Эффективность государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетных отношений 08. 00. 10. финансы, денежное обращение и кредит
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Учебное пособие по дисциплине «Финансы, денежное обращение и кредит» для специальности, 4669.55kb.
- Модернизация институтов регулирования кредитных отношений в условиях посткризисного, 429.25kb.
- Описание дисциплины «Финансы, денежное обращение и кредит», 1984.13kb.
- Программа вступительного экзамена в аспирантуру по специальности 08. 00. 10. «Финансы,, 517.08kb.
- Формирование бюджета региона в условиях развития межбюджетных отношений 08. 00., 342.73kb.
- Взфэи фотография Фамилия Имя Отчество, 175.38kb.
- Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1540.34kb.
- Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1678.85kb.
- Мировой опыт регулирования налогообложения в страховой деятельности 08. 00. 14 Мировая, 411.08kb.
- Программа минимум кандидатского экзамена по специальности 08. 00. 10 «Финансы, денежное, 751.04kb.
На правах рукописи
ПАВЛОВА АЛЕКСАНДРА МИХАЙЛОВНА
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
08.00.10. – финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Волгоград – 2006
Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Астраханский государственный технический университет».
Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент
Солоненко Анна Александровна.
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент
Козенко Юрий Алексеевич;
кандидат экономических наук, доцент
Шапошникова Нина Викторовна.
Ведущая организация: Волжский политехнический институт (филиал ВолгГТУ)
Защита состоится 21 октября 2006 года в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», ауд. 2-05 «В».
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».
Автореферат разослан 21 сентября 2006 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
доктор экономических наук, доцент А.В. Гукова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных средств и государственной собственности. В настоящее время усилия органов государственного финансового контроля сосредоточены в основном на законности, и в том числе целевом характере использования бюджетных ресурсов. Функции государственных контролеров, и особенно органов внешнего государственного финансового контроля - контрольно-счетных (счетных) палат, должны быть значительно шире и включать в себя анализ эффективности отдельных направлений государственной бюджетной политики и на его основе выработку конкретных предложений по повышению эффективности этой политики. Проведение контрольных мероприятий должно быть направлено на оценку рациональности и эффективности бюджетных расходов, оценку результативности вложения средств. Выводы и предложения из результатов такого бюджетного контроля должны быть использованы в работе финансовых органов.
Теория и методология государственного финансового контроля остается по-прежнему малоразработанной. Отечественная наука не имеет сейчас общепризнанной концепции развития государственного финансового контроля, что является следствием традиционной недооценки его роли и значения, а порой и негативного отношения к нему со стороны субъектов воспроизводства.
Для того чтобы укрепить финансовую безопасность страны и создать эффективную систему финансового контроля в современной России, необходимо, в том числе, продолжить теоретические исследования в этой области знаний.
Степень разработанности проблемы. Теоретическим проблемам финансов, как структурной первооснове категории финансового контроля посвящены труды А.И. Архипова, А.З. Дадашева, A.M. Бабича, Дж. Ван Хорна, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, Л.А. Дробозиной, В.В. Ковалева, Г.М. Колпаковой, A.M. Лаврова, Д.С. Молякова, Ю.М. Осипова, Г.Б. Поляка, Н.Г. Сычёва, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагова, и др. Однако продолжают оставаться дискуссионными содержание категории «финансы», «финансовая система», определение функций финансов.
Системный подход к исследованию государственного финансового контроля применили в своих трудах следующие специалисты в области теории и практики: С.А. Агапцов, Г.А. Анисимова, А.А. Астахов, А.А. Ахполов, Е.Н. Бережная, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Ю.М. Воронин, Е.Ю. Грачева, А.З. Дадашев, B.C. Джатиев, А.Ф. Дубиков, Т.В. Каковкина, Е.А. Кочерин, Ю.А. Крохина, И.А. Ланчинский, Д.В. Никольский, СП. Оленышев, В.Г. Пансков, А.А. Пискунов, Б.Г. Преображенский, СН. Рябухин, СП. Сазонов, Ж.М. Саркисян, А.Н. Семиколенных, СВ. Степашин, Е.С. Суконников и др. Труды этих ученых стали стимулом к более глубокому исследованию механизма внешнего финансового контроля.
Отдельные элементы механизма финансового контроля в системе обеспечения финансовой безопасности государства отражены в трудах В.В. Бурцева, Ю.М. Кобрина, А.В. Колосова, А.А. Пискунова, СП. Сазонова, В.К. Сенчагова, В.И. Шлейникова.
Эффективность финансового контроля является малоисследованной проблемой, и основные постулаты начали разрабатываться в трудах С.А. Агапцова, В.М. Родионовой, Б.Г. Преображенского, В.И. Шлейникова и др.
Цель исследования – развитие теоретических и разработка методических основ механизмов повышения эффективности внешнего финансового контроля бюджетных расходов.
Для достижения названной цели поставлен ряд задач:
- раскрыть теоретическое содержание финансового контроля, его сущность, предмет, методологию;
- обосновать перспективы применения международных стандартов внешнего финансового контроля в России;
- уточнить сферу дальнейшего развития структуры финансового контроля в РФ;
- системно представить структуру критериев эффективности финансового контроля; дать оценку превентивной функции аудита эффективности на уровне региона, выделить и представить основные элементы данной оценки;
- отразить специфику современных методов финансового контроля, дать развернутую характеристику их целям, задачам, принципам, объектам и инструментарию;
- выявить возможности экспертно-аналитической оценки эффективности внешнего контроля на уровне субъекта РФ;
- дополнить состав индикаторов и показателей эффекта государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы.
