Geum.ru

Эволюция финансового механизма функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг: императивы, структурные характеристики, инструменты

Вид материалаАвтореферат
Российская Федерация
В третьей главе
Субъекты (носители) функций
Целевая установка
Объекты организации и управления
Методы, связанные с формированием и использованием денежных фондов и финансовых ресурсов
Подобный материал:
1   2   3   4   5


В то же время, средняя величина удельного веса расходов на оплату ЖКУ в потребительских расходах домохозяйств достигла критического уровня, который по оценкам экспертов составляет 6-7 % в среднем и 10-14 % для низко доходных групп населения. 2 Дальнейшее увеличение этого показателя может вызвать падение собираемости платежей населения за ЖКУ, особенно в условиях финансового кризиса, когда уровень жизни населения имеет тенденцию к снижению. Такая ситуация свидетельствует о необходимости с одной стороны, ограничения роста тарифов и запуска стимулирующих механизмов в тарифной политике, с другой стороны, пересмотра методики расчета жилищных субсидий

______________________

1 Составлена по : 1. Жилищное хозяйство в России. 2002: Стат .сб. / Госкомстат России. – М., 2002. -С.45,68,77; 2. Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России. 2004: Стат. сб./ Росстат. - M., 2004. – С.63,210,218; 3. Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России. 2007: Стат. сб./ Росстат. - M., 2007 – 144, 152,154,172; 2. Финансы России. 2008: Стат.сб./ Росстат - М., 2008. – С. 28-31; 3. Информация официального сайта Министерства регионального развития gion.ru.

2 Башмаков И.А. Показатель дисциплины платежей интегральный параметр успеха российской реформы ЖКХ // Реформа ЖКХ. - 2005. - № 2. – С.8.

и установления единого для всех регионов предельно допустимого уровня платежей за ЖКУ в совокупном доходе семьи в размере не более 15 %.

Возобновление бюджетного финансирования капитальных вложений в модернизацию, реконструкцию и замену объектов ЖКХ за счет средств федерального бюджета в рамках целевых программ обусловлено ограниченными возможностями региональных и местных бюджетов, а так же самих предприятий ЖКХ осуществлять финансирование воспроизводственных процессов.1 Критическое состояние основных фондов жилищно-коммунальной сферы (износ которых составляет около 60%), анализ динамики финансового обеспечения их воспроизводства позволяют говорить о наличии инвестиционного кризиса в этой сфере, преодоление которого возможно, как за счет усиления роли прямых и косвенных субсидий со стороны государства, так и за счет привлечения внебюджетных источников путем развития частной инициативы.

Анализ динамики инвестиционных процессов в сфере жилищно-коммунальных услуг позволил выявить следующие тенденции развития инвестирования в отрасли:

- наличие стабильно низкого уровня инвестиций в сферу жилищно-коммунальных услуг в общей структуре инвестиций в основной капитал в экономике России (в коммунальной сфере: 6 % - в 2000г., 2,5 % - в 2006г., в жилищной сфере 11% - в 2000г., 12 % - в 2006г.);

- отсутствие единых подходов в развитии процессов инвестирования в жилищной сфере и коммунальной сфере, проявляющихся в возможности привлечения частных инвесторов в коммунальный сектор и ограниченности возможностей привлечения частного капитала для воспроизводства жилищного фонда в силу наличия режима общедоступной собственности в многоквартирных домах;

- характерность более высоких темпов инвестирования в жилищной сфере, чем в коммунальном секторе, обусловленных преимущественно новым строительством жилья и слабо затрагивающих процессы воспроизводства в жилищном фонде застройки советского периода;

- проявление интереса частных инвесторов и операторов к коммунальной сфере, в то время как в воспроизводство жилищного фонда старой постройки направляются только бюджетные ассигнования;

- наличие незначительных объемов государственного финансирования воспроизводства основных фондов ЖКХ в сравнении с потребностью. Предусмотренные государственными программами суммы бюджетного финансирования на капитальный ремонт, модернизацию и реконструкцию объектов ЖКХ в период до 2011 года составляют не многим более 10 % от потребности (240 млрд. руб. - в жилищной сфере и 48,6 млрд.руб. – в коммунальной при общей сумме необходимых инвестиций, оцениваемой в 2,0 трлн.руб.). 2


1 С 1994 года из федерального бюджета РФ была исключена статья расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, с 2005 года – восстановлена

2 Постановление Правительства РФ от 31.12.2005 № 865 «Об утверждении подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы»; Федеральный закон РФ от 21.07.07 N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»

Возможности развития частного инвестирования в сфере жилищно-коммунальных услуг в значительной степени определяются наличием в регионах потенциала частного сектора, способного включиться в процессы эксплуатации и модернизации жилищного фонда и коммунальных объектов.

