Практические аспекты и проблемы реформирования государственных и муниципальных учреждений

Вид материала

Документы

Содержание Ответственность и отчетность автономного учреждения Ответственность автономного учреждения Отчетность автономного учреждения Требования к отчетности об исполнении задания. Данное определение должно включать Особенности трудовых отношений и оплаты труда в автономных учреждениях Штатное расписание Оформление договорных отношений с физическими лицами Оплата труда сотрудников Сфера применения механизма автономных учреждений Ликвидировать автономное учреждение. Провести реорганизацию автономного учреждения. Изменения в деятельности автономных учреждений с 1 января 2011 года Изменения в финансовых аспектах деятельности автономных учреждений Изменения в имущественных аспектах деятельности автономных учреждений Изменения в управлении автономным учреждением Изменения в процессе создания автономного учреждения Прочие изменения в деятельности автономных учреждений Возможные изменения в механизме автономных учреждений в 2011 году Изменения в сфере применения механизма автономных учреждений Изменения в функциональном статусе автономных учреждений ... Полное содержание

Подобный материал:

• Практические аспекты и проблемы реформирования государственных и муниципальных учреждений, 1275.55kb.
• Оторый предусматривает изменение правового статуса государственных и муниципальных, 308.5kb.
• Медико-психологические аспекты позитивного развития межличностных отношений. Место, 30.49kb.
• «Актуальные проблемы современной экономики: теоретические и практические аспекты», 14.16kb.
• Р п. Ржакса №579 Об утверждении Порядка создания, реорганизации, ликвидации муниципальных, 118.33kb.
• Об утверждении Программы реформирования муниципальных финансов Семеновского района, 1713.6kb.
• Аналитическая записка «методы и правовые основы оценки качества муниципальных услуг, 361.67kb.
• Основные направления и вопросы конференции: Проблемы реформирования государственной, 45.01kb.
• Приказ Минобрнауки России от 24. 03. 2010 № 209 порядок аттестации педагогических работников, 606.25kb.
• Приказ Минобрнауки России от 24. 03. 2010 № 209 порядок аттестации педагогических работников, 2312.44kb.

Ответственность и отчетность автономного учреждения

Вопрос «Кто и что может с нас спросить?» равно интересен для автономных учреждений, как и вопрос «Что можно спросить с автономного учреждения?» для их учредителей и контролирующих органов.


Ответственность автономного учреждения


Касаясь специфической ответственности автономного учреждения, обусловленной его «автономным» типом, необходимо выделить те предметы ответственности, которую несет учреждение в соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях. К таким предметам относятся:

1. Выполнение государственного или муниципального задания⁵⁴.
   
2. Осуществление своей деятельности в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в уставе учреждения⁵⁵.
   
3. Ежегодная публикация в СМИ отчета о своей деятельности и использовании закрепленного учредителем за учреждением имущества⁵⁶.
   
4. Обеспечение открытости и доступности устава учреждения; свидетельства о государственной регистрации учреждения; решения учредителя о создании учреждения; решения учредителя о назначении руководителя учреждения; положения о филиалах, представительствах учреждения; документов, содержащих сведения о составе наблюдательного совета учреждения; плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения; годовой бухгалтерской отчетности учреждения⁵⁷.
   
5. Предоставление наблюдательному совету учреждения информации по вопросам, относящимся к компетенции наблюдательного совета учреждения, на основании требования любого члена наблюдательного совета⁵⁸.
   

Конкретные меры ответственности по этим предметам в законе не указаны. Поскольку персональная ответственность в данном случае возлагается на руководителя автономного учреждения, то эти меры должны определяться в трудовом договоре, заключаемом между учредителем и руководителем учреждения. Руководствуясь возможностями, предоставленными трудовым законодательством, учредитель учреждения при заключении такого договора может определить зависимость между выполнением руководителем вышеуказанных требований и выплатой ему доплат, надбавок и поощрительных выплат⁵⁹. Более того, трудовое законодательство позволяет учредителю определить здесь мерой ответственности и расторжение трудового договора - например, приравняв в договоре невыполнение руководителем учреждения этих требований к грубому нарушению работником трудовых обязанностей⁶⁰.


Также в федеральном законе «Об автономных учреждениях» отдельно указывается ряд предметов ответственности автономного учреждения, которые в принципе относятся к любым организациям. Они включают в себя:

1. Ответственность за предоставление информации в налоговые органы в соответствии с законодательством Российской Федерации⁶¹. Мерой ответственности здесь являются налоговые санкции - денежные взыскания (штрафы)⁶², а также уголовные наказания⁶³.
   
2. Ответственность за ведение и представление бухгалтерской отчетности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации⁶⁴. Грубое нарушение правил ведения бухгалтерской отчетности и нарушения порядка и сроков хранения учетных документов влечет наложение административного штрафа на должностных лиц⁶⁵.
   
3. Ответственность за ведение и представление статистической отчетности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации⁶⁶. Нарушение установленного порядка, а также предоставление недостоверной отчетности влечет наложение на должностное лицо, ответственное за предоставление статистической отчетности (в данном случае руководителя учреждения), административного штрафа⁶⁷.
   

Кроме того, также как и другие организации, автономные учреждения несут ответственность за выполнение трудового законодательства, а также в зависимости от отраслевой и прочей специфики своей деятельности могут нести ответственность за соблюдение требований другого действующего законодательства – санитарного, пожарного и др.


Отчетность автономного учреждения


Отчетность автономного учреждения тесным образом связана с его ответственностью. И здесь также можно разделить ту отчетность, которая требуется от учреждения как и от любой другой организации, и ту, которую автономное учреждение должно представлять в связи со своим статусом государственного/муниципального учреждения или своим «автономным» типом.