Объектом исследования стал внешний финансовый контроль расходов федерального, регионального и муниципального бюджетов, предметом исследования - совокупность условий, форм и методов эффективного воздействия органов контроля на его объекты в зависимости от уровня бюджетной системы.
Теоретическую основу исследования составили классические и современные труды отечественных и зарубежных ученых, создавших в теории государственных и муниципальных финансов концептуальную основу организации и функционирования целостной системы государственного финансового контроля. В исследованиях автор опирался на основные положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, Декларации «Об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств - участников «Содружества Независимых Государств», принятой в Киеве 8 июня 2001 года, федеральные законы и законы субъектов федерации, определяющие статус государственного финансового контроля.
Методологическую базу исследования создали категории материалистической диалектики «общее - особенное», «внутреннее -внешнее», «форма - содержание», системный подход, метод экспертных оценок, компаративный анализ, анализ рядов динамики, индикативный анализ, аналогия, дедукция, графическое моделирование.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили информация Международной неправительственной организации высших контрольных органов – ИНТОСАИ – о стандартах контрольно-ревизионной деятельности; сведения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, годовые отчеты Счетной Палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов федерации, отчеты об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по доходам и расходам, факты, опубликованные в экономической литературе, информационные ресурсы сети Internet.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Финансовый контроль характеризуется как одна из функций финансового управления, представляющая собой систему прямой и обратной связи процессов данного управления при взаимодействии субъекта и объекта финансового контроля, где в качестве прямой связи выделяются: наблюдение и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности (предварительный, оперативной и регулирующий финансовый контроль), эффективности и результативности принимаемых управленческих решений, выявления степени их реализации (последующий финансовый контроль), а в качестве обратной - обнаружение и предупреждение отклонений и неблагоприятных ситуаций на основе финансового мониторинга проводимых операций, изменений во внешней и внутренней среде объекта, правовых ограничений.
2. Кодифицированная стандартизация финансового контроля способствует достижению наибольших результатов при наименьших временных, трудовых и иных затратах, то есть при соответствующих условиях обеспечивает его максимальную эффективность. Единая система стандартов финансового контроля в РФ должна объединить следующие группы: 1) стандарты, определяющие базовые принципы, основные процедуры и положения внешнего, внутреннего финансового контроля на всех уровнях власти; 2) стандарты, определяющие общие принципы, процедуры и положения внутрихозяйственного финансового контроля,; 3) стандарты, определяющие положения внутрихозяйственного финансового контроля для бюджетных учреждений, стандарты контрольной деятельности, осуществляемой аудиторскими фирмами и аудиторами.
3. Назначение государственного финансового контроля заключается в эффективном использовании государственных материальных и денежных ресурсов, установлении законности, целесообразности и экономичности финансовых и хозяйственных операций и выявлении внутренних резервов увеличения возможностей государства, проверке и оценке уровня контроля и результатов принимаемых мер государственными органами. Эффективность и результативность государственных расходов, их прозрачность являются индикатором состояния системы государственных финансов. Проведение контрольных мероприятий должно быть направлено на оценку рациональности и эффективности бюджетных расходов, оценку результативности вложения средств. Выводы и предложения из результатов финансово-бюджетного контроля должны быть использованы на стадии составления бюджета в следующем бюджетном цикле.
4. Показатели эффективности внешнего финансового контроля основываются на критериях: результативности (выявление объема средств, использованных с нарушениями законодательства, не по целевому назначению), действенности (конкретные итоговые мероприятия проведенные Счетной палатой), экономичности (соотношение затрат на функционирование субъекта контроля и затрат на его проведение), интенсивности и динамичности деятельности контрольных органов. В рамках реализации превентивной функции аудита эффективности на уровне бюджета региона в процессе экспертно-аналитического исследования проекта бюджета необходимо осуществлять прогнозирование ожидаемой эффективности различных бюджетных расходов и производить поиск статей расходов, для которых потенциально характерна повышенная вероятность нецелевого или неэффективного расходования средств. Для оценки потенциальной степени возможности нецелевого использования средств используется теоретико-вероятностный критерий, равный потенциальной вероятности целевого использования средств, для оценки вероятности нецелевого использования средств внебюджетных фондов при финансовом контроле. В процессе исполнения бюджета по расходам реализуется некоторое множество финансовых или хозяйственных операций, в результате которых может происходить изменение индикаторов эффективности. На основе экспертных оценок рассчитывается связь параметров финансовых или хозяйственных операций с индикаторами эффективности. В результате мониторинга обнаруживаются тренды индикаторов эффективности, и при их существенном или постоянном снижении принимаются соответствующие меры.