Ни одна другая отрасль не связана столь тесно с территориальным фактором и социально-экономическими условиями, существующими в конкретных регионах, как жилищно-коммунальная сфера. В субъектах РФ сложились различные схемы административного управления отраслью, от жесткой вертикальной схемы управления и финансирования в пределах региона до полной самостоятельности муниципальных образований в принятии управленческих и финансовых решений в сфере жилищно-коммунальных услуг.

Исследование специфики перевода отрасли на самофинансирование в субъектах РФ выявило следующую ситуацию. Благополучные регионы с развитой рыночной инфраструктурой и доходными бюджетами муниципальных образований имеют возможность дотировать сферу жилищно-коммунальных услуг и сдерживать ее перевод на самофинансирование. Регионы, потерявшие в результате проведения экономических преобразований экономический потенциал, имеющие сложную социальную обстановку, вынуждены более быстрыми темпами осуществлять перевод сферы ЖКУ на самофинансирование даже в условиях низкой платежеспособности основного потребителя (населения).


Таблица 3 – Структура отдельных финансовых показателей сферы ЖКУ

по федеральным округам РФ 1


Федеральный округ
Объем платных

жилищно-коммуна-льных услуг

населению

Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ

на ЖКХ
Объем инвестиций в основной капитал (в жилища и коммунальную инфраструктуру)

млрд.руб.
%
млрд.руб.
%
млрд.руб.
%

Российская Федерация
660,6
100,0
579,0
100,0
657,5
100,0

Центральный
194,5
29,4
246,6
42,5
245,6
37,3

Северо-Западный
78,3
11,9
85,5
14,8
49,4
7,5

Южный
67,8
10,3
37,9
6,5
73,5
11,2

Приволжский
132,9
20,1
51,8
9,0
121,0
18,4

Уральский
64,1
9,7
69,7
12,3
63,9
9,7

Сибирский
78,1
11,8
49,7
8,4
59,7
9,1

Дальневосточный
44,9
6,8
37,8
6,5
44,4
6,8



Традиционные округа-аутсайдеры по базовой бюджетной обеспеченности (Южный, Сибирский и Дальневосточный) имеют более низкие значения удельного веса по показателю бюджетных расходов на ЖКХ, чем по показателям объема жилищно-коммунальных услуг и размера инвестиций в жилища и коммунальную инфраструктуру (при рассмотрении удельного веса федерального округа по отношению к РФ).



1 Рассчитана автором по: Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России. 2007: Стат. сб./ Росстат. - M., 2007. - С.144-145, 172-173.

Особая контрастность показателей характерна для Южного федерального округа. Так, если в 2006 году в общем объеме платных жилищно-коммунальных услуг населению на Южный федеральный округ приходилось 10,3 % от общего объема по РФ, то расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ по данному федеральному округу составили только 6,5 %, а объем инвестиций в жилища и коммунальную инфраструктуру сложился на уровне 11,2 % в общем объеме по РФ на эти цели. Такая ситуация может свидетельствовать об усилении роли инвестиционной составляющей в тарифах на жилищно-коммунальные услуги, что говорит о перекладывании решения проблем инвестирования ЖКХ на потребителей.

На основании проведенного анализа территориальной специфики функционирования финансового механизма сферы ЖКУ, в работе сделан вывод о необходимости согласованных действий федерального уровня власти и территориальных (региональных и муниципальных) уровней в осуществлении реформирования сферы ЖКУ, определяющих перспективы функционирования отрасли в условиях модернизируемой экономики России. В этой связи необходимым представляется сочетание активной федеральной позиции в вопросах реформирования сферы ЖКУ с многообразием форм и методов преобразований в регионах и муниципалитетах, что в свою очередь позволит минимизировать административное воздействие и сохранить общую направляющую роль государства в проведении реформ с учетом местной специфики.

