Формирование бюджета региона в условиях развития межбюджетных отношений 08. 00. 10 Финансы, денежное обращение и кредит
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Учебное пособие по дисциплине «Финансы, денежное обращение и кредит» для специальности, 4669.55kb.
- Модернизация институтов регулирования кредитных отношений в условиях посткризисного, 429.25kb.
- Описание дисциплины «Финансы, денежное обращение и кредит», 1984.13kb.
- Программа вступительного экзамена в аспирантуру по специальности 08. 00. 10. «Финансы,, 517.08kb.
- Эффективность государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетных, 383.34kb.
- Эволюция и совершенствование форм федеральных межбюджетных трансфертов в российской, 364.88kb.
- Формирование валютного союза стран СНГ в условиях трансформации мировой валютной системы, 290.48kb.
- Взфэи фотография Фамилия Имя Отчество, 175.38kb.
- Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1540.34kb.
- Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1678.85kb.
На правах рукописи
ФАТАЛИЕВА Зульфия Амираслановна
ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА РЕГИОНА В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Волгоград – 2008
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Дагестанский государственный университет» (г. Махачкала).
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Гаджиев Назирхан Гаджиевич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Сазонов Сергей Петрович;
кандидат экономических наук
Дьякова Евгения Борисовна
Ведущая организация: Институт социально-экономических
исследований Дагестанского Научного
Центра Российской Академии Наук
(г. Махачкала)
Защита состоится 29 августа 2008 г. в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», ауд. 2-05 «В».
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».
Автореферат диссертации размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» – ссылка скрыта.
Автореферат разослан 28 июля 2008 года.
Учёный секретарь диссертационного совета,
доктор экономических наук М. В. Гончарова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проводимые в Российской Федерации (далее РФ) радикальные преобразования, ориентированные на рыночные отношения, потребовали разработки новой бюджетно-налоговой и финансовой политики, выступающей важнейшей составной частью в системе мер государственного воздействия на экономические процессы. Построение федеративного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений, отвечающего и общегосударственным интересам, и интересам субъектов РФ, и органов местного самоуправления.
В настоящее время, несмотря на смену концепций, программ, совершенствование бюджетного законодательства, модель взаимодействия уровней власти все еще не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Очевидными проявлениями несовершенства межбюджетных отношений являются чрезмерная дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития и неоправданная бюджетная асимметрия. Реалией современной действительности является наличие высокодотационных регионов с низкой динамикой социально-экономических показателей и невысоким уровнем жизни населения.
Недостаточная реализация таких принципов бюджетной системы, как самостоятельность бюджетов, разграничение доходов и расходов, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетной системы, усилению тренда вертикального финансового дисбаланса – росту профицита федерального бюджета при увеличении дефицита бюджетов субъектов РФ.
Ключевой проблемой на региональном и местном уровне остается недостаточное финансовое обеспечение. Уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства. В таких условиях особую актуальность приобретают вопросы оценки финансовой устойчивости бюджетов субъектов РФ. Динамичность процесса реформирования межбюджетных отношений, актуализация финансовых проблем регионов, а также недостаточная разработанность этих вопросов обусловили выбор темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Современные ученые уделяют пристальное внимание вопросам функционирования федерального и региональных бюджетов, разграничения доходных источников и полномочий между различными уровнями власти, реформирования межбюджетных отношений. Усилился интерес российских ученых к изучению проблем сбалансированности бюджетной системы.
Проблемам межбюджетных отношений и развития бюджетного федерализма в России и влиянию их на экономическое положение субъектов РФ посвящены работы А. Аринина, С. Артемьевой, А. Бирюкова, О. Богачевой, Д. Завьялова, Л. Ивановского, А. Игудина, В. Климанова, Ю. Крохиной, А. Лаврова, Б. Лавровского, В. Лексина, Т. Мамсурова, Т. Марченко, А. Панскова, В. Родионовой, С. Сазонова, А. Силуанова, Р. Сомоева, К. Третнера, В. Христенко, С. Хурсевич, Ю. Швецова, В. Шуба, а также зарубежных исследователей – Г.Смита, П. Киркоу, Р.Бола, Ст. Розфильда и других.
Анализ сущности бюджета, его функций, принципов построения бюджетной системы рассматривается в работах А. Бабич, О. Врублевской, А. Година, В. Горегляда, А. Грязновой, Л. Дробозиной, А. Колесова, Л. Павловой, Г. Поляка, И. Подпориной, М. Романовского, Н. Сабитовой и других. Специфика регионального бюджета и региональных финансов изучена в работах С. Баранова, В. Гришина, В. Ермилова, В. Едроновой, А. Кавинова, О. Кирилловой, Б. Лавровского, Н. Мамыкиной, Л. Прониной, С. Улюкаева, Л. Ушвицкого, М. Яндиева, а также в работах дагестанских ученых – В. Алиева, А. Алклычева, А. Гаджиева, В. Петросянца и других.