5. Любой планируемый бюджетный расход можно рассматривать как некоторое множество количественных и качественных характеристик (параметров). Указанное множество должно быть расширено рядом дополнительных параметров и характеристик. Для оценки потенциальной степени возможности нецелевого использования средств можно использовать теоретико-вероятностный критерий, равный потенциальной вероятности целевого использования средств, для оценки вероятности нецелевого использования средств при финансовом контроле. Чем ниже значение данного критерия, тем выше суммарная вероятность нецелевого использования средств. Для оценки величины указанного критерия необходимо формирование множества возможностей нецелевого использования средств и соответствующая оценка их вероятностей для рассматриваемой статьи расходов. После формирования множества возможностей для каждой из них методами экспертной оценки определяются вероятности их реализаций, и вычисляется результирующий вероятностный критерий.
6. Оценка эффективности системы государственного управления бюджетными ресурсами на региональном уровне (СГУБР) проводится комплексно и отражает степень достижения поставленных перед органами власти целей и задач. В основе данной оценки лежит расчет показателя эффективности каждого инструмента из СГУБР. Расчет этого показателя включает следующие этапы: 1) оценка суммарного полезного эффекта от использования инструмента по отношению к суммарным затратам на его реализацию; 2) расчет суммарного эффекта от инструмента в зависимости от целей и критериев его использования; 3) группировку инструментов в зависимости от полученных результатов по признаку отнесения его к той или иной группе эффективности.
7. Для выявления эффективности и результативности бюджетных расходов региона при проведении аудита эффективности по их функциональной классификации, необходимым является произведение расчетов финансово-экономических индикаторов таких как: оценка качества бюджетного планирования и управления расходами (общее отклонение кассового исполнения областного бюджета по расходам за период от плановых значений, отклонений фактического исполнения областного бюджета по расходам от планового по разделам функциональной классификации в % за период) и финансовой зависимости (коэффициент финансовой обеспеченности региона, уровень финансовой зависимости индикатора и удельного веса индикатора фактического исполнения областного бюджета по разделу функциональной классификации по отношению к кассовому исполнению областного бюджета). Значение коэффициента финансовой зависимости находится в обратно пропорциональной зависимости от показателя эффективности и результативности бюджетных расходов региона.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- уточнено понятие финансового контроля с позиции системного представления прямой и обратной связи процессов взаимодействия субъекта и объекта финансового контроля на стадиях установления норм и стандартов финансового контроля исследуемого и проверяемого объекта, сравнительной оценки фактической деятельности и ожидаемых результатов объекта контроля, а так же оценки эффективности и результативности проводимых контрольных мероприятий, финансового мониторинга;
- обоснованы и структурированы стандарты государственного финансового контроля на основе положений об организационной структуре международных стандартов аудита; мирового опыта построения национальных систем стандартов ГФК; рекомендаций международных организаций высших контрольных органов по вопросам стандартизации контрольно-ревизионной деятельности с учетом концептуальных положений создания в РФ единой системы ГФК;
- выявлена причинно-следственная связь между элементами классификации бюджетных расходов по достижению целей и задач государственной политики и проводимой оценкой эффективности государственных расходов финансовыми контрольными органами;
- систематизированы показатели эффективности внешнего финансового контроля на основе критериев: результативности, действенности, экономичности, интенсивности и динамичности деятельности контрольных органов; обоснована критериальная оценка превентивной функции аудита эффективности на региональном уровне посредством расчета показателя оценки расходов с повышенной потенциальной возможностью нецелевого и неэффективного использования средств; доказана необходимость финансового мониторинга параметров бюджетных операций и индикаторов их эффективности на уровне внешнего контроля;
- предложена методика прогнозирования ожидаемой эффективности различных бюджетных расходов, для которых потенциально характерна повышенная вероятность нецелевого или неэффективного расходования средств на основе теоретико-вероятностного расчета критериев множества количественных и качественных характеристик бюджетных расходов
- комплексно представлена оценка эффективности системы государственного управления бюджетными ресурсами на региональном уровне реализуемая органами государственного финансового контроля посредством расчета показателя эффективности каждого инструмента данной системы;
- предложена формализованная методика расчетов финансово-экономических индикаторов оценки качества бюджетного планирования и управления расходами и финансовой зависимости региона по функциональной классификации с целью выявления эффективности и результативности расходов регионального бюджета в рамках проведения аудита эффективности контрольными органами.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в приращении научного знания в области теории государственных финансов, содержащегося в системном представлении сущности, содержания, методического инструментария и эффективности финансового контроля. Теоретическое значение имеют уточнение предмета и методов государственного финансового контроля, адекватных современному состоянию финансовой системы государства, конкретизация его стандартов в соответствии с международным уровнем, предложенные актуальные направления совершенствования системы оценки эффективности финансового контроля, комплексное представление аудита эффективности и финансового мониторинга как специфических методов финансового контроля.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения в деятельности контрольных органов федерального и регионального уровней предложенных индикаторов финансовой обеспеченности региональных бюджетов и их пороговых значений, относительных показателей эффективности государственного финансового контроля.
Апробация работы. Основные идеи и выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на Международных научных конференциях, проводившихся в Астраханском государственном техническом университете в 2004-2006 годах.
Разработанные автором рекомендации внедрены в финансово - хозяйственную практику контрольно-счетной палаты г. Астрахани.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 2,13 п.л., из них авторских – 1,51 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы, приложений.
ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ
Теоретические основы сущности предмета и методов внешнего финансового контроля
В государственном регулировании финансы и нормы права, их регулирующие, выполняют функции распределения, контроля и стимулирования. Роль финансов в воздействии на экономические процессы требует особого внимания, поскольку через финансовую систему не только осуществляется распределение (прямые связи), но и реализуется система обратной связи постоянного контроля, мониторинга (слежения) за ходом выполнения финансовых планов (бюджетов) и социально-экономических программ, их взаимоувязки по горизонтали и по вертикали в рамках всего механизма государственного управления, включая федеральный и региональный уровни, а также в отраслевом разрезе.
С точки зрения системности процесс государственного финансового контроля включает четыре основные стадии: 1) установление норм и стандартов финансового контроля исследуемого и проверяемого объекта контроля; 2) сравнительная оценка фактической деятельности объекта контроля; 3) механизмы контроля ожидаемых результатов и фактического состояния объекта контроля; 4) оценка эффективности и результативности проводимых контрольных мероприятий.
На первой стадии проводится предварительный внешний финансовый контроль объекта, включающий конкретизацию процессов подлещах контролю, формулировка желаемых результатов контроля.
На второй стадии проводится оперативный контроль, изучается деятельность объекта контроля.
На третьей стадии проводится регулирующий внешний финансовый контроль, сравниваются, измеряются и оцениваются фактические и ожидаемые результаты деятельности объекта финансового контроля.
На четвертой стадии вырабатываются корректирующие действия, дается оценка эффективности и результативности контрольных мероприятий.
Как уже отмечалось ранее, сфера финансового контроля нуждается в обратном воздействии, что предусматривает осуществление контроля его субъектом, имеющим право принимать корректирующие решения в данной сфере.
В системе внешнего государственного финансового контроля можно выделить положительную и отрицательную обратную связь.
Отрицательная обратная связь способствует восстановлению равновесия в системе финансового контроля, так как при его нарушении возникает необходимость корректировки интенсивности внешнего и внутреннего воздействия спровоцированного изменениями в среде системы финансового контроля и постоянного мониторинга за работой объекта контроля.
Положительная обратная связь означает, что воздействие внешних и внутренних изменений в системе финансового контроля усиливаются, и объект контроля не реагирует на данные изменения, что в свою очередь ведет к ухудшению устойчивости объекта контроля.
Обратная связь в системе государственного финансового контроля выражается в корректирующем действии, основанном на правовых ограничениях, постоянном мониторинге проводимых финансовых операций и влияния внешних и внутренних факторов на изменение системы, наблюдения за происходящими процессами и немедленного реагирования на них.
Обратная связь в системе финансового контроля гарантирует устойчивое равновесие проверяемых объектов и создает условия для повышения эффективности и результативности самого финансового контроля.
Схематично прямую и обратную связь в процессе проведения финансового контроля можно представить в следующем виде (рис. 1.):
Рис. 1. Схема процесса государственного контроля в системе финансового управления (авт.)
Таким образом, считаем, что финансовый контроль может быть охарактеризован как одна из функций финансового управления, представляющая собой систему прямой и обратной связи процессов данного управления при взаимодействии субъекта и объекта финансового контроля, где в качестве прямой связи выделяются: наблюдение и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности (предварительный, оперативной и регулирующий финансовый контроль), эффективности и результативности принимаемых управленческих решений, выявления степени их реализации (последующий финансовый контроль), а в качестве обратной - обнаружение и предупреждение отклонений и неблагоприятных ситуаций на основе финансового мониторинга проводимых операций, изменений во внешней и внутренней среде объекта, правовых ограничений.
Систематизация кодифицирования стандартов внешнего финансового контроля
Оформленное в законодательном порядке требование стандартизации ФК станет одним из проявлений организационно-распорядительных методов управления финансовыми потоками в стране, важнейшим средством совершенствования ФК в РФ. Поэтому в основу стандартизации ФК в РФ должны быть положены результаты научных исследований отечественных и зарубежных ученых в области теории финансового контроля, а также практический опыт по применению международных стандартов финансовой отчетности, международных стандартов аудита, ревизионных и других стандартов ИНТОСАИ.
Созданная на этой основе система стандартов даст возможность своевременно определять наиболее прогрессивные и оптимальные направления решений задач финансового контроля в РФ, стимулировать его совершенствование, позволит различным органам финансового контроля более тесно взаимодействовать между собой в плане организации, проведения и реализации материалов контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий (включая проведение совместных мероприятий), согласовывать цели и задачи контроля, средства и методы их достижения.
Кодифицированная стандартизация финансового контроля будет способствовать достижению наибольших результатов при наименьших временных, трудовых и иных затратах, то есть сможет при соответствующих условиях обеспечить его максимальную эффективность. Являясь важным фактором системности финансового контроля, она создаст эффект взаимозависимости в самой системе финансового контроля. В результате в силу унифицированности документации, методической и информационной совместимости всех видов, разновидностей и направлений финансового контроля в РФ суммарная отдача системы финансового контроля в целом станет гораздо больше, чем сумма показателей отдачи каждого отдельного субъекта финансового контроля в стране.