К первой группе отчетности относится налоговая отчетность, представляемая в налоговые органы в соответствии с налоговым законодательством, и статистическая отчетность, представляемая в органы государственной статистики в соответствии с установленным законодательством порядке.

Во второй группе отчетности ключевое место занимает отчетность автономного учреждения перед учредителем о выполнении задания учредителя (государственного или муниципального задания). Периодичность, структура и содержание этих отчетов должно быть определено самим учредителем при формировании задания. Структура задания, установленная бюджетным законодательством, предусматривает в составе задания такой пункт как «требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания»⁶⁸. Что должно включаться в эти требования применительно к любым государственным и муниципальным учреждениям, может быть обозначено в порядке формирования государственного или муниципального задания, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования⁶⁹. Кроме того, «расшифровка» этих требований может содержаться в условиях и порядке формирования задания учредителя для автономного учреждения, определенных опять же Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией⁷⁰. Вот так, например, эти требования излагаются в модельном положении об условиях и порядке формирования задания учредителя для автономного учреждения и порядке финансового обеспечения выполнения задания, разработанном Институтом экономики города⁷¹:


Требования к отчетности об исполнении задания. Данное определение должно включать:

• Периодичность предоставления автономным учреждением промежуточных отчетов об исполнении задания.
  
• Срок предоставления автономным учреждением итогового отчета о выполнении задания.
  
• Показатели и указание сведений, которые должны включаться автономным учреждением в промежуточный и итоговый отчеты об исполнении задания.
  

Конкретные же требования к отчетности должны указываться в самом задании. Вот как, например, формулируются эти требования в модельном муниципальном задании для автономного учреждения дополнительного образования, занимающегося обучением плаванию⁷¹.

1. Еженедельное устное предоставление оперативной информации о выполнении задания в произвольной форме.
   
2. Предоставление полугодового и итогового отчета по следующим показателям:
   

• Кол-во занимающихся – в целом и в разрезе учебных групп.
  
• Кол-во проведенных учебно-тренировочных сборов.
  
• Кол-во проведенных соревнований.
  
• Кол-во победителей и призеров соревнований в разрезе подготовивших их тренеров.
  
• Кол-во клиентов, сдавших нормативы специальной физической подготовки по плаванию.
  

Следует отметить, что отчетность о выполнении задания учредителя (государственного или муниципального задания) обуславливается принадлежностью автономного учреждения к государственным или муниципальным учреждениям. Что же касается отчетности, обусловленной «автономным» типом учреждения, то здесь необходимо выделить следующее:

1. Публичная отчетность о своей деятельности и использовании закрепленного за учреждением имущества. Такой отчет должен ежегодно публиковаться учреждением в определенном учредителем средстве массовой информации. Структура, содержание и правила опубликования отчета определены Правительством Российской Федерации⁷².
   
2. Отчетность перед наблюдательным советом. Руководитель учреждения должен представлять наблюдательному совету для утверждения проект отчета о деятельности учреждения и об использовании его имущества, проект отчета об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения, годовую бухгалтерскую отчетность автономного учреждения⁷³. Если же рассматривать вопрос об отчетности учреждения перед наблюдательным советом менее формально, то можно сказать, что руководитель учреждения должен не менее, чем один раз в квартал⁷⁴ сообщать наблюдательному совету как обо всех своих выполненных делах, так и о планах. Ведь компетенция наблюдательного совета по рассмотрению вопросов деятельности автономного учреждения весьма широка⁷⁵. Следует отметить, что поскольку в состав наблюдательного совета в обязательном порядке входят представители учредителя⁷⁶, то отчетность учреждения перед этим советом можно фактически считать и отчетностью учреждения перед учредителем.
   

Приведенный перечень видов ответственности и отчетности автономного учреждения является исчерпывающим с точки зрения федерального законодательства. Все остальные «обременения» по ответственности и отчетности, накладываемые учредителем на автономные учреждения, являются превышением полномочий учредителя.

Например, одним из самых распространенных требований к автономным учреждениям является требование о целевом расходовании средств субсидии, выделяемой учреждению на выполнение задания учредителя (государственного или муниципального задания). Однако в условиях отсутствия утверждаемой учредителем сметы (по смете финансируются только казенные учреждения) это требование теряет осмысленность (что считать целевым расходом, а что нет?). Поэтому оно либо превращается в весьма субъективный инструмент контроля за деятельностью автономного учреждения, либо становится абсолютно ненужным, так как если учреждение выполнило задание учредителя, то любой расход выделенной на выполнение задания субсидии может считаться целевым.


У государственных и муниципальных учреждений, которые меняют свой тип на автономный, также часто возникает вопрос, будут ли их проверять те контролирующие органы, которые проверяли их раньше (контрольно-счетная плата и т.д.). Ответ на этот вопрос очень прост: поскольку автономное учреждение обязано обеспечивать открытость годовой бухгалтерской отчетности, то «проверить» его деятельность на уровне знакомства с этой отчетностью может кто угодно – хоть контрольно-счетная палата, хоть общество по защите прав животных, хоть любое физическое лицо. А вот требования контролирующих органов по результатам этих проверок, безусловно, не могут выходить за рамки федерального законодательства об автономных учреждениях.

Особенности трудовых отношений и оплаты труда в автономных учреждениях

Особенности трудовых отношений и оплаты труда в автономных учреждениях являются не только одним из элементов, заметно отличающих этот тип государственных и муниципальных учреждений от других типов, но и одним из, так сказать, «притягательных» свойств, которые выступают в качестве мотивов перехода в «автономку».