В третьей главе «Методологические подходы к формированию нового финансового механизма сферы жилищно - коммунальных услуг» представлена группа проблем, связанная с осуществлением структурно-функционального анализа формирующегося в рыночных условиях финансового механизма сферы ЖКУ, определения его структурных характеристик, как по уровням формирования финансовых потоков, так и по элементному составу, выявления факторов, определяющих его специфику на микроуровне.

Формирование нового финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг, предполагает значительные трансформационные изменения в его функциональном назначении, структуре и содержании финансовых отношений, принципах функционирования. В качестве субъектов (носителей) финансового механизма сферы ЖКУ следует рассматривать: государство в лице органов власти всех уровней; поставщиков ЖКУ; потребителей ЖКУ; финансово-кредитные институты; международные финансовые организации; некоммерческие объединения (товарищества собственников жилья).

Трансформация источников финансирования сферы ЖКУ обусловливает структурные сдвиги в системе финансовых отношений и возникновение новых субъектов: частных операторов в сфере эксплуатации коммунальных объектов, частных управляющих компаний в жилищной сфере, единых рассчетно-кассовых центров в сфере расчетов за услуги. Объектами организации и управления в финансовом механизме сферы ЖКУ выступают финансовые отношения, возникающие между субъектами сферы ЖКУ по поводу формирования и использования источников финансирования, денежных фондов, финансовых ресурсов на разных уровнях возникновения финансовых потоков.


Субъекты (носители) функций

финансового механизма:

- потребители ЖКУ

- поставщики услуг - предпринимательские структуры, частные операторы

- некоммерческие объединения (ТСЖ)

- государство в лице органов власти всех уровней

- финансово-кредитные институты

- международные финансовые организации (ЕБРР, МБРР)



Целевая установка – достижение устойчивого финансового обеспечения, как текущей деятельности, так и воспроизводственных процессов в сфере жилищно-коммунальных услуг при условии сбалансированности интересов всех субъектов формирующегося рынка ЖКУ (государства, потребителей, частного бизнеса)

Объекты

организации и управления

в финансовом механизме:

- финансовые отношения

- источники финансирования

- денежные фонды

- финансовые ресурсы







Рисунок 1-Базовые элементы финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг 1

1 Составлен по материалам третьей главы диссертации

Императивы функциональной действенности финансового механизма сферы ЖКУ обусловлены сложившимися в отрасли противоречиями, закономерностями и тенденциями по поводу формирования и распределения финансовых ресурсов и денежных фондов и на современном этапе развития сферы ЖКУ предполагают:

- полноценную реализацию обеспечивающей и воспроизводственной функций, предусматривающую определение и сбалансированность источников финансирования текущей деятельности и инвестиционных процессов в сфере ЖКУ посредством оптимизации подходов к реализации таких методов, как инвестирование, тарифообразование, налогообложение, кредитование;

- усиление стимулирующей функции, предполагающее с одной стороны, активизацию методов и инструментов финансового механизма в направлении снижения затратности предоставляемых услуг (оптимизация тарифной политики), как социального императива, с другой стороны использования рычагов, направленных на стимулирование частной инициативы в сфере ЖКУ (налоговые льготы и преференции, льготные ставки по кредитам, государственные гарантии под займы и т.д.).

- оптимизацию и сбалансирование регулирующей и контрольной функций, связанных в большей степени с осуществлением государственной финансовой поддержки сферы ЖКУ через финансовое обеспечение и финансовое регулирование, реализуемых с целью сохранения социальной направленности преобразований посредством применения прямых (целевое бюджетное финансирование) и косвенных (регулирование цен, предоставление налоговых льгот и преференций, государственных гарантий под займы и кредиты) регуляторов.

Раскрытие сущности финансового механизма сферы ЖКУ и выявление закономерностей его функционирования может быть обеспечено посредством структурного представления его содержания за счет системного отражения совокупности элементов и их взаимосвязей, обеспечивающих целостность данного явления. По мнению автора, адекватно представляющим природу экономических отношений в сфере жилищно-коммунальных услуг является отражение структуры финансового механизма по уровням формирования финансовых потоков, так как именно уровневая структура позволяет выявить системные взаимосвязи (рис. 2).

