Geum.ru

Государственную Думу Верховным Судом. 5 Этот закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:



Исполнение решений Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) в России: необходимость создания эффективных механизмов исполнения


Анализ законодательства и правоприменительной практики, а также выступлений представителей судейского сообщества и высших должностных лиц исполнительных органов власти дает основания констатировать, что Российская Федерация стремится исполнять решения ЕСПЧ и предпринимает для этих целей практические шаги.


Говоря о законотворческой деятельности, мы можем, в частности, отметить изменения, внесенные в июле 2007 года в Закон «Об оперативно-розыскной деятельности».1 Поправки в статью 5 Закона запретили правоохранительным органам в ходе оперативно-розыскной деятельности подстрекать граждан к совершению противоправных действий. Эти поправки также установили законодательный запрет на фальсификацию результатов оперативно-розыскной деятельности. Весной 2007 года МВД, ФСБ и ряд других ведомств приняли инструкцию, которая регулирует порядок передачи результатов оперативно-розыскной деятельности органам следствия и судам.2 Указанные нововведения призваны предотвратить повторение нарушений, зафиксированных в решениях ЕСПЧ по делам Ваньян против России3 и Худобин против России,4 а именно – осуждение лиц, совершивших преступные деяния в результате провокации со стороны органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Также следует обратить внимание на законопроект, который 6 февраля 2007 года был внесен в Государственную Думу Верховным Судом.5 Этот законопроект предполагает внесение ряда изменений в гражданско-процессуальный кодекс для упорядочения и ограничения возможности пересмотра в надзорном порядке вступивших в законную силу судебных решений. Верховный Суд обосновал целесообразность принятия этого законопроекта необходимостью исполнять решения ЕСПЧ по целому ряду дел в отношении России: серия т.н. «клоновых дел» о нарушении принципа правовой определенности в рамках надзорного пересмотра судебных решений. Кроме того, c начала 2007 года представители органов власти активно обсуждают возможные поправки в уголовно-процессуальный кодекс, которые должны усовершенствовать процедуру принятия решения о содержании под стражей, неоднократно подвергавшаяся критике со стороны ЕСПЧ.

Обратившись к деятельности исполнительных органов мы также можем увидеть шаги, предпринимаемые этими органами с целью исполнения решений ЕСПЧ. В частности, 24 июля 2006 года руководитель Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки издал письмо № 01-678/07-01 «О праве детей на образование в Российской Федерации». В письме со ссылкой на «имеющуюся в Европейском Суде по правам человека практикой рассмотрения дел, связанных с нарушением прав детей на образование в Российской Федерации» указано, что образовательные учреждения при приеме детей не имеют права требовать справок о гражданстве и о регистрации по месту жительства. Это письмо является реакцией на решение ЕСПЧ по делу Тимишев против России,6 в котором было признано, что отказ допускать детей в школу в связи с отсутствием у них регистрации по месту жительства нарушает право на доступ к образованию.

В 2007 году была начата реализация Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы.7 В тексте программы дан анализ проблем российской судебной системы. Среди этих проблем указаны неисполнение решений судебных органов и чрезмерная длительность судебного разбирательства, которые отмечены в ряде решений ЕСПЧ в отношении России. Программа предполагает ряд мер, направленных на решение этих проблем, в частности – улучшение материально-технических условий деятельности судебных органов и службы судебных приставов.

В 2007 году были проведены некоторые мероприятия, связанные с исполнением решений ЕСПЧ по так называемым «чеченским делам». В частности, семинар о ЕКПЧ и решениях ЕСПЧ для представителей органов власти Чеченской республики, а также дискуссию об исполнении решений ЕСПЧ по чеченским делам с участием высших должностных лиц страны и Комиссара Совета Европы по правам человека.

Анализ информационных документов Департамента по исполнению решений ЕСПЧ показывает, что за последний год сотрудничество российских органов власти с Комитетом Министров Совета Европы в рамках процедуры надзора за исполнением решений ЕСПЧ стало более интенсивным.