Штатное расписание


Необходимость наличия в автономном учреждении штатного расписания обуславливается как трудовым законодательством⁷⁷, а также федеральным законодательством об автономных учреждениях, где утверждение штатного расписания автономного учреждения отнесено к функциям его руководителя⁷⁸.

Чисто формально в таком положении дел нет никакой особенности, характерной именно для автономного учреждения, так как в федеральном законодательстве нет указаний на то, что в других типах государственных или муниципальных учреждений решение о том, каким быть штатному расписанию, должен принимать кто-то другой помимо самого учреждения. Более того, отдельные федеральные законы прямо относят эту функцию именно к компетенции учреждения⁷⁹. Однако если обращаться к практике сметного финансирования учреждений (сейчас эта практика будет касаться только казенных учреждений), то на деле довольно часто именно учредитель утверждает штатное расписание учреждения. Более того, существуют различные нормативные правовые акты, фиксирующие такой порядок. Причиной этого является то, что финансирование здесь осуществляется по бюджетной смете, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств⁸⁰, а штатное расписание является основой для такой сметной статьи как оплата труда. Поэтому утверждение учредителем штатного расписания по сути выступает тут в роли элемента утверждения учредителем бюджетной сметы учреждения.

Финансирование деятельности автономного учреждения производится не по бюджетной смете, и в связи с этим любые попытки учредителя брать на себя формальное утверждение штатного расписания учреждения противоречат как букве, так и духу действующего федерального законодательства. Формально учредитель может только косвенно влиять на численность и состав персонала автономного учреждения через государственное или муниципальное задание учреждению, определяя в нем те или иные требования по объему, содержанию, качеству или порядку оказания услуг или выполнения работ. Например, если в задании учреждению дополнительного образования, оказывающему услугу по обучению детей плаванию, говорится о необходимости регулярного присутствия на месте оказания такой услуги медсестры, то это может потребовать от учреждения иметь в своем штате такого работника. Хотя в принципе, такое следствие необязательно – учреждение может обеспечивать выполнение данного требования и через договор с другим медицинским учреждением. А если, например, в задании учреждению социального обслуживания содержится требование того, чтобы при оказании социального бытового обслуживания на дому 100 гражданам пожилого возраста и инвалидам один социальный работник обслуживал не более 5 клиентов, то такое задание может потребовать от учреждения иметь в своем штате не менее 20 социальных работников.


Оформление договорных отношений с физическими лицами


Для привлечения на возмездной основе физических лиц к участию в своей деятельности автономное учреждение как и любая другая организация может заключать с этими лицами трудовые договоры (здесь как раз и возникают трудовые отношения в соответствии с трудовым законодательством⁸¹) и (или) договоры гражданско-правового характера.

Особенностью автономного учреждения является то, что в связи с отсутствием утверждаемого учредителем штатного расписания как одной из основ сметного финансирования учреждение может более гибко и активно пользоваться механизмом гражданско-правового договора. Например, для того чтобы обеспечить оказание каких-то услуг в рамках выполнения государственного или муниципального задания, учреждение вполне может не расширять свой штат или даже сократить его, а нужного специалиста привлечь по договору возмездного оказания услуг.

Применение гражданско-правовых договоров более выгодно для учреждения с экономической точки зрения, так как позволяет избежать расходов и обременений, связанных с предоставлением физическим лицам социальных гарантий, предусмотренных трудовым договором – оплачиваемого отпуска, взносов в Фонд социального страхования и т.д. Однако следует помнить, что в связи с этим «маскировка» трудовых договоров под гражданско-правовые в случае ее обнаружения инспекцией по труду и налоговыми органами может быть признано нарушением трудового и налогового законодательства с соответствующими неприятными последствиями для учреждения. Кроме того, гражданско-правовой договор может быть менее привлекателен по сравнению с трудовым договором и для самого физического лица. Поэтому применять механизм гражданско-правового договора необходимо при условии полного понимания различий между таким договором и трудовым договором, установленных гражданским и трудовым законодательством⁸².


Оплата труда сотрудников


Размер оплаты труда работников автономного учреждения определяется локальным нормативным актом учреждения в соответствии с требованиями трудового и иного отраслевого законодательства⁸³, а также с учетом финансовых возможностей учреждения (в том числе возможностей, связанных с получением учреждением внебюджетных доходов). Главным основанием для такой самостоятельности является положение федерального законодательства об автономных учреждениях о том, что «доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом»⁸⁴.

Единственное исключение, «предусматриваемое» данным законом и ограничивающее самостоятельность автономного учреждения в распоряжении своими доходами в сфере оплаты труда, заключается в условиях определения размера оплаты труда руководителя учреждения. К компетенции учредителя отнесено назначение руководителя автономного учреждения и заключение с ним трудового договора⁸⁵. Согласно требованиям трудового законодательства обязательными для включения в трудовой договор являются условия оплаты труда, в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты⁸⁶. Таким образом, то, какую заработную плату в конечном итоге будет получать руководитель автономного учреждения, решает учредитель. Следует отметить, что данное обстоятельство не обеспечивает прямой «автоматической» связи между ростом внебюджетных доходов автономного учреждения и размером заработной платы его руководителя. Если при таком росте руководитель учреждения может самостоятельно увеличивать заработную плату сотрудникам учреждения, то для увеличения своей собственной заработной платы необходимо внесение изменений в трудовой договор, заключенный между ним и учредителем.