В основу предлагаемой группировки стандартов ФК в РФ положены: организационная структура международных стандартов аудита; мировой опыт построения национальных систем стандартов ГФК; некоторые рекомендации международных организаций высших контрольных органов по вопросам стандартизации контрольно-ревизионной деятельности. Кроме того (и это основное) — предлагаемая группировка стандартов ФК учитывает основные концептуальные положения создания в РФ единой системы ГФК.
Объединение в едином кодифицированном поле в единое целое стандартов ГФК, стандартов внутрихозяйственного финансового контроля и стандартов аудита позволит перевести всю контрольную деятельность на новые рельсы, так как появится реальная возможность укрепить взаимодействие между видами, разновидностями и направлениями финансового контроля в РФ, наметить оптимальные пути развития и совершенствования системы ФК, определить терминологию и закрепить соответствующий понятийный аппарат.
Критерии эффективности и результативности бюджетных расходов в рамках проведения аудита эффективности и методика их применения
В современных условиях бюджет следует рассматривать не столько как форму образования и расходования финансовых средств в расчете на финансовый год (что с экономической точки зрения неоспоримо), сколько как ведущий инструмент реализации основных целей государства. В этой ситуации усиливается конституционное предназначение государственного финансового контроля - контроль за расходованием государственных (муниципальных) ресурсов и повышение эффективности бюджетного процесса.
Однако, несмотря на многоуровневый характер и всю сложность решаемых в настоящее время задач, бюджетная система страны должна оставаться единым финансовым организмом, в рамках которого должны осуществляться согласованные процессы управления государственными финансами и обеспечивать сбалансированное развитие как всех ее элементов, так и системы в целом. Единство в управлении закономерно требует создания стройной системы финансового контроля, которая исходя из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов обеспечит законность и единообразие контроля за денежными средствами во всей бюджетной системе Российской Федерации и позволит сопоставить показатели эффективности и экономичности использования государственных финансовых ресурсов на разных ее уровнях.
Контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществлять мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем.
Эффективность финансового контроля – сложная экономическая категория. Она характеризуется определенными критериями и показателями. Понятие эффективности финансового контроля тесно связано с понятием его результативности, поскольку результативность является ее главным критерием.
От критерия результативности неотделим критерий действенности финансового контроля, который отражает то положительное влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица, ее качество, умение контролирующего выправить положение: обеспечить своевременное и полное выполнение подконтрольным субъектом своих рекомендаций, указаний и предложений, а при необходимости добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия.
Критерии эффективности финансового контроля - результативность, действенность, экономичность - позволяют судить о ней только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты финансового контроля помогают разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей - показателей.
Среди задач аудита эффективности в качестве первой задачи можно указать анализ целесообразности выделения бюджетных средств и иных ресурсов бюджетополучателю. Подобная постановка вопроса распространяет сферу аудита эффективности и на область предварительного контроля, который согласно Бюджетному кодексу РФ, должен осуществляться в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Использование аудита эффективности как средства предварительного контроля позволяет говорить о наличии у такого аудита превентивной функции, направленной на предотвращение нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств на наиболее ранних этапах бюджетного процесса.
В рамках реализации превентивной функции аудита эффективности на уровне бюджета региона в процессе экспертно-аналитического исследования проекта бюджета необходимо осуществлять прогнозирование ожидаемой эффективности различных бюджетных расходов и производить поиск статей расходов, для которых потенциально характерна повышенная вероятность нецелевого или неэффективного расходования средств.
Любой планируемый бюджетный расход можно рассматривать как некоторое множество количественных и качественных характеристик (параметров). Подобные множества можно составить, например, для различных потенциальных инвестиционных проектов, программ, подпрограмм, финансируемых из бюджета.
При использовании расширенных множеств параметров можно осуществить более объективную экспертную оценку необходимости того или иного расхода (инвестиционного проекта). При этом для оценки потенциальной степени возможности нецелевого использования средств можно использовать теоретико-вероятностный критерий равный потенциальной вероятности целевого использования средств, для оценки вероятности нецелевого использования средств внебюджетных фондов при финансовом контроле.
При этом, чем ниже значение критерия, тем выше суммарная вероятность нецелевого использования средств. Для оценки величины указанного критерия необходимо формирование множества возможностей нецелевого использования средств и соответствующая оценка их вероятностей для рассматриваемой статьи расходов.
Данная методика может быть использована и при реализации превентивной функции аудита эффективности на региональном уровне. В том случае, если обнаруженные направления расходов с повышенной потенциальной возможностью нецелевого и неэффективного использования средств, несмотря на рекомендации Контрольной комиссии, включаются в бюджет, они должны подвергаться более глубокому и всестороннему финансовому мониторингу, чтобы своевременно обнаружить и предотвратить негативные явления на следующем этапе - при текущем контроле.
В процессе мониторинга формируются информационные множества, соответствующие различным параметрам операций. Установление направления воздействия того или иного параметра на индикаторы эффективности также возможно только на основе экспертных оценок либо на основе сравнения с результатами мониторинга предыдущих подобных расходов.
Последовательная реализация рассмотренной методики мониторинга индикаторов оценки эффективности позволит своевременно обнаружить тенденцию к нецелевому или неэффективному использованию средств регионального бюджета и будет способствовать реализации Концепции реформирования бюджетного процесса, направленного на повышение результативности бюджетных расходов на региональном уровне.