Однако, несмотря на значительное количество работ, посвященных проблемам формирования бюджетов субъектов РФ и межбюджетным отношениям, многие проблемы, в частности вопросы повышения доходности бюджетов и разграничения полномочий в области движения финансовых ресурсов между Федеральным центром и регионами, остаются недостаточно разработанными и остро дискуссионными. Это послужило основанием для выбора темы диссертационной работы, определения ее целей и задач.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является теоретико-методическая разработка рекомендаций по укреплению доходной базы бюджета субъекта РФ, рационализации его расходов и межбюджетных взаимодействий с другими уровнями бюджетной системы.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
- исследовать сущность и современное содержание понятий «бюджет», «бюджетная система», «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения»;
- проанализировать межбюджетные отношения между Федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления, выявить эволюционные особенности их развития для предложения направлений совершенствования;
- изучить существующие методики оценки финансовой устойчивости регионального бюджета для анализа целесообразности и применимости их на практике и оценки финансовой устойчивости бюджета Республики Дагестан;
- уточнить методику оценки налогового потенциала муниципальных образований для повышения ее мотивационного воздействия по приложению фискальных усилий на местном уровне;
- выявить основные резервы роста доходной базы региональных бюджетов в связи с изменениями бюджетного законодательства, в том числе в части межбюджетного регулирования;
- предложить конкретные меры и разработать программу укрепления доходной базы бюджета Республики Дагестан.
Объектом исследования выступает формирование бюджета Республики Дагестан как части бюджетной системы РФ.
Предметом исследования являются финансовые отношения по формированию и использованию средств бюджетов субъекта РФ, обусловленные взаимодействием с бюджетами других уровней.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов в области межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, раскрывающие общие закономерности развития региональных финансов; результаты научных исследований российских и зарубежных ученых в области бюджетных отношений, реформирования региональных финансов. Методологической базой исследования явились общенаучные методы познания, системный анализ и синтез, аналогия, структурный, сравнительный, экономико-статистический методы анализа.
Нормативная база исследования. Аргументация теоретических выводов и практических рекомендаций проводилась на основе Конституции РФ и Республики Дагестан, Бюджетного и Налогового кодексов РФ, законодательных и нормативных правовых актов РФ в области бюджетных правоотношений, законов о федеральном бюджете, законов Республики Дагестан о республиканском бюджете.
Информационная база исследования включает методические и статистические материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Федеральной службы государственной статистики; отчетные данные Министерства финансов Республики Дагестан, Управления Федеральной налоговой службы по Республике Дагестан; факты, опубликованные в научной экономической литературе и периодической печати; материалы научно-практических конференций; информационные ресурсы Internet.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Характеристика бюджета включает несколько признаков, отражающих комплексность, присущую понятию «бюджет». По ресурсному признаку бюджет следует рассматривать как фонд денежных средств государства, образованный посредством обособления части валового внутреннего продукта; по финансовому – как совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием централизованных денежных фондов государства в процессе перераспределения валового внутреннего продукта; по правовому – как юридически оформленный документ, необходимость которого обусловлена требованиями рационального ведения хозяйства, учета источников доходов, направлений и объемов расходования средств; по функциональному – как инструмент финансовой политики государства, действующий через систему налоговых ставок и льгот, политику государственных расходов, что оказывает определяющее влияние на социально-экономические процессы, происходящие в стране.
2. Определения «бюджетная система», «бюджетное устройство», «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношений», приведенные в Бюджетном Кодексе РФ (далее БК РФ) и научных трудах, требуют конкретизации и более четкой субординации, так как формулировки определений либо отсутствуют в БК РФ, либо имеют в специальной литературе схожий смысл.
С позиции системного подхода элементами бюджетной системы являются различные бюджеты, системообразующей связью выступают межбюджетные отношения, оказывающие непосредственное влияние на финансовую устойчивость бюджетов субъектов РФ. Следовательно, бюджетная система – это основанная на государственном устройстве, регулируемая нормами права совокупность бюджетов всех уровней власти и бюджетов государственных внебюджетных фондов, находящихся во взаимосвязи друг с другом в процессе межбюджетных отношений. Бюджетное устройство – это организация взаимосвязи между уровнями бюджетной системы, основанная на принципах ее построения и разграничении бюджетных полномочий между уровнями власти. Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства федеративного государства, которая выражается в компромиссе между единством, целостностью государства и автономией его членов при решении вопросов разграничения доходных источников, расходных полномочий, а также межбюджетного регулирования при сочетании интересов центра и регионов. Межбюджетные отношения – это отношения распределения расходных полномочий и доходных источников между различными бюджетами, а также оказания различных форм финансовой помощи в целях повышения финансовой устойчивости бюджетов всех уровней. Субъекты РФ участвуют в двух видах межбюджетных отношений: отношения между Федеральным центром и субъектами РФ и отношения между субъектами РФ и муниципалитетами. Следовательно, формирование бюджета любого субъекта РФ следует рассматривать исключительно во взаимодействии с федеральным и местным бюджетами.
3. Финансовая устойчивость регионального бюджета – это обусловленное внутренними и внешними факторами состояние бюджета региона, характеризующееся независимостью от внешних источников и обеспечивающее стабильные возможности для финансирования расходов. Систематизация существующих показателей финансовой устойчивости регионального бюджета выявила их недостаточность и позволила предложить использование дополнительных показателей: среднегодового темпа роста собственных доходов и среднегодового темпа сокращения финансовой помощи из федерального бюджета.