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о применении в автономных учреждениях так называемых новых (отраслевых) систем оплаты труда. Утверждение органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, вводящих такие системы во всех типах государственных и муниципальных учреждений (а, следовательно, и в автономных учреждениях) противоречит вышеупомянутому положению федерального законодательства о самостоятельности автономного учреждения в распоряжении своими доходами. Кроме того, в федеральном законодательстве не содержится нормативных правовых актов, которые бы обязывали органы государственной власти и органы местного самоуправления вводить отраслевые системы оплаты труда во всех типах государственных и муниципальных учреждениях. Внедрение такой системы в автономном учреждении по инициативе учредителя формально может носить исключительно рекомендательный характер. В этой связи примечательно то, что федеральное правительство по отношению к своим федеральным учреждениям действует вполне корректно – в федеральных нормативных правовых актах, вводящих новую систему оплаты труда в федеральных учреждениях, ведется речь именно о бюджетных учреждениях⁸⁷. Такая же корректная позиция находит отражение и в ряде региональных и муниципальных нормативных правовых актах, однако во многих случаях новые (отраслевые) системы оплаты труда вводятся, как говорится, «чохом» для любых типов муниципальных или государственных учреждений. Следует, однако, указать, что такие действия, когда они выполняются осознанно, могут стимулироваться тем, что как в «президентских» показателях оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, так и эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации присутствуют показатели, отражающие долю любых муниципальных/государственных учреждений образования и здравоохранения, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда⁸⁸.


Как видно из приведенного анализа, автономное учреждение в целом имеет достаточно большую самостоятельность в регулировании трудовых отношений и определении размера оплаты труда своих сотрудников. Однако нельзя не отметить, что в условиях административной зависимости руководителя автономного учреждения от учредителя (ведь именно учредитель назначает руководителя учреждения на эту должность и заключает, а, соответственно, также и расторгает с ним трудовой договор) эта самостоятельность может иметь для учреждения небольшую практическую ценность. Ведь в указанных условиях любые пожелания учредителя, формально носящие рекомендательный характер, фактически могут расцениваться руководителем учреждения как обязательные для исполнения.

Сфера применения механизма автономных учреждений

Рассматривать вопросы, связанные со сферой применения механизма автономных учреждений, имеет смысл в контексте тех изменений, которые произошли здесь с 1 января 2011 года.


Серьезнейшим изменением является то, что фактически появился запрет на создание автономных учреждений в тех сферах, которые не относятся к сферам науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Если раньше создавать автономные учреждения можно было также и в «иных сферах», то с 1 января 2011 г. это возможно только «в случаях, установленных федеральными законами»⁸⁹. В настоящий момент единственный такой случай предусматривается только Градостроительным кодексом Российской Федерации в сфере организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий⁹⁰. Других предусмотренных случаев пока нет.

Более того, имеет место эффект обратной силы. Установлено, что уже созданные в непредусмотренных такими законами случаях автономные учреждения должны быть или ликвидированы, или реорганизованы до 10 мая 2011 года⁹¹. Это говорит о том, что федеральный законодатель имеет намерение не только остановить процесс создания «иносферных» автономных учреждений, но и произвести в определенном смысле их «зачистку». А поле для этой «зачистки» достаточно большое – например, если говорить о региональном уровне, то по данным анализа, проведенного Институтом экономики города, на 1 июля 2010 г. количество таких автономных учреждений составило почти половину от общего числа созданных автономных учреждений на уровне субъектов Российской Федерации⁹².


В чем же причина такого намерения? В пояснительной записке к законопроекту «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» каких-либо конкретных пояснений на этот счет не существует – там говорится только об «уточнении (изменении) статуса автономных учреждений», «устранении внутренних противоречий» и о «совершенствовании деятельности». Однако судя по характеру самих изменений, а также практике работы автономных учреждений, можно сделать следующий вывод. Причиной здесь является то, что механизм автономных учреждений стал способом сознательного увода значительных бюджетных средств из-под действия федерального законодательства о закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Как известно, автономные учреждения не выступают в роли государственных или муниципальных заказчиков и не имеют обязанности применять при расходовании полученных бюджетных средств федеральное законодательство о закупках товаров, работ и услуг для государственных или муниципальных нужд⁹³. А возможность создавать автономные учреждения фактически любого профиля привела к появлению так называемых «распределительных автономок», в том числе в таких «финансово тяжелых» отраслях как дорожное строительство и ремонт, жилищно-коммунальное хозяйство и т.д. Особенность таких учреждений заключается в том, что они фактически занимаются не непосредственным оказанием услуг или выполнением работ, указанных в их муниципальном или государственном задании, а организуют их выполнение с привлечением иных поставщиков. При этом львиная доля их субсидий на выполнение государственных или муниципальных заданий состоит из средств, предназначенных для передачи на такие субподряды.

Конечно, далеко не все «иносферные» автономные учреждения использовались в этих целях. Возможности работать в автономном статусе должны лишиться средства массовой информации, центры поддержки и развития малого бизнеса и другие учреждения, непосредственно занимающиеся оказанием различных услуг в рамках государственного или муниципального задания за счет средств выделяемой им для этого субсидии. К сожалению, здесь сработало старое как мир правило «лес рубят – щепки летят».


Теперь о возможных действиях и их последствиях. Начиная с 1 января 2011 года выбор здесь у учредителей «иносферных» автономных учреждений следующий:

1. Ликвидировать автономное учреждение.
   

Такой вариант вполне возможен, например, в отношении тех «иносферных» автономных учреждений, которые в свое время были созданы для выполнения тех функций, которые ранее выполняли органы исполнительной власти – например, если раньше организацией дорожного строительства занималось какое-то дорожное управление, то потом эти функции были переданы созданному специально для этого автономному учреждению. В этом случае учредитель при желании может, как говорится, вернуть все на круги своя.