С нашей точки зрения, эти действия российских властей демонстрируют наличие у них стремления исполнять решения ЕСПЧ. Вместе с тем, работа по исполнению решений ЕСПЧ в части мер общего характера не всегда является достаточно эффективной. Анализируя деятельность по исполнению различных решений ЕСПЧ, можно отметить следующие общие недостатки:

1) Не ведется мониторинг того, как на практике (особенно на локальном уровне) выполняются нормативные акты и директивы, принятые во исполнение решений ЕСПЧ. В силу отсутствия такого мониторинга и контроля, государственные органы на низовом уровне сохраняют практики, приводящие к нарушению ЕКПЧ. В частности, несмотря на введенный запрет провокаций при осуществлении оперативно розыскной деятельности, в средствах массовой информации продолжают появляться сообщения о случаях провокации правоохранительными органами сбыта наркотических средств.

2) Не предпринимаются меры по приведению судебной практики в соответствие с решениями ЕСПЧ. В частности, в решениях ЕСПЧ отмечается низкое качество (отсутствие мотивировки) судебных решений об аресте и о продлении содержания обвиняемых под стражей. Вместе с тем, судебная практика по вопросу об аресте остается без изменений, что, в свою очередь, приводит к росту арестованных и переполненности следственных изоляторов.

3) Принимаемые во исполнение решений ЕСПЧ меры не всегда носят комплексный характер и не приводят к устранению всех причин, приводящих к нарушениям ЕКПЧ. Например, проблема неисполнения решений судебных органов, вызывающая наибольшее количество обращений в ЕСПЧ, обусловлена совокупностью факторов. Среди них несовершенство бюджетных процедур, вследствие которых органы, обязанные осуществлять выплаты по судебным решениям, не имеют в своем распоряжении необходимых для этого средств. Также отсутствуют правовые механизмы, позволяющие истцу добиться принудительного взыскания средств из бюджета. Еще одной причиной, приводящей к проблемам с исполнением судебных решений, является сама по себе судебная практика: нередко суды формулируют решения таким, образом, что способ их исполнения определить невозможно; кроме того, выпускаемые судами исполнительные листы иногда содержат ошибки, препятствующие исполнению судебных решений. Между тем, Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы в качестве решения проблемы неисполнения судебных решений предлагает только укрепить материально-техническую базу службы судебных приставов и создать электронный реестр неисполненных судебных решений.

4) Не определен порядок взаимодействия различных органов власти и порядок распределения ответственности за исполнение решений ЕСПЧ. В результате, усилия по исполнению решений ЕСПЧ не скоординированы и имеет место возложение всей ответственности за исполнение этих решений на законодательную власть. Например, в начале 2007 года Конституционный Суд РФ рассматривал жалобы на конституционность надзорных процедур в гражданском процессе (отметим, что ЕСПЧ считает, что существующие в России надзорные процедуры нарушают принцип правовой определенности). В Постановлении № 2-П от 5 февраля 2007 года,8 Конституционный Суд отметил недостатки существующего порядок надзорного производства. Однако Конституционный Суд не стал отменять соответствующие нормы Гражданско-процессуального кодекса, а в место этого в решении рекомендовал федеральному законодателю реформировать процедуру надзора с учетом решений ЕСПЧ и резолюции Комитета Министров Совета Европы от 8 февраля 2006 года ResDH (2006)1.

Указанные недостатки процесса исполнения решений ЕСПЧ в части мер общего характера приводят к новым нарушениям ЕКПЧ и росту потока обращений жителей России в ЕСПЧ. Не так давно Председатель Конституционного Суда РФ и члены Верховного Суда РФ предложили создать механизм, который уменьшил бы поток жалоб в ЕСПЧ. К сожалению, представители судебных органов не конкретизировали, какой именно механизм они планируют создать. Анализ их выступлений позволяет предположить, что планируется создание собой процедуры обжалования нарушений ЕКПЧ в Верховном суде РФ. Не оспаривая потенциальную эффективность такой процедуры в деле защиты прав и свобод отдельных граждан, следует, тем не менее, отметить, что она не предполагает усовершенствования механизма исполнения решений ЕСПЧ в части принятия мер общего характера.