Комплексная оценка эффективности системы государственного управления бюджетными ресурсами на региональном уровне
Оценка эффективности системы государственного управления бюджетными ресурсами на региональном уровне (далее - СГУБР) должна проводиться комплексно и отражать степень достижения поставленных перед органами власти целей и задач.
В то же время оценка эффективности системы государственного управления в регионе позволяет решить и задачу оценки эффективности применяемых региональными органами власти инструментов управления.
Исходя из вышеизложенного, при разработке показателей оценки эффективности СГУБР в регионе следует руководствоваться следующими положениями:
- Применение региональными органами власти тех или иных инструментов бюджетного регулирования должно способствовать привлечению дополнительных бюджетных источников.
- Применяемые региональными органами власти инструменты должны отвечать сути рыночных отношений, способствовать социально-экономическому развитию региона.
- Применение тех или иных инструментов прямого государственного воздействия требуют отвлечения бюджетных средств на определенный период и сопровождается определенными затратами на их реализацию, поскольку большей частью представляют собой предоставление или вложение бюджетных средств на определенных условиях.
- Приоритетами государственного управления чаще всего являются не коммерческие интересы, а социальные, следовательно, используемые региональными органами власти инструменты, должны воздействовать на развитие экономики региона/области (экономический эффект).
- В целом, используемые региональными органами власти инструменты должны отвечать критериям социальной и экономической эффективности. Данные положения являются базовыми для разработки методики оценки эффективности СГУБР.
Представляется, что в основе такой методики должен лежать расчет показателя эффективности каждого инструмента из СГУБР. В свою очередь, расчет этого показателя включает следующие этапы:
1. СГУБР можно представить систему инструментов государственного регулирования, обеспечивающих:
- привлечение дополнительных инвестиций в проект, отрасль, территорию;
- поддержку и развитие социально-значимых или приоритетных объектов отраслей, территорий.
На основании вышеизложенного в основу расчета комплексного показателя оценки эффективности одного инструмента (Ii) из СГУБР положен показатель эффективности инструмента получения дополнительных бюджетных доходов (PI) и показатель его рентабельности (R):
PIin = INVin / ZIin, (1)
где INVin – объем дополнительных бюджетных доходов, привлеченный с помощью инструмента в проект, отрасль и т.п. (в год);
ZIin - расходы бюджета, связанные с применением инструмента, включая размещенные средства, затраты на проведение конкурсов, на привлечение дополнительных источников и т.д. (в год);
i – инструмент;
n – год.
Rin = DIin / ZIin , (2)
где DIin – поступления в бюджет от использования инструмента, включая возврат размещенных средств и доход от его применения (в год).
Эффективность использования i-го инструмента в очередном n-ом году его использования (Iin) логично будет выразить через интегральный показатель, оценивающий суммарный полезный эффект от использования инструмента по отношению к суммарным затратам на его реализацию.
2. Для объективной оценки СГУБР необходимо использовать соответствующий комплекс параметров и показателей, характеризующих свойства этой системы. В связи с этим в основу разработки методики нами предлагается использовать систему критериев эффективности, отражающих отдельные факторы эффективности государственного управления бюджетными ресурсами.
Комплекс критериев эффективности, используемых для оценки СГУБР, не регламентирован ни одним нормативным документом. Он зависит от целей оценки и от целей использования того или иного инструмента (или их совокупности).
Так, все критерии эффективности в зависимости от целей использования инструмента предлагаем разбить на несколько блоков, для которых будет рассчитан комплексный показатель Ek – эффект от использования инструмента, где k – количество целей и, соответственно, блоков критериев эффективности.
Показатель эффекта от использования i-го инструмента необходимо рассчитывать, как комплексный групповой показатель для каждого блока критериев эффективности. Для его расчета мы предлагаем использовать показатели темпа роста (в относительных единицах) выбранных критериев эффективности. Значение показателя темпа роста предлагаем ограничить минимальным и максимальным значениями:
1 Tjf 2. (3)
Эффект от использования инструмента для каждой цели будет рассчитываться:
s
Ek = Tj / s, где (4)
j=1
s – количество используемых показателей;
Tj – оценочный показатель темпа роста j-того коэффициента k-той группы критериев эффективности.
Максимальное и минимальное значения показателя Ek составят 1 и 0, соответственно. Оценочная шкала значения показателя может быть расставлена следующим образом: 0 - не эффективно; от 0 до 0,1 – низкая эффективность; от 0,1 до 0,5 - средняя эффективность; от 0,5 до 1 - высокая эффективность.
Следует отметить, что это промежуточная оценочная шкала, которая показывает эффективность используемого инструмента в достижении одной определенной цели – бюджетной или экономической, или экологической и т.п.
Подбор критериев эффективности является предметом самостоятельного обоснованного органа контроля, осуществляющего оценку.
Эффективность использования i-го инструмента для достижения определенных целей логично будет выразить через обобщенный показатель, оценивающий суммарный эффект от инструмента для достижения поставленных целей:
t r
Ei = ( Ek ) / t , (5)
n=1 k=1
где r – количество блоков критериев эффективности (показателей эффекта от использования инструмента Ek).
