внимание уделяется и таким аспектам внутренней культуры, как сознание добропорядочности и роль руководства, В завершение семи­нара, на итоговой сессии, определяются оптимальные меры защиты (результат второй половины дня) для самых уязвимых рабочих про­цессов (результат первой половины дня). Для организаций семинары могут послужить основой рабочей программы по обеспечению добро­порядочности. Они адресованы руководству и показывают возмож­ности улучшения стратегии.

Максимальное количество участвующих в семинарах самооценки составляет 14 человек, что вполне достаточно для того, чтобы получить представление о коллективе. Участников отбирают в зависимости от знания организации в целом и рабочих процессов в частности. Когда проводится оценка для учреждения в целом, в группу входят люди,

38

знающие как основные, так и вспомогательные рабочие процессы (например, из отделов кадров, финансов, аудита, IT-обеспечения). Набор участников производится направляющей организацией в тес­ном сотрудничестве с Бюро и ведущим семинара. Также имеется группа ведущих, включающая в себя экспертов из различных органов государственного управления (муниципальных властей, администра­ции мест лишения свободы и т.п.).

Представляется, что Бюро достаточно сложно полномасшгабно ре-шать заявленные задачи как в связи с его малочисленностью (штат насчитывает всего 6 человек), так и из-за отсутствия должного нор­мативного закрепления этих функций (хотя законами Нидерландов общий порядок внедрения принципов добропорядочности предусмот­рен). Образование и деятельность Бюро являются главным образом реакцией на активизацию общественного мнения и подтверждением готовности государства решать вопросы добропорядочности в сфере государственного управления и насаждения таких ценностей, как неподкупность, честность, порядочность, соблюдение морально-эти­ческих норм поведения.

Думается, что сам факт образования и деятельности такого Бюро заслуживает определенного внимания и изучения, поскольку его ра­бота влияет на предотвращение конфликта интересов на государ­ственной службе и формирование необходимых ценностей мораль­ного свойства в области государственного управления, ожидаемых гражданским обществом. Отдельные положения (как, например, внед­рение обязанности сообщать о фактах недостойного поведения сослу­живцев) вполне созвучны с осуществляемыми сейчас в Российской Федерации антикоррупционными мерами.

Российские эксперты А. Барабашев, М. Краснов и А. Оболонский считают, что в нынешней ситуации "утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и стави­вшие барьер на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах", в то же время окончательно еще "не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государ­ственных служащих и законодательные механизмы их реализации".

В связи с этим совершенно справедливо обращается внимание на то, что "выработка профессиональной этики, безусловно, является полезной частью общего комплекса реформы государственной служ­бы. Но, разумеется, сама по себе служебная этика не в состоянии эффективно работать вне комплекса иных определяющих поведение мотивов". Данный вывод имеет объективный характер и в основном заслуживает поддержки.
  1. В целом за рубежом система профессиональной этики на госу­дарственной службе представляет собой комплекс организационных и управленческих механизмов, а также нормативных (регламентиру­ющих) актов, направленных на обеспечение высоких стандартов про­фессиональной этики и снижение риска неэтичного поведения.
  2. Зарубежный опыт позволяет выделить внутреннюю и внешнюю составляющие профессиональной этики государственных служащих. При этом внутренняя составляющая заключается в четком усвоении целей профессиональной деятельности и алгоритма их реализации в

39

рамках собственного должностного и административного регламента государственного органа на основе законодательства и этических правил поведения.

А внешняя — состоит в умении не поддаваться внешнему давлению, направленному на то, чтобы заставить государственного служащего уклониться от целей своей профессиональной деятельности и соблю­дения этических правил поведения.

Ясные и четко закрепленные нормативные правила профессио­нальной этики позволяют предотвратить возможные случаи наруше­ния служебного поведения и коррупции на государственной службе.
  1. Сбалансированное правовое закрепление этических правил по­ведения является одним из ключевых показателей надлежащего нор­мативного обеспечения высокого качества государственного управле­ния и существенной предпосылкой для предотвращения фактов кор­рупции на государственной службе.
  2. В Российской Федерации этические правила поведения государ­ственных служащих закреплены Федеральным законом "О государ­ственной гражданской службе Российской Федерации" и общими принципами поведения государственных служащих, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885.
  3. В современных условиях важ;ное значение приобретает успешная реализация на практике законодательных норм об этике поведения государственных служащих, пусть даже самых передовых и теорети­чески эффективных.
  4. Утвержденным поручением Президента Российской Федерации от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 Национальным планом противодействия коррупции (раздел II) предусмотрено повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции.

В рамках этой работы учитывается возможность обсуждения во­проса о целесообразности создания в составе кадровых служб феде­ральных государственных органов (кроме федеральных органов ис­полнительной власти, в которых предусмотрены военная и иные специальные виды службы) подразделений по профилактике корруп­ционных и иных правонарушений с возложением на них функций по:

обеспечению:

соблюдения государственными служащими общих принципов слу­жебного поведения, определенных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственньх служащих";

деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов;

принятию мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода сотрудника с государственной службы;

оказанию консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения;

реализации требований к государственным служащим сообщать о ставших известными им в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также выяснению достоверности таких сведений и данных о доходах,

40

имуществе и обязательствах имущественного характера, представля­емых государственными служащими.

7. Формирование у государственного служащего соответствующего уровня правовой идеологии (т.е. целостной системы проникнутых сущностным единством идей, теорий, понятий, убеждений, отража­ющих социально-оценочное отношение к праву) тесно связано с реализацией принципа законности, направленного на предотвращение бюрократизма и правового нигилизма, что в конечном итоге способ­ствует гуманизации государственного управления.

По приведенным основаниям рассмотренный зарубежный опыт внедрения этических норм поведения государственных служащих представляет серьезный интерес.

с. ПЧЕЛИНЦЕВ,

заместитель начальника

Государственно-правового управления

Президента Российской Федерации,

доктор юридических наук,

заслуженный юрист Российской Федерации