4. Анализ структуры расходов бюджетов субъектов РФ показал высокий удельный вес в расходах статьи «межбюджетные трансферты местным бюджетам». В этой связи большое значение имеет методика расчета и предоставления средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и в частности методика определения налогового потенциала, которая должна отражать степень прилагаемых фискальных усилий на местном уровне. Формулу расчета налогового потенциала необходимо дополнить коэффициентом исполнения налоговых доходов. Чем ниже этот коэффициент, тем меньший объем финансовой помощи предоставляется из регионального бюджета. В результате достигается экономия расходной части регионального бюджета и создается стимул для органов местного самоуправления повышать собираемость налогов.
5. Для целей повышения качества управления муниципальными финансами необходимо образовать республиканские, краевые, областные Фонды реформирования муниципальных финансов (городских округов, муниципальных районов и поселений), сформировать конкурсную комиссию по выделению субсидий, разработать необходимые нормативные правовые акты. Для каждого типа муниципалитетов следует определить условия, требования и особый механизм стимулирования, так как нельзя рассматривать как равновеликие города с полумиллионной численностью населения и небольшие сельские поселения.
6. Комплекс мер по укреплению доходной базы каждого регионального бюджета, снижению финансовой зависимости от федерального бюджета может разрабатываться индивидуально с учетом региональной специфики, но его следует структурировать по трем направлениям: наращивание налогового потенциала, оздоровление экономики, совершенствование межбюджетных отношений. В части межбюджетных отношений зачисление в бюджеты субъектов РФ доли от налога на добавленную стоимость и повышение доли акцизов будет способствовать укреплению доходной базы региональных бюджетов. Необходимо изменить порядок зачисления федеральных налогов в региональные бюджеты, так как высокая дифференциация бюджетной обеспеченности субъектов РФ, их разные финансовые возможности предопределяют необходимость применения дифференцированных нормативов, что позволит достичь компромисса политических и финансовых интересов субъектов РФ. Исходным условием реформирования межбюджетных отношений должны стать нормативы бюджетной обеспеченности, которые определяют минимальные потребности территории в бюджетных ресурсах.
Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:
- уточнены понятия: «бюджетная система» с выделением взаимосвязи её уровней в процессе межбюджетных отношений; «бюджетное устройство», отражающее взаимосвязь между уровнями бюджетной системы, основанную на принципах ее построения и разграничении бюджетных полномочий между уровнями власти; «бюджетный федерализм» с точки зрения компромисса между единством, целостностью государства и автономией его членов в вопросах межбюджетного регулирования; «межбюджетные отношения» как взаимоотношения органов власти, направленные на повышение финансовой устойчивости бюджетов;
- дана более полная характеристика понятия «бюджет», включающая ресурсный, финансовый, правовой и функциональный признаки, отражающая комплексность данной финансовой категории;
- предложена методика анализа финансовой устойчивости регионального бюджета для определения степени сокращения (увеличения) его финансовой зависимости от федерального бюджета, дополнительно включающая показатели среднегодового темпа роста собственных доходов и темпа сокращения финансовой помощи;
- уточнена методика оценки налогового потенциала муниципального образования на основе использования коэффициента исполнения налоговых доходов, позволяющая повысить мотивацию органов местного самоуправления к росту мобилизации налоговых доходов на соответствующей территории;
- обоснованы организационные и методические направления разработки механизма реформирования региональных финансов на муниципальном уровне, позволяющие усилить мотивацию органов местного самоуправления в увеличении доходов и эффективном расходовании бюджетных средств;
- предложены структурные блоки мероприятий по укреплению доходной базы региональных бюджетов (наращивание налогового потенциала, оздоровление экономики и совершенствование межбюджетных отношений), в соответствии с которыми разработаны конкретные предложения для Республики Дагестан.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы состоит в том, что основные положения и выводы диссертации расширяют и развивают научное представление о сущности и содержании региональных и муниципальных финансов, в том числе процессов межбюджетного регулирования на региональном уровне. Выработанные в процессе исследования теоретические положения могут использоваться в дальнейших исследованиях финансово-экономических отношений, возникающих в процессе формирования бюджетов субъектов РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что результаты исследования могут использоваться для совершенствования формирования бюджетных ресурсов, повышения эффективности их использования, а также для совершенствования бюджетного законодательства на федеральном и региональном уровне.
Разработаны и предложены для внедрения методики: анализа финансовой устойчивости регионального бюджета для определения степени сокращения (увеличения) его финансовой зависимости от федерального бюджета; оценки налогового потенциала муниципального образования с использованием коэффициента исполнения налоговых доходов.
Материалы диссертации могут использоваться при преподавании дисциплин «Бюджет и бюджетная система», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы», «Финансы и кредит» и в практической деятельности региональных органов власти при формировании бюджета субъекта РФ в современных условиях развития межбюджетных отношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы обсуждались на международных, региональных и вузовских научно-практических конференциях и круглых столах в 2005-2008 гг. в городах Астрахань, Владимир, Дербент, Махачкала. Результаты исследования используются в учебном процессе ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» при разработке учебно-методических материалов для подготовки специалистов в области финансов и кредита при чтении курса «Бюджетная система РФ».
Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 статей общим объемом 2,1 п.л., в том числе 1 в изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка литературы из 226 источников, 26 приложений, содержит 11 рисунков и 37 таблиц.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень разработанности проблемы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, научная и практическая значимость работы.