Следует отметить, что законность такой передачи функций от органа исполнительной власти к автономному учреждению весьма сомнительна, так как тут имеет место нарушение федерального законодательства, которое запрещает совмещение функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов⁹⁴. Автономное учреждение попадает под определение понятия «хозяйствующий субъект» в качестве «некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход»⁹⁵. Даже если автономное учреждение не занимается оказанием платных услуг и выполнением платных работ, то субсидия учредителя на выполнение государственного или муниципального задания все равно является доходом. Формальным подтверждением этого является налоговое законодательство, которое относит такую субсидию к понятию «доходы»⁹⁶. Именно на основании этого в некоторых регионах (например, Пермском крае) Федеральная антимонопольная служба уже возбудила дела, связанные с такими нарушениями⁹⁷.

Также этот вариант может быть использован тогда, когда учредитель желает сделать так, чтобы «неправильное» автономное учреждение стало «правильным», то есть оказалось в той сфере, которая разрешена федеральным законодательством об автономных учреждениях. Ведь в законодательстве нет четких указаний на то, какие признаки должно иметь учреждение, чтобы считаться действующим в той или иной сфере – характер ли это его деятельности или, скажем, профиль исполнительного органа власти, выполняющего функции учредителя. Поэтому если у учредителя есть желание оставить в статусе автономного учреждения, например, специализированную службу по вопросам похоронного дела, можно найти какие-то «зацепки» для того, чтобы счесть это учреждение работающим в сфере социального обслуживания населения. Для этого функции учредителя такого учреждения могут быть переданы органу социальной защиты населения, который будет давать этому учреждению задание и субсидию для оказания гражданам на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению⁹⁸. Наличие исполняющего функции учредителя органа власти, имеющего в своем наименовании указание на «правильную» сферу, может дать основания автономному учреждению считаться работающим в сфере социальной защиты населения. Тем более, что граждане, получающие услуги по погребению, могут считаться гражданами, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, поскольку такая ситуация в федеральном законодательстве определяется не закрытым, а открытым перечислением тех или иных случаев⁹⁹. Однако если четко следовать букве закона (обязательная ликвидация или реорганизация «иносферного» учреждения), то переход автономного учреждения от «неправильного» органа исполнительной власти к «правильному» должен осуществляться через ликвидацию автономного учреждения и создание нового учреждения под другим органом исполнительной власти в качестве его учредителя.

2. Провести реорганизацию автономного учреждения.
   

Данный вариант наиболее любопытен – прежде всего, как это ни странно, тем, что он позволяет сохранить автономный тип «иносферного» учреждения. В соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях реорганизация такого учреждения может осуществляться в следующих формах¹⁰⁰:

1. Слияние двух или нескольких автономных учреждений.
   
2. Разделение автономного учреждения на два учреждения или несколько учреждений соответствующей формы собственности.
   
3. Присоединение к автономному учреждению одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности.
   
4. Выделение из автономного учреждения одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности.
   

Рассмотрим каждый из этих вариантов с точки зрения возможности сохранения автономного статуса «иносферного» учреждения.

При первом варианте реорганизации (объединение двух и более «иносферных» автономных учреждений) в конечном итоге будет создано одно новое «иносферное» автономное учреждение. Если такая реорганизация-создание произошла до 1 января 2011 года, то после 1 января 2001 года¹⁰¹ это созданное учреждение опять должно быть реорганизовано или ликвидировано. А если после 1 января 2011 года, то создание такого учреждения в «непредусмотренной федеральным законом иной сфере» будет противоречить новой редакции федерального законодательства об автономных учреждениях, указывающего, в каких сферах можно создавать автономное учреждение¹⁰². Таким образом, для сохранения «иносферного» автономного учреждения этот вариант реорганизации не годится.

При рассмотрении второго варианта реорганизации («иносферное» автономное учреждение разделяется на несколько учреждений «соответствующей формы собственности») необходимо сначала разобраться с тем, какие учреждения здесь могут иметься в виду. В соответствии с Общероссийским классификатором форм собственности¹⁰³ такой «соответствующей» формой собственности является государственная собственность или муниципальная собственность. Иными словами, при данном варианте реорганизации автономное учреждение может быть разделено на несколько государственных или муниципальных учреждений, а к таким учреждениям, соответственно, относятся учреждения трех типов – автономные, бюджетные и казенные¹⁰⁴. Поэтому если одно из этих создаваемых таким образом учреждений будет автономным, то ситуация здесь такая же, как и при первом варианте – «иносферное» автономное учреждение здесь никак не сохранить. Единственное важное отличие тут только в том, что реализация данного варианта позволяет через реорганизацию превратить автономное учреждение в несколько бюджетных и/или казенных учреждений.

Что же касается третьего и четвертого варианта (присоединение к существующему «иносферному» автономному учреждению другого учреждения соответствующей формы собственности или выделение из такого автономного учреждения нового учреждения соответствующей формы собственности), то здесь как раз имеют место формальные правовые основания для сохранения «иносферного» автономного учреждения. Ведь при таких вариантах это учреждение подвергается требуемой реорганизации, но может при этом сохранить свой автономный тип. Можно сказать, что с точки зрения искоренения автономных учреждений, уже существующих «в иных сферах», тут наблюдается некая прореха.


Помимо перечисленных сценариев нельзя еще исключать и того, что до мая 2011 года в законодательство об автономных учреждениях или в отраслевые федеральные законы усилиями каких-нибудь лоббистких групп могут быть внесены поправки, устанавливающие случаи, когда в той или иной сфере смогут создаваться автономные учреждения¹⁰⁵.