Представляется, что российские власти должны разработать ряд норм и процедур, которые позволили бы вести систематическую и комплексную работу по реализации мер общего характера, необходимых для исполнения решений ЕСПЧ. В частности, необходимо создать механизмы и процедуры, которые обеспечивали бы координацию между различными органами власти (законодательными, исполнительными и судебными) при идентификации причин, приводящих к нарушению норм ЕКПЧ, при разработке комплекса мер, по устранению таких нарушений и при реализации этих мер. Кроме того, необходимо создать систему мониторинга, которая позволяла бы оценить эффективность исполнения решений ЕСПЧ в части мер общего характера. С этой целью следует, в частности, обратить внимание на рекомендации ПАСЕ и других органов Совета Европы по повышению эффективности исполнения решений ЕСПЧ.

Еще одной важной мерой, которая может повысить эффективность исполнения решений ЕСПЧ в России, может стать создание системы официального перевода и публикации решений ЕСПЧ. Сейчас решения ЕСПЧ переводятся и публикуются негосударственными (коммерческими и некоммерческими организациями). Эти публикации, несомненно, способствуют информированию юридического сообщества и должностных лиц о практике ЕСПЧ. Вместе с тем, такие публикации – как не имеющие статуса официальных – не могут использоваться судебными и административными органами при вынесении решений по конкретным делам. Отсутствие порядка официальной публикации решений ЕСПЧ препятствует приведению судебной практики в соответствие с требованиями ЕСПЧ. А это, в свою очередь, устраняет судебную власть из процесса исполнения решений ЕСПЧ.

Следует также отметить, что к настоящему моменту в России не созданы все условия, необходимые для принятия индивидуальных мер, необходимых для исполнения решений ЕСПЧ. Возможность пересмотра решений национальных судебных органов в связи с вынесением решения ЕСПЧ предусмотрена только в уголовном и арбитражном (коммерческом) судопроизводстве. В рамках гражданского и административного производства такая возможность законами не установлена. Это создает препятствия для принятия мер индивидуального характера по конкретным решениям ЕСПЧ (например, по делу Шофман против России9). В феврале 2007 года Верховный Суд РФ внес в Государственную Дуду законопроект, предполагающий введение в гражданско-процессуальный кодекс нормы, позволяющей пересматривать вступившие в законную силу судебные решения, если того требует решение ЕСПЧ.10 Сроки рассмотрения этого законопроекта Государственной Думой пока не ясны. Вместе с тем, скорейшее принятие такого закона чрезвычайно важно для эффективного исполнения решений ЕСПЧ в части индивидуальных мер.

1 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (с изменениями от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г., 20 марта 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 2 декабря 2005 г., 24 июля 2007 г.).

2 Приказ МВД РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и Минобороны РФ от 17 апреля 2007 г. N 368/185/164/481/32/184/97/147 "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд".

3 Постановление Европейского Суда по правам человека от 15 декабря 2005 г. Дело "Ваньян (Vanyan) против Российской Федерации" (жалоба N 53203/99) (Первая секция).

4 Khudobin v. Russia (Application no. 59696/00), judgment of 26 October 2006.

5 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 4 от 6 февраля 2007 г. «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”».

6 Постановление Европейского Суда по правам человека от 13 декабря 2005 г. Дело "Тимишев (Timishev) против Российской Федерации" (жалобы NN 55762/00 и 55974/00) (Вторая секция).

7 Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N 583).

8 Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ "Нижнекамскнефтехим" и "Хакасэнерго", а также жалобами ряда граждан"

9 Shofman v. Russia (Application no. 74826/01), judgment of 24 November 2005.

10 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 4 от 6 февраля 2007 г. «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”».