В первой главе «Теоретические основы формирования бюджета и организации межбюджетных отношений» исследованы сущность бюджета, бюджетной системы, бюджетного федерализма; выявлены эволюционные особенности развития межбюджетных отношений в РФ; даны авторские трактовки понятий «бюджетная система», «бюджетное устройство», «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения».
Во второй главе «Методические аспекты оценки доходной и расходной частей бюджета Республики Дагестан» на основе анализа тенденций экономического развития определен уровень экономического развития Республики Дагестан; проведен анализ формирования доходов и расходов республиканского бюджета; предложена методика анализа финансовой устойчивости и дана оценка уровня финансовой устойчивости бюджета Республики Дагестан.
В третьей главе «Совершенствование межбюджетных отношений в целях укрепления доходной базы бюджета субъекта РФ» обоснованы важнейшие направления реформирования межбюджетных отношений и предложена программа укрепления доходной базы бюджета Республики Дагестан.
В заключении обобщены результаты исследования, сформулированы выводы и предложения научного и практического характера.
ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ
Сущность и содержание понятий «бюджетная система», «бюджетное
устройство», «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения»
Экономическое содержание и сущность бюджета обусловлены природой и функциями государства, нуждающегося в денежных ресурсах для осуществления своих функций. Государственный бюджет рассматривают в совокупности: как объективную экономическую категорию (обусловленную функциями государства), как систему денежных отношений, как основной централизованный фонд денежных средств, как основной финансовый план государства, как важнейший финансовый регулятор (инструмент государственной финансовой политики), как показатель движения денежной наличности, ежегодных доходов и расходов государства.
По мнению, выраженному в диссертационной работе, бюджет можно охарактеризовать с нескольких позиций, отражающих комплексность, присущую понятию «бюджет». Исходя из ресурсного признака, бюджет следует рассматривать как фонд денежных средств государства, образованный посредством обособления части валового внутреннего продукта, из финансового – как совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием централизованных денежных фондов государства в процессе перераспределения валового внутреннего продукта; из правового – как юридически оформленный документ, необходимость которого обусловлена требованиями рационального ведения хозяйства, учета источников доходов, направлений и объемов расходования средств; из функционального – как инструмент финансовой политики государства, функционирующий через систему налоговых ставок и льгот, политику государственных расходов, что оказывает определяющее влияние на социально-экономические процессы, происходящие в стране.
Региональный бюджет, являясь одним из основных инструментов перераспределения национального дохода, созданного субъектом РФ, осуществляет регулирование территориальных пропорций общественного воспроизводства, прежде всего в части установления равновесия между величиной созданного продукта и объемом конечного потребления территории, обеспечивая необходимый уровень доступности региональных благ. Объем ресурсов, концентрируемый в региональных бюджетах, задает объективные границы возможности региона осуществлять свободное волеизъявление в решении всех вопросов внутренней жизни и управлении собственным хозяйством. В условиях, когда формирование региональных бюджетов сосредоточено на проблемах текущего финансирования и не предусматривает прямых инвестиционных вложений в перспективные отрасли региона, нельзя признавать эффективным бюджетное воздействие на развитие территории.
Исследование определений «бюджетная система», приведенных в БК РФ и научных трудах, выявило необходимость его уточнения, так как по формулировке определения в БК РФ и некоторых авторов бюджетная система практически не отличается от консолидированного бюджета РФ. В этой связи определение консолидированного бюджета, данное в статье 13 БК РФ, необходимо уточнить и согласовать со статьей 6 БК РФ, дополнив словами «за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов». С позиции системного подхода элементами бюджетной системы являются различные бюджеты, но четко не определено, что является системообразующей связью бюджетов. Поскольку главной формой финансовых взаимосвязей, обеспечивающей существование бюджетной системы, являются межбюджетные отношения, то бюджетная система – это основанная на государственном устройстве, регулируемая нормами права совокупность бюджетов всех уровней власти и бюджетов государственных внебюджетных фондов, находящихся во взаимосвязи друг с другом в процессе межбюджетных отношений.
Взаимосвязь между отдельными уровнями бюджета, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством. Часто в научной литературе авторы не дают определения бюджетного устройства или отождествляют его с бюджетной системой. Проведенный в диссертации анализ существующих точек зрения позволил сформулировать следующее определение: «бюджетное устройство – это организация взаимосвязи между уровнями бюджетной системы, основанная на принципах ее построения и разграничении бюджетных полномочий между уровнями власти».
БК РФ не дает определения бюджетного федерализма. В спектре взглядов на бюджетный федерализм можно выделить два направления. Первое – узкое понимание бюджетного федерализма, как системы налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, то есть определение бюджетного федерализма практически ничем не отличается от сути межбюджетных отношений. Второе – идеалистический подход, описывающий модель бюджетного устройства, при которой расходные полномочия всех уровней власти полностью совпадают с доходными источниками, закрепленными за ними, но в этом случае отсутствуют перераспределительные процессы между бюджетами. Бюджетный федерализм предполагает высокую степень самостоятельности членов федерации, но проблема активизации роли регионов в бюджетном процессе не должна умалять проблемы сохранения целостности и единства государства. Исходя из этого, предлагается следующее определение: «бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства федеративного государства, которая выражается в компромиссе между единством, целостностью государства и автономией его членов при решении вопросов разграничения доходных источников, расходных полномочий, а также межбюджетного регулирования при сочетании интересов центра и регионов».