3. Эффективность инструмента оценивается по оценочной матрице, содержащей две оценочные шкалы: по горизонтали оценивается показатель Ei, по вертикали - Ii. После расчета этих показателей выделяется столбец, содержащий соответствующий диапазон значений показателя Ei, и строка, содержащая соответствующий диапазон значений показателя Ii. По пересечению выделенных строки и столбца инструмент относят к определенной группе эффективности.
4. Далее предлагаем произвести группировку инструментов в зависимости от полученных результатов по признаку отнесения его к той или иной группе эффективности (табл.2). По каждому показателю Ii в соответствующем столбце (по результатам заполнения оценочной матрицы) ставится 1 балл. В строке «итого» баллы суммируются.
Таблица 1
Матрица оценки эффективности применяемого инструмента в системе управления бюджетными ресурсами региона
| Показатели | Ei = 0 | 0 < Ei 0,1r | 0,1r < Ei 0,5r | 0,5r < Ei 1r |
| 0 Ii 1,0 | не эффективно | не эффективно | низкая эффективность | средняя эффективность |
| 1,0 < Ii 2,0 | не эффективно | низкая эффективность | низкая эффективность | средняя эффективность |
| 2,0 < Ii 5,0 | - | - | средняя эффективность | высокая эффективность |
| Ii > 5,0 | - | - | средняя эффективность | высокая эффективность |
Таблица 2
Итоговая группировка инструментов бюджетной политики региона по степени их эффективности
| Показатели | не эффективно | низкая эффективность | средняя эффективность | высокая эффективность |
| I1 | | | | |
| … | | | | |
| Im | | | | |
| итого | X1 | X2 | X3 | X4 |
| весомость групп инструментов | 0 | 0,2 | 0,3 | 0,5 |
Каждой группе присваивается вес: сумма весов дает единицу, его величина увеличивается вместе со степенью эффективностью. После чего рассчитывается обобщенный показатель взвешенной оценки СГУБР, характеризующий эффективность СГУБР:
I = (0x1 + 0,2x2 + 0,3x3 + 0,5x4)/m, (6)
где m – количество используемых органами управления инструментов.
При использовании данной методики нами предлагается следующая оценочная шкала:
0 I 0,05 – система неэффективна;
0,05 < I 0,1 – низкая эффективность системы;
0,1 < I 0,3 – средняя эффективность системы;
0,3 < I 0,5 – высокая эффективность.
Особую актуальность имеет данная методика для работы органов внешнего государственного финансового контроля, призванных проводить аудит бюджета.
Оценка индикаторов повышения эффективности и результативности бюджетных расходов региона
В настоящее время необходимым является внедрение методических основ повышения эффективности бюджетных расходов региона. Нами разработана методика оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств региона, которая может быть применена контрольными органами Волгоградской области для указанной оценки при проведении аудита эффективности.
В основе предлагаемой методики лежит количественная оценка эффективности и результативности бюджетных расходов по их функциональной классификации на уровне региона.
В целях возможности применения расчетов для выявления эффективности и результативности бюджетных расходов и доходов области при проведении аудита эффективности считаем необходимым произведение расчетов финансово-экономических индикаторов.
Считаем возможным выделение нескольких групп данных индикаторов на их формализованной основе. Рассмотрим предлагаемую нами методику их исчисления более подробно.
1. Индикаторы оценки качества бюджетного планирования и управления расходами.
1.1.Общее (итоговое) отклонение кассового исполнения областного бюджета по расходам (Роткл) за период от плановых значений:
1.2. Расчет отклонений фактического исполнения областного бюджета по расходам от планового по разделам функциональной классификации в % за период.
2. Итоговые коэффициенты финансовой зависимости.
2.1. Коэффициент финансовой обеспеченности, рассчитываемый как отношение доходов бюджета к его расходам.
2.2. Коэффициент финансовой зависимости.
Кфзn =
, (7)где Кфзn – коэффициент финансовой зависимости n-го индикатора;
УДn – вес n-го индикатора фактического исполнения областного бюджета (кассовый объем расходов областного бюджета по разделу функциональной классификации по отношению к кассовому исполнению областного бюджета) в %;
ФЗn – уровень финансовой зависимости n-го индикатора (определяется экспертной оценкой).
Таблица 3
Присвоение бального значения индикатору эффективности
| Фактическое значение индикатора | Балл |
| от 0 до 5% | 0,25 |
| от 5 до 10 % | 0,5 |
| от 10 до 25 % | 0,75 |
| от 25 и выше | 1 |
Уровень финансовой зависимости (ФЗn ) определяется экспертной оценкой по четырех уровневой бальной системе приведенной в таблице 3.
2.3. Итоговый коэффициент финансовой зависимости.
Кфз =
, (8)где Кфз – итоговый коэффициент зависимости;
Кфзn – коэффициент финансовой зависимости n-го индикатора;
2.4. Коррекционная оценка финансовой зависимости.
КБфз =Кфо
(-Кфз) (9)2.5. Скорректированный итоговый коэффициент эффективности.
Кфэ = Кфз + КБфз (10)
Произведем расчет разработанной методики на примере Волгоградской области. Следует отметить, что чем ниже значение коэффициента финансовой зависимости выше эффективность бюджетных расходов.