Еще одной новацией в сфере применения механизма автономных учреждений стало снятие запрета изменять тип учреждений здравоохранения¹⁰⁶. Раньше такие автономные учреждения можно было только создавать «с нуля»¹⁸, что в принципе позволяло превращать учреждения здравоохранения в автономные через процедуру ликвидации бюджетного учреждения и создания автономного учреждения на той же имущественной и кадровой базе. Однако такая процедура была сопряжена с огромным количеством трудностей, начиная от необходимости обеспечить при этом непрерывность работы учреждения и заканчивая необходимостью для вновь создаваемого учреждения заново проходить лицензирование. Теперь же можно будет просто изменить тип государственного или муниципального учреждения здравоохранения на автономный. Это, безусловно, очень важное изменение, поскольку многие учреждения здравоохранения уже давно проявляли интерес к переходу в «автономку» и сейчас этот интерес может быть реализован.

Вместе с тем, следует отметить, что такой переход может вызвать определенные проблемы в тех регионах, которые уже внедрили или собираются внедрять систему одноканального финансирования здравоохранения, где бюджетные средства по определенному нормативу передаются в территориальный фонд обязательного медицинского страхования, а потому уже по факту оказания услуг перечисляются из фонда лечебному учреждению. В этом случае, если учреждение становится автономным, у учредителя могут возникнуть сложности с поиском каких-то дополнительных денег для обязательного предоставления учреждению субсидии на выполнение государственного или муниципального задания. В целом, обязательность предоставления учредителем автономным учреждениям субсидии на выполнение задания не обеспечивает стыковки данного механизма с механизмом одноканального финансирования учреждений здравоохранения. Вероятно, для обеспечения этой стыковки в законодательство еще будет необходимо вносить определенные коррективы.

Изменения в деятельности автономных учреждений с 1 января 2011 года

Как уже было сказано в самом начале данного обзора, положения федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений» в числе прочего с 1 января 2011 года модернизировали жизнь автономных учреждений. Вышеприведенный материал был представлен с учетом этих изменений, а изменения по прочим вопросам деятельности автономных учреждений представлены в данном разделе.


Изменения в финансовых аспектах деятельности автономных учреждений


То, что автономные учреждения осуществляют свои финансовые операции не через Федеральное казначейство, а через кредитную организацию (банк), является одним из привлекательных свойств «автономной жизни», так как здесь у учреждения имеется гораздо больше самостоятельности и оперативности в распоряжении своими финансами. Однако если обслуживание в казначействе ничего не стоит ни самому государственному или муниципальному учреждению, ни его учредителю, то за расчетно-кассовое обслуживание в банке надо платить. И платит за это либо само учреждение за счет доходов от оказания платных услуг, либо учредитель, включая данные затраты в субсидию, предоставляемую учреждению для выполнения государственного или муниципального задания. Теперь у автономного учреждения есть выбор – оно может открывать счета в кредитных организациях либо лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований¹⁰⁷. С практической точки зрения это означает, что если, например, автономное учреждение не готово оплачивать банковское расчетно-кассовое обслуживание за счет доходов от оказания платных услуг, а просит на это деньги от учредителя, то «прижимистый» учредитель может оставить или перевести учреждение на обслуживание в казначействе или финансовом органе.


В федеральное законодательство введена прямая норма о том, что условием уменьшения объема субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания во время его выполнения будет только соответствующее изменение задания¹⁰⁸. Здесь хочется обратить внимание на слово «изменение», потому что на первый взгляд в этом случае логичнее было бы вести речь конкретно об уменьшении задания. Однако слово «изменение» здесь вполне оправдано, поскольку изменять задание учреждению в связи с уменьшением его финансирования можно не только путем уменьшения объемных показателей задания (например, количество получателей услуг), но и путем снижения требований к качеству услуг (используемое оборудование и материалы, квалификация персонала и т.д.). Хотя, конечно, если говорить строго, то данная формулировка допускает и такую абсурдную ситуацию, когда объем субсидии снижается, а объем задания при этом увеличивается, ведь увеличение объема – это тоже изменение (!?).


Наконец, имеют место некоторые налоговые изменения. В частности, как и государственные или муниципальные учреждения всех других типов автономные учреждения лишаются права работать по единому сельскохозяйственному налогу¹⁰⁹, а по налогу на прибыль они будут уплачивать только квартальные авансовые платежи по итогам отчетного периода¹¹⁰.


Изменения в имущественных аспектах деятельности автономных учреждений


Значимым изменением в сфере имущественных отношений является то, что сейчас предоставление бюджетных инвестиций автономному учреждению будет влечь соответствующее увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у автономного учреждения¹¹¹. Это означает, что осуществление таких инвестиций, например, в рамках адресных инвестиционных программ (через субсидии учреждению на «иные цели») будет увеличивать налоговую базу учреждения по налогу на имущество организаций в том случае, если автономное учреждение не работает по упрощенной системе налогообложения (такая возможность у автономных учреждений осталась¹¹²).


Изменения в управлении автономным учреждением


В управлении автономным учреждением произошло достаточно много различных изменений, часть которых можно отнести к значимым, а часть – к не очень значимым.


Во-первых, если раньше число представителей государственных органов и органов местного самоуправления в наблюдательном совете автономного учреждения должно было превышать одну треть, то сейчас наоборот – это число не должно превышать одну треть¹¹³. Причина этого изменения, по всей видимости, носит чисто утилитарный характер – с ростом количества автономных учреждений чиновникам было бы все сложнее обеспечивать свое участие в работе наблюдательных советов при условии, что установлена минимальная доля числа этих представителей в совете. Это изменение означает, что практически всем учредителям автономных учреждений придется вносить изменения в состав наблюдательных советов, либо увеличивая число членов совета, не являющихся чиновниками, либо выводя каких-либо чиновников из состава совета. При этом следует помнить о том, что абсолютное минимальное число чиновников в составе совета по-прежнему составляет два человека, так как в совет должны входить: 1) представители учредителя автономного учреждения, 2) представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом¹. Кроме того, сейчас и состав чиновников в наблюдательном совете автономного учреждения также должен соответствовать определенным пропорциям – не менее половины из числа представителей государственных органов и органов местного самоуправления должны составлять представители органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя автономного учреждения¹.