Компромисс интересов Федерального центра и регионов достигается при условии обеспечения самостоятельной финансовой базы регионов, при недостаточности которой применяются различные формы межбюджетных отношений, оказывающих непосредственное влияние на финансовую устойчивость бюджетов субъектов РФ. Оптимальное распределение доходных источников между уровнями бюджетной системы выражается в сокращение доли регулирующих налогов и безвозмездной помощи, увеличении собственных доходов, и, следовательно, сокращении финансовой зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих. В этой связи межбюджетные отношения следует определить как отношения распределения расходных полномочий и доходных источников между различными бюджетами, а также оказания различных форм финансовой помощи в целях повышения финансовой устойчивости бюджетов всех уровней. Субъекты РФ участвуют в межбюджетных отношениях «с двух сторон»: отношения между Федеральным центром и субъектами РФ и отношения между субъектами РФ и муниципалитетами. Следовательно, формирование бюджета любого субъекта РФ следует рассматривать исключительно во взаимодействии с федеральным и местными бюджетами.
Методика анализа финансовой устойчивости регионального бюджета
Финансовая устойчивость регионального бюджета – это обусловленное внутренними и внешними факторами состояние бюджета региона, характеризующееся независимостью от внешних источников и обеспечивающее стабильные возможности для финансирования расходов. Обобщение существующих методик анализа финансового состояния и качества управления бюджетами, содержащихся в различных исследованиях и приказах Министерства финансов РФ, позволило усовершенствовать методику анализа финансовой устойчивости бюджета. В качестве инструментария для оценки финансовой устойчивости регионального бюджета применяются показатели, представленные в таблице 1.
Таблица 1
Показатели финансовой устойчивости регионального бюджета
| Наименование показателей | Формула расчета | Условные обозначения | Нормативное значение |
| Относительные показатели дефицита |   | Деф – абсолютная сумма дефицита Р – сумма расходов ДБФ – объем доходов без учета финансовой помощи | ≤0,1 ≤0,15 |
| Доля заемных средств |  | ОД – объем долга | ≤0,5 |
| Доля расходов на обслуживание государственного долга |  | РД – расходы на обслуживание государственного долга | ≤0,15 |
| Коэффициент автономии |  | Д – общие доходы бюджета | ≥0,6 |
| Доля налоговых доходов в расходах бюджета |  | НД – налоговые доходы | чем выше, тем лучше |
| Коэффициент исполнения бюджета субъекта РФ |  |  – фактические доходы бюджета без учета финансовой помощи – доходы бюджета без финансовой помощи, утвержденные | ≥0,95 |
| Среднегодовые темпы роста доходов |  |  – сумма доходов за последний анализируемый год – сумма доходов за базисный годn – число лет в анализируемом периоде. | >1 |
| Среднегодовые темпы роста соотношения доходов и расходов |  |  – сумма расходов за последний анализируемый год – сумма расходов за базисный год | ≥1 |
Источник: составлено автором по Едронова, В.Н. Система показателей мониторинга устойчивости региональной финансовой системы [Текст] / В.Н. Едронова, А.А. Кавинов // Финансы и кредит. – 2005. – № 19. – С. 4-8; Яшина, Н.Н. Совершенствование теоретических и практических основ оценки финансового состояния и качества управления бюджетами в целях повышения эффективности управления финансовыми ресурсами территории [Текст] / Н.Н. Яшина, И.А. Гришунина // Финансы и кредит. – 2006. – № 4. – С. 4; О мониторинге соблюдения субъектами РФ требований бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами субъектов РФ : Приказ Минфина РФ от 11 мая 2005 г. № 98
Вместе с тем, приведенные показатели не отражают потребности в исследовании финансовой устойчивости регионального бюджета. Поэтому предлагается дополнительно использовать следующие показатели:
1) Среднегодовые темпы роста собственных доходов.
, (1)где
– собственные доходы бюджета в последнем анализируемом году; 
– собственные доходы в базисном году.Опережающие темпы роста данного показателя по сравнению с темпами роста общих доходов свидетельствуют об улучшении финансовой самостоятельности регионального бюджета.
2) Среднегодовые темпы сокращения финансовой помощи.
, (2)где
– финансовая помощь из федерального бюджета в последнем анализируемом году; 
– финансовая помощь из федерального бюджета в базисном году.Значение данного показателя ниже 1 говорит о тенденции сокращения объема финансовой помощи и повышения финансовой устойчивости бюджета.
Преимущество данной методики заключается в том, что производимые расчеты основываются на данных законов о бюджетах, методика проста в применении и позволяет оценить финансовое состояние регионов в динамике, как по годам, так и в сравнении регионов между собой. Предлагаемая система показателей финансовой устойчивости регионального бюджета может использоваться в целях:
- повышения эффективности управления бюджетными ресурсами субъекта РФ;
- выявления регионов с кризисным финансовым состоянием бюджета;
- использования в качестве основы для определения статуса «финансовой несостоятельности» субъекта РФ при принятии решений о ходатайстве в Арбитражный суд в целях введения временной финансовой администрации в субъекте РФ;
- использования в качестве информации при реализации межбюджетных отношений, в частности при принятии решений о выделении трансфертов;
- своевременного выявления возникающих диспропорций в бюджетных доходах и расходах региона и принятии мер по их устранению.