Таблица 4
Распределение расходов областного бюджета в 2005 году по разделам функциональной классификации
| Раздел функциональной классификации | План | факт | Отклонение (Роткл) |
| Общегосударственные вопросы | 930305 | 1069556 | 139251 |
| Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | 1342461 | 1615234 | 272773 |
| Национальная экономика | 4440499 | 4459578 | 16079 |
| ЖКХ | 506658 | 600143 | 93485 |
| Охрана окружающей среды | 120107 | 110199 | -9908 |
| Образование | 1196344 | 1257483 | 61139 |
| Культура | 357487 | 385105 | 27618 |
| Здравоохранение | 2683430 | 2864612 | 181182 |
| Социальная политика | 3524250 | 3623645 | 99395 |
| Межбюджетные трансферты | 3902758 | 4846429 | 943671 |
| Итого расходов областного бюджета | 19004326 | 20831984 | 1827658 |
Источник: составлено автором по данным финансовых отчетов ГКФУ по Волгоградской области.
Таблица 5
Расчет индикаторов эффективности и результативности расходов бюджета Волгоградской области в 2005 году
| № п/п | Наименование раздела функциональной классификации | Ротк/разд (%) | Кфо (%) | ФЗn (балл) | УДn (вес) | Кфзn |
| | Общегосударственные вопросы | 7,6 | 10,1 | 0,5 | 0,05 | 0,025 |
| | Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | 14,9 | 10,1 | 0,75 | 0,077 | 0,057 |
| | Национальная экономика | 0,88 | 10,1 | 0,25 | 0,2 | 0,05 |
| | ЖКХ | 5,1 | 10,1 | 0,75 | 0,02 | 0,015 |
| | Охрана окружающей среды | -8,99 | 10,1 | -0,5 | 0,005 | -0,025 |
| | Образование | 3,3 | 10,1 | 0,25 | 0,06 | 0,015 |
| | Культура | 1,5 | 10,1 | 0,25 | 0,018 | 0,0045 |
| | Здравоохранение | 9,9 | 10,1 | 0,5 | 0,138 | 0,069 |
| | Социальная политика | 5,4 | 10,1 | 0,5 | 0,174 | 0,087 |
| | Межбюджетные трансферты | 51,63 | 10,1 | 1 | 0,23 | 0,23 |
| | Итоговый коэффициент финансовой зависимости областного бюджета (Кфз) | | | | | 0,5275 |
| | Коррекционный бал финансовой зависимости (Бфз) | | | | | 0,0532 |
| | Скорректированный итоговый коэффициент эффективности (Кфэ) | | | | | 0,5807 |
Источник: составлено автором
При этом можно определить четыре уровня оценки эффективности и результативности бюджетных расходов региона.
1 уровень – высокая эффективность – значения скорректированного итогового коэффициента эффективности – от 0,25 до 0,44;
2 уровень – средняя эффективность – значения скорректированного итогового коэффициента эффективности – от 0,45 до 0,63;
3 уровень – низкая эффективность – значения скорректированного итогового коэффициента эффективности – от 0,64 до 0,82;
4 уровень – критический уровень эффективности – значения скорректированного итогового коэффициента эффективности – от 0,83 до 1.
Применение базовых положений предложенных методик позволит КСО регионов предложить органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации действенные меры по рационализации и эффективному расходованию бюджетных средств, а также по пополнению доходов бюджета региона.
Публикации автора по теме диссертации:
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 6 научных работах общим объемом 2,13 п.л., в том числе авторских – 1,51 п.л.
- Павлова, А.М. Оценка эффективности функционирования объектов внешнего финансового контроля на уровне региона [Текст] / А.А. Солоненко, А.М. Павлова. – Астрахань: ООО «ЦНТЭП», 2005. – 23 с. (1 п/л, в т.ч. авт. 0,5 п/л)
- Павлова, А.М. Особенности проведения ревизии в бюджетных учреждениях [Текст] / А.М. Павлова // Весник АГТУ: Сб.науч.тр. – Астрахань: Изд-во АГТУ. 2004. - № 3(22). – С.163-168. (0,31 п/л).
- Павлова, А.М. Аудит эффективности расходования бюджетных средств [Текст] / А.А. Солоненко, А.М. Павлова // Труды международной научно-практической конференции «Экономические и экологические проблемы регионов СНГ» 23-25 апреля 2006 г. / – Астрахань: ИПЦ «Факел» ООО «Астраханьгазпром», 2006. – С. 399-403. (0,24 п/л, в т.ч. авт. 0,12 п/л)
- Павлова, А.М. Механизм реализации муниципального финансового контроля [Текст] / А.М. Павлова // Труды международной научно-практической конференции «Экономические и экологические проблемы регионов СНГ» 23-25 апреля 2006 г. / – Астрахань: ИПЦ «Факел» ООО «Астраханьгазпром», 2006. – С. 399-403. (0,16 п/л)
- Павлова, А.М. Ревизия как основной метод финансового контроля и ведущая форма деятельности счетной палаты [Текст] / А.М. Павлова // Финансовый контроль. – 2004. - №3. С.3-6 (0,3 п/л)
- Павлова, А.М. Анализ результатов контрольных мероприятий [Текст] / А.М. Павлова // Горожанин. – 21.09.2005. - №52. С.2 (0,12 п/л)