Рассмотрение уровневой структуры финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг предполагает выявление степени государственного участия в процессах аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов в данной сфере, а также рассмотрение форм организации финансовых отношений и оценку их эффективности.

В качестве характерной особенности участия федерального уровня власти в системе формирования финансовых потоков сферы ЖКУ и управления ими можно обозначить наличие жестких критериев и условий отбора субъектов РФ, претендующих на получение бюджетных средств для инвестиционных целей. Большая часть применяемых критериев выделения бюджетного финансирования связана с необходимостью активизации процессов коммерциализации сферы ЖКУ без учета объективных предпосылок к этому в регионах.

Рисунок 2 - Уровневая структура финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг 1

1 Составлен по материалам третьей главы диссертации

Использование в качестве критерия отбора получателей средств временной государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» с целью проведения капитального ремонта жилищного фонда, ликвидации ветхого и аварийного жилья такого показателя как количество коммунальных предприятий, осуществляющих деятельность на праве частной собственности по договору аренды или концессионному соглашению, ставит инвестиционные нужды жилищной сферы в прямую зависимость от темпов коммерциализации коммунальной. По мнению автора, во избежание социальных диспропорций в создании условий жизнеобеспечения территорий единственным критерием отбора получателей бюджетного финансирования за счет средств федерального бюджета должен стать показатель физического износа жилищного фонда и коммунальных объектов в регионе.

Осуществление прямых субсидий не может рассматриваться как эффективная форма государственной финансовой поддержки сферы ЖКУ, способствующая изменению поведения получателей субсидий различного уровня (субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий ЖКХ). Однако исходное крайне неудовлетворительное состояние основных фондов и предположительно долгий период вхождения частных инвесторов в отрасль, предопределяют необходимость сохранения прямого бюджетного финансирования инвестиционных потребностей сферы ЖКУ.

Структурно финансовый механизм сферы жилищно-коммунальных услуг представляет собой не только многоуровневую иерархическую систему организации финансовых отношений в данной сфере, но и совокупность основных взаимосвязанных элементов (методов, рычагов, стимулов) и соответствующего ресурсного обеспечения (правового, нормативного, информационного), рациональное использование и взаимодополнение которых обусловливает создание основы для достижения баланса экономических интересов субъектов формирующегося рынка жилищно-коммунальных услуг (рис. 3).

Исследование финансового механизма сферы ЖКУ в разрезе его элементной структуры позволяет выявить преобладание субъективных факторов в использовании отдельных методов и инструментов. В частности, использование таких рычагов финансового механизма как цена (тариф), прибыль, амортизация в течение долгого времени не отражало их объективного функционального назначения, а использование основных методов финансового механизма (ценообразования, инвестирования, фондообразования, ресурсосбережения, планирования, контроля) было ограничено административным регулированием.

На макроуровне функционирования финансового механизма сферы ЖКУ проявляется недооценка роли такого метода как налогообложение (в части предоставления налоговых льгот, формирования выручки от реализации в целях налогообложения), способного усилить стимулирующее воздействие финансового механизма. Инвестиционная привлекательность сферы жилищно-коммунальных услуг для частного сектора во многом определяется возможностями использования инструментов льготного налогообложения. В сфере ЖКУ противоречия в налогообложении предприятий и организаций приобретают гипертрофированную форму. Налогооблагаемая база по НДС

О
Методы, связанные с формированием и использованием денежных фондов и финансовых ресурсов
сновная подсистема


Ценообразование и тарифное регулирование

Амортизация

Инвестирование

Налогообложение

Кредитование

Методы ценообразования и тарифного регулирования

Методы начисления амортизации

Амортизационные льготы

Договоры концессии, торги за франшизу

Норма отдачи на вложенный капитал

Ставки по кредитам, облигационные займы,

муниципальные гарантии под кредиты







Надбавки к тарифам, предельные индексы цен (тарифов), стандарты оплаты ЖКУ

Методы отражения выручки от реализации услуг в целях налогообложения

Ставки налогов,

налоговые льготы

(в частности по НДС)