Во-вторых, если раньше, следуя букве закона, чиновник мог быть отозван из наблюдательного совета только в случае увольнения чиновника, то сейчас государственный орган или орган местного самоуправления может просто произвести «замену на поле», досрочно прекратив полномочия данного чиновника в наблюдательном совете¹¹⁴.

В-третьих, годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения должна будет утверждаться не руководителем учреждения, а наблюдательным советом по представлению руководителя¹¹⁵. Очевидно, что это изменение повышает роль наблюдательного совета в контроле за финансовой составляющей деятельности учреждения.

В-четвертых, для автономного учреждения исчезает обязательность ежегодного прохождения аудиторской проверки и, следовательно, расходов на наем аудиторской фирмы. Дело в том, что из числа документов, открытость и доступность которых должно обеспечивать автономное учреждение, было удалено «аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения»¹¹⁶. Единственным упоминанием об аудиторской проверке в федеральном законодательстве об автономных учреждениях сейчас является одно из полномочий наблюдательного совета, согласно которому данный орган рассматривает «вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации»¹¹⁷. Следовательно, можно сделать вывод, что проводить или не проводить аудит, сейчас решает наблюдательный совет, и при этом данное решение совета является для руководителя автономного учреждения обязательным¹¹⁸.


К числу изменений в сфере управления автономным учреждением, практическая значимость которых сомнительна, можно отнести то, что сейчас у участвующего в заседаниях наблюдательного совета руководителя автономного учреждения появится совещательный голос¹¹⁹. Учитывая то, что наличие совещательного голоса не дает руководителю учреждения возможности своим голосом влиять на результаты голосования, а право участвовать в заседаниях совета у руководителя было и раньше¹²⁰, то какой-то значимости у этого изменения нет.

Другим малозначимым изменением является то, что сейчас по предложению руководителя автономного учреждения об участии учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении имущества в уставный капитал других юридических лиц в качестве учредителя или участника наблюдательный совет должен будет давать «заключение», а не «рекомендацию»¹²¹. Несмотря на то, что слово «заключение» может рассматриваться как более строгое, чем «рекомендация», перечень решений наблюдательного совета, обязательных для исполнения руководителем автономного учреждения, остался прежним – это совершение крупных сделок, совершение сделок, где имеется заинтересованность, а также вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации⁶.

Изменения в процессе создания автономного учреждения


Если раньше федеральное законодательство об автономных учреждениях требовало, чтобы при создании автономного учреждения не нарушались конституционные права граждан на получение бесплатного образования и участие в культурной жизни, то теперь к этим требованиям добавилось сохранение прав граждан на доступ к культурным ценностям, прав на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь¹²². Первое новое требование может касаться тех случаев, когда в автономное учреждение превращаются такие учреждения культуры как музеи – здесь просто уточняется, что учреждения культуры могут не только обеспечивать «участие в культурной жизни», но и обеспечивать «доступ к культуным ценностям». А второе требование, очевидно, связано с тем, что сейчас стало возможно превращать в автономные существующие государственные или муниципальные учреждения здравоохранения¹²³.


Также несколько упрощается процедура превращения в автономное существующего учреждения в той части, что сейчас на уровне собственника имущества учреждения (Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования) не нужно определять порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений¹²⁴. По всей видимости, федеральный законодатель счел наличие такого нормативного правового акта излишним, поскольку структура и содержание такого предложения и так достаточно четко и детально отражено в федеральном законодательстве¹²⁵.


Прочие изменения в деятельности автономных учреждений


Примечательным нововведением является то, что сейчас в федеральном законодательстве прямо обозначено то, что автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного или муниципального задания¹²⁶. Наличие такого права и раньше в законодательстве не упоминалось, однако сейчас эта ситуация стала абсолютно однозначной – по всей видимости, это сделано для того, чтобы у автономного учреждения не возникало даже мысли о том, чтобы игнорировать государственное или муниципальное задание в пользу оказания платных услуг. Следует отметить, что и в отношении бюджетных учреждений сейчас тоже введено аналогичное требование¹²⁷.


Также сейчас автономное учреждение по решению его учредителя можно превратить не только в бюджетное, но и в новый тип государственного или муниципального учреждения – казенное учреждение¹²⁸. Конкретный порядок такого превращения определяется на уровне собственника имущества учреждения - Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования¹⁶.


Кроме того, у автономных учреждений, также как и бюджетных учреждений, меняются правила ведения бухгалтерского учета¹²⁹. Примечательной особенностью новых правил является то, что сейчас явно обозначается право руководителя учреждения передать ведение бухгалтерского учета по договору другому учреждению или организации (на аутсорсинг)¹³⁰.

Возможные изменения в механизме автономных учреждений в 2011 году

Еще едва вступили в силу изменения, привнесенные федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений», как 1 февраля 2011 года на интернет-сайте Министерства финансов Российской Федерации появился новый законопроект под названием «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений»¹³¹. Некоторые из предлагаемых в этом законопроекте изменений несильно меняют жизнь автономных учреждений, другие – весьма значимы. В данном разделе представляется структурированный перечень основных предлагаемых изменений, проводится анализ их причин и возможных последствий.


Изменения в сфере применения механизма автономных учреждений


Предлагается расширить перечень сфер, в которых разрешается функционировать автономным учреждением – в их число предлагается добавить «средства массовой информации». Данное изменение может позволить остаться в автономном статусе многочисленным редакциям средств массовой информации, которые приобрели этот статус в предыдущие годы. Обратим внимание, что во второй половине 2010 года средства массовой информации прилагали заметные усилия по лоббированию этого изменения в федеральном законодательстве об автономных учреждениях.