Результаты расчета показателей финансовой устойчивости бюджета Республики Дагестан представлены в таблице 2.
Таблица 2
Значения показателей финансовой устойчивости бюджета Республики Дагестан
| Показатель | Показатель | 2001 год | 2007 год | Период 2001-2007 гг. |
| Относительные показатели дефицита |   | 0,1 0,12 | 0,12 0,06 | – – |
| Доля заемных средств |  | 0,9 | 0,1 | – |
| Доля расходов на обслуживание государственного долга |  | 0,0 | 0,001 | – |
| Коэффициент автономии |  | 0,08 | 0,19 | – |
| Доля налоговых доходов в расходах бюджета |  | 0,08 | 0,18 | – |
| Среднегодовые темпы роста доходов |  | – | – | 1,1 |
| Среднегодовые темпы роста соотношения доходов и расходов |  | – | – | 0,9 |
| Среднегодовые темпы роста собственных доходов |  | – | – | 1,2 |
| Среднегодовые темпы сокращения финансовой помощи |  | – | – | 1,1 |
Значение показателей свидетельствует о том, что расходы республиканского бюджета Республики Дагестан на 12% не обеспечены доходными источниками, но отношение дефицита к собственным доходам не выходит за рамки установленного ограничения; долговая нагрузка на бюджет снизилась; удельный вес расходов на обслуживание долга является незначительным; республиканский бюджет Республики Дагестан менее чем на 20% обеспечен собственными средствами и является высоко зависимым от федерального бюджета; расходы рассматриваемого бюджета лишь на 18% обеспечены налоговыми доходами.
Среднегодовые темпы роста собственных и общих доходов превышают 1, что говорит об их стабильном росте. Среднегодовое соотношение темпов роста доходов и расходов составляет 0,9, что является следствием непропорционального роста доходов и расходов бюджета. Финансовая помощь, поступающая в республиканский бюджет из федерального, характеризуется устойчивой тенденцией роста, о чем свидетельствует её среднегодовой темп сокращения, равный 1,1.
Несмотря на некоторые тенденции укрепления устойчивости республиканского бюджета за рассматриваемый период, в целом оценка финансовой устойчивости бюджета Республики Дагестан является неудовлетворительной, сохраняется тенденция роста финансовой помощи, а, следовательно, и финансовой зависимости. Поэтому стратегической целью преобразований должно стать формирование саморазвивающейся региональной экономической системы.
Совершенствование методики оценки налогового потенциала
муниципальных образований
Проведенный в диссертационной работе анализ структуры расходов республиканского бюджета Республики Дагестан показал, что наибольший удельный вес занимает статья «межбюджетные трансферты местным бюджетам». В 2000 году она составляла 50,8% от общей суммы расходов, хотя в последующие годы её доля заметно снизилась и составила в 2007 году 37,8%. Эти дает основание полагать, что большая часть дотаций, которые получает Республика Дагестан из федерального бюджета, проходит транзитом через республиканский бюджет до конечных получателей – местных бюджетов. В этой связи большое значение имеет методика расчета и предоставления средств республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных образований и в частности методика определения налогового потенциала.
Согласно методике расчета и предоставления дотаций бюджетам поселений из республиканского фонда финансовой поддержки поселений, утвержденной Законом Республики Дагестан от 08.12.2005 г. № 60 «О республиканском фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан», налоговый потенциал определяется по формуле:
, (3)где
– сумма налоговых потенциалов по видам налогов в муниципальном образовании;
– налоговая база данного налога в i-ом муниципальном образовании в прогнозном году;
– суммарный по республике прогноз поступлений по данному налогу в бюджеты всех муниципальных образований;
– суммарная по республике налоговая база данного налога.Размер дотаций из фонда определяется как разница между суммарной оценкой расходных потребностей на выполнение полномочий и налоговым потенциалом муниципального образования. Данная методика по своей сути представляет собой методику покрытия расчетного финансового разрыва, основным недостатком которой является отсутствие какого-либо стимулирующего воздействия.
Налоговый потенциал применительно к муниципальным образованиям трактуется, как «потенциальная способность органов местного самоуправления мобилизовать налоговые поступления с имеющейся налоговой базы при стандартной для всех муниципальных образований налоговой ставке». Очевидно, что формула расчета налогового потенциала должна отражать не только налоговую базу, но и усилия налоговых органов по сбору налогов. В этой связи формулу налогового потенциала необходимо скорректировать на коэффициент исполнения налоговых доходов, который рассчитывается по формуле:
, (4)где НДф – фактические налоговые доходы,
НДу – первоначально утвержденные налоговые доходы.
С учетом предложенного коэффициента исполнения налоговых доходов формула для расчета налогового потенциала поселения будет выглядеть следующим образом:
. (5)Чем ниже коэффициент исполнения налоговых доходов, тем в большем объеме будет подсчитан налоговый потенциал муниципального образования, и финансовая помощь будет перечислена в меньшем объеме, и наоборот.
Налоговый потенциал г. Дербент, рассчитанный по формуле (3) составляет 106 405 тыс. руб. По предложенной методике с учетом коэффициента
= 0,77 налоговый потенциал г. Дербент составил 137 262,5 тыс. руб. Размер дотации г. Дербент составит 31 519 тыс. руб. против 62 376 тыс. руб., утвержденных в приложении № 9 к Закону Республики Дагестан от 29.12.2006г. «О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2007 г.». В итоге это должно экономить средства регионального бюджета и стимулировать органы местного самоуправления повышать собираемость налогов.Направления реформирования региональных финансов
на муниципальном уровне
Проводимая в стране реформа местного самоуправления предопределяет необходимость реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений. В диссертационной работе предложены направления реформирования региональных финансов, которые позволяют изучить исходное состояние региональных финансов, наметить чёткий план мероприятий по их реформированию, а также вовлечь в этот процесс муниципалитеты. Наибольший эффект будет получен в том случае, если необходимость проведения реформ на муниципальном уровне будет осознана руководителями муниципальных образований. Основные направления работы по реформированию региональных финансов представлены на рисунке 1.
Рис. 1. Основные направления реформирования региональных финансов
В целях повышения качества управления муниципальными финансами необходимо образовать республиканский Фонд реформирования муниципальных финансов, сформировать конкурсную комиссию по выделению субсидий из этого фонда, разработать необходимые нормативные правовые акты.
Участники конкурса должны быть нацелены на поэтапную реализацию намеченных мероприятий в области реформирования бюджетного процесса, увеличения налоговой базы муниципалитетов, повышения эффективности расходов бюджета, долговой политики, управления муниципальной собственностью. Материальное стимулирование победителей конкурса может позволить поднять на новый технический уровень оснащённость всех муниципальных служб и повысить квалификацию муниципальных служащих. Для успешного выполнения предложений требуются не только высококвалифицированные кадры, готовые к новаторству, но и софинансирование за счёт средств местных бюджетов.
В диссертации обосновывается, что нельзя рассматривать как равновеликие города с полумиллионной численностью населения и небольшие сельские поселения. Необходимы решения о создании разных фондов реформирования в зависимости от типа муниципалитета за счет различий в перечне предметов ведения и полномочий, определенных федеральным законодательством для этих типов муниципальных образований. Обосновано, что и объекты для приложения сил в процессе реформирования будут разными. Необходимо учитывать и различный уровень знаний специалистов городских округов, муниципальных районов и поселений. Все эти причины предполагают необходимость создания трёх фондов реформирования муниципальных финансов: городских округов, муниципальных районов и поселений. Для каждого типа муниципалитетов можно определить условия, требования и особый механизм стимулирования.
Приоритетами региональной бюджетной политики наряду с общими требованиями должны стать: необходимость исполнения требований бюджетного законодательства как федерального, так и регионального уровня; проведение взвешенной долговой политики, недопущение прироста кредиторской задолженности; ведение реестра расходных обязательств местных бюджетов, применение при формировании бюджета методов бюджетирования, ориентированного на результат, программно-целевых методов бюджетного планирования; разработка и внедрение стандартов качества предоставляемой бюджетной услуги.
Реализация предложенных мер реформирования муниципальных финансов будет способствовать росту экономического потенциала территорий, получению комплексной оценки формирования и использования финансовых ресурсов, выработке стратегий развития муниципальных образований, и в конечном итоге повышению эффективности и качества управления общественными финансами.
Программа укрепления доходной базы бюджета Республики Дагестан
Проведенное в диссертации исследование позволило определить комплекс мер по укреплению доходной базы бюджета Республики Дагестан, снижению финансовой зависимости от федерального бюджета, который представлен в виде разработанной в диссертационной работе программы, содержащей структурные блоки мероприятий по укреплению доходной базы региональных бюджетов (рис. 2).
Рис. 2. Программа укрепления доходной базы бюджета Республики ДагестанДля улучшения финансового состояния Республики Дагестан, сокращения уровня дотационности необходимо всемерное укрепление собственной доходной базы. Направления укрепления собственной доходной базы:
1. Наращивание налогового потенциала республики, увеличение собираемости налогов (административный ресурс), так как Республика Дагестан имеет наименьший налоговый потенциал в России (наряду с Калмыкией и Ингушетией), он в 2-3 раза меньше, чем в других регионах ЮФО и в 4-5 раз ниже, чем в среднем по России. При норме индекса налоговой активности равной 1, у Республики Дагестан он составляет 0,31. Налоговый потенциал Республики Дагестан используется на 77,5%, налоговый потенциал по налогу на прибыль, имеющему наибольший удельный вес в доходах бюджета, – на 60%, налоговый потенциал транспортного налога – на 40 %. В связи с этим необходимо:
1.1. повысить среднюю рентабельность производства и уменьшить долю убыточных предприятий;
1.2. увеличить налоговую нагрузку на бизнес, поскольку она намного ниже, чем в среднем по России – 5,4% против 30% (таблица 3);
Таблица 3
Фактическая налоговая нагрузка в Республике Дагестан
| Показатель | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 |
| Валовой региональный продукт, млн. руб. | 57 626,7 | 80 712,4 | 90 442,6 | 118 298,0 |
| Налоговые доходы консолидированного бюджета, млн. руб. | 3 366,2 | 4 043,7 | 4 398,5 | 6 350,0 |
| Налоговая нагрузка  , % | 5,8 | 5,0 | 4,8 | 5,4 |
Источник: составлено автором по данным Федеральной службы государственной статистики и отчетным данным Министерства финансов Республики Дагестан
1.3. перейти на учет рыночной стоимости имущества организаций и создать независимую экспертную комиссию по переоценке имущества. По данным Управления Федеральной налоговой службы по Республике Дагестан на некоторых предприятиях переоценка не проводилась с 80-х годов. Некоторые крупные предприятия оценены в сумму, равную стоимости среднего дома, например, ОАО «Дагестанрегионгаз» – 5,7 млн. руб., Махачкалинский винзавод – 14,2 млн. руб.;
1.4. законодательно закрепить обязанность налогоплательщика предъявлять справку налогового органа об уплате транспортного налога при регистрации, перерегистрации и техническом осмотре транспортного средства;
1.5. снизить масштабы теневого сектора экономики, которые в Дагестане составляют более 50%, при среднероссийских 20-25%. Причиной является не только низкий уровень налоговой культуры, но и неэффективность расходования бюджетных средств. Для решения проблемы уклонения от уплаты налогов наряду с совершенствованием налогового администрирования, необходимо предоставить налогоплательщикам наглядную и конкретную информацию о том, куда расходуются бюджетные средства, какие конкретные результаты получены от использования бюджетных средств;
1.6. увеличить поступления по налогу на имущество физических лиц за счет повышения инвентаризационной оценки строений и сооружений, так как только в Махачкале около 65% строений и сооружений имеют оценку менее 100 тыс. руб. В республике числится более 14 тысяч строений, принадлежащих гражданам, без инвентаризационной оценки и на которые не начислен налог на имущество.
2. Оздоровление экономики за счет:
2.1. возрождения виноделия на базе собственного виноградарства, так как республика обладает уникальными природно-климатическими условиями. Виноградовинодельческий подкомплекс в недавнем прошлом являлся наиболее перспективным и высокоэффективным подразделением АПК. За последние 10 лет выпуск виноградных вин сократился почти в 8 раз из-за недостатка сырьевой базы. В винодельческих предприятиях виноградарство является составляющим звеном для производства винодельческой продукции. В 2004 году годовые мощности к возможным составляли по коньякам – 31,2%, по виноградным винам – 9,9% и по шампанскому – 80,4%, то есть перерабатывающие хозяйства задействовали свой потенциал не полностью;
2.2. развития малого и среднего бизнеса в результате оказания малым предприятиям финансово-кредитной поддержки, содействия развитию лизинга;
2.3. роста объемов производства в легкой промышленности в результате создания условий по привлечению инвестиций в данной отрасли.
3. Совершенствование межбюджетных отношений между бюджетом Республики Дагестан и федеральным бюджетом в результате:
3.1. закрепления за бюджетами субъектов РФ доли от налога на добавленную стоимость (далее НДС) и повышение доли акцизов, подлежащей зачислению в бюджеты субъектов. Отмена зачисления 15 % НДС в бюджеты субъектов привела к значительным потерям республиканского бюджета. Сумма НДС, собранная на территории Республики Дагестан в 2005 г. и перечисленная в федеральный бюджет, составила 1 млрд. руб. или более 30 % налоговых доходов бюджета. Изменение порядка распределения акцизов на алкогольную продукцию повлекло к снижению доходов бюджета республики на 200 млн. руб.;
3.2. изменения порядка зачисления федеральных налогов в региональные бюджеты. Высокая дифференциация бюджетной обеспеченности субъектов РФ, их разные финансовые возможности предопределяют необходимость применения дифференцированных нормативов зачисления федеральных налогов в региональные бюджеты, что позволит достичь компромисса политических и финансовых интересов субъектов РФ;
3.3. использования нормативов бюджетной обеспеченности, которые определяют минимальные потребности территории в бюджетных ресурсах, в качестве исходного условия реформирования межбюджетных отношений;
3.4. обеспечения компенсации выпадающих доходов бюджета Республики Дагестан из-за предоставления федеральным законодательством льгот по региональным налогам.
СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК
1. Фаталиева, З.А. Оценка формирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации в свете реформы межбюджетных отношений [Текст] / Н.Г. Гаджиев, З.А. Фаталиева // Региональная экономика: теория и практика. – 2007. – № 6. – С. 83-87 (0,4 п.л./0,3 п.л.).
Статьи и тезисы докладов в других изданиях
2. Фаталиева, З.А. Трансфертный механизм и результаты бюджетного выравнивания [Текст] / Н.Г. Гаджиев, З.А. Фаталиева // Результаты и проблемы социально-экономического развития Астраханской области : тезисы докладов V Международной научно-практической конференции. – Астрахань, 2006. – С. 234-236 (0,2 п.л./0,1 п.л.).
3. Фаталиева, З.А. Финансовая сбалансированность региона и межбюджетные отношения [Текст] / З.А. Фаталиева // Экономические реформы (проблемы и тенденции развития) : сборник научных статей.– Махачкала, 2005. – Вып. I. – С. 42-45 (0,3 п.л.).
4. Фаталиева, З.А. Государственное регулирование доходов региональных бюджетов [Текст] / З.А. Фаталиева // Сборник научных трудов. Институт «ЮЖДАГ». – Дербент, 2006. – Вып. VII. – С. 57-61 (0,3 п.л.).
5. Фаталиева, З.А. Региональные бюджеты на современном этапе развития межбюджетных отношений [Текст] / З.А. Фаталиева, Н.Т. Османова // Новая экономика: проблема становления в условиях глобализации : сборник статей