«Расширительное» предложение не коснулось других сфер, в которых были созданы многие автономные учреждения, и которые не попадают в перечень «разрешенных сфер»¹³². Однако законопроект вносит здравое предложение о том, что «неправильные» автономные учреждения с 1 января 2011 года нужно не только ликвидировать или реорганизовывать, но и можно просто изменить их тип, создав казенное или бюджетное учреждение.


Изменения в функциональном статусе автономных учреждений


Предлагается предоставить автономным учреждениям право осуществлять полномочия федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Это означает, в частности, что в статусе автономного учреждения смогут работать так называемые центры социальных выплат, работающие в сфере социальной защиты населения.


Изменения в финансовых аспектах деятельности автономных учреждений


Предлагается обеспечить возможность для автономных учреждений одновременно иметь как счет в кредитной организации (банке), так и лицевой счет соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В действующем федеральном законодательстве об автономных учреждения предусматривается выбор или первого, или второго варианта¹³³. В случае открытия лицевого счета в казначействе или финансовом органе проведение кассовых операций со средствами автономных учреждений должно будет осуществляться в порядке, установленном соответственно казначейством, финансовым органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования), от имени и по поручению автономных учреждений в пределах остатка средств, отраженном на соответствующем лицевом счете. Счета, открываемые территориальным органам казначейства, финансовым органам субъектов Российской Федерации или муниципальных образований для учета операций со средствами, поступающими автономным учреждениям, должны будут обслуживаться учреждениями Центрального банка Российской Федерации и кредитными организациями без взимания ими за это платы.


В некоторых случаях наличие у учреждения лицевых счетов в казначействе, финансовом органе субъекта Российской Федерации или муниципального образования может стать обязательным, так как определенные виды бюджетного финансирования должны проходить именно через такие счета.

Первым случаем предлагается считать предоставление автономному учреждению бюджетных инвестиций, вторым случаем – предоставление автономному учреждению помимо субсидии на выполнение государственного или муниципального задания субсидии «на иные цели»¹³⁴ (капитальное строительство, капитальный ремонт и реконструкция, повышение квалификации персонала, приобретение основных средств и т.д.), третьим случаем – поступление в автономное учреждение средств в рамках обязательного медицинского страхования, четвертым случаем – финансовое обеспечение выполнения автономным учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

В случае если автономное учреждение обслуживается в казначействе, финансовом органе субъекта Российской Федерации или муниципального образования, то расходы учреждения, источником финансового обеспечения которых является субсидия на выполнение государственного или муниципального задания, будут осуществляться без представления им в казначейство, финансовый орган документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств. А вот если автономное учреждение будет осуществлять расходы, источником финансового обеспечения которых будут субсидии на «иные цели», не связанные с выполнением государственного или муниципального задания, или бюджетные инвестиции, то такие расходы будут производиться только после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания операции кодам классификации операций сектора государственного управления и целям предоставления субсидии и бюджетных инвестиций. Что же касается расходов автономного учреждения, источником финансового обеспечения которых являются средства, поступающие в рамках обязательного медицинского страхования, то осуществление этих расходов тоже будет предваряться проверкой – проверяться будет соответствие содержания операции кодам классификации операций сектора государственного управления, указанным в расчетных документах автономного учреждения.

Таким образом, законопроект вводит заметные элементы контроля со стороны казначейства, финансового органа субъекта Российской Федерации или муниципального образования за осуществлением автономным учреждением тех расходов, которые не связаны с выполнением государственного или муниципального задания и не финансируются средствами предоставляемой на это субсидии.


Также законопроект предлагает ряд ограничений по использованию средств, поступающих автономному учреждению от учредителя.

Во-первых, неиспользованные автономным учреждением в текущем финансовом году остатки средств субсидий «на иные цели», не связанные с выполнением государственного или муниципального задания, и средств предоставленных учреждению бюджетных инвестиций должны возвращаться учреждением в соответствующий бюджет. Эти остатки затем могут быть возвращены автономному учреждению в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели, но только при условии соответствующего решения главного распорядителя бюджетных средств.

Во-вторых, предлагается ограничить автономное учреждение и в направлениях использования неиспользованных в текущем финансовом году остатков средств субсидии, выделенной учреждению на выполнение государственного или муниципального задания. Учреждение должно использовать эти остатки в очередном финансовом году «на те же цели». Такое же ограничение касается и неиспользованных остатков средств, поступивших в учреждение в рамках обязательного медицинского страхования. Следует отметить, что это предлагаемое нововведение может создать в практике работы автономных учреждений пресловутый «эффект освоения средств в конце года», так как если все средства субсидии не будут потрачены, то учредитель вполне может сократить объем финансирования задания на следующий год на основании того, что у учреждения еще остались определенные средства на «ту же цель» - выполнение государственного или муниципального задания.


Контроль за деятельность автономного учреждения


Законопроект предлагает ввести понятие «контроль за деятельностью автономного учреждения». Этот контроль должен будет осуществляться в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (в отношении региональных учреждений) или местной администрацией (в отношении муниципальных учреждений). Каких-либо требований к тому, что должен представлять такой контроль, в законопроекте нет, однако, можно считать, что в нем должны быть заложены «правила игры», уже существующие в федеральном законодательстве об автономных учреждениях, а не изобретаться что-то сверх этих правил.

Отметим, что данное положение законопроекта «выравнивает» автономные учреждение с казенными и бюджетными учреждениями, в отношении которых понятие «контроля» уже существует¹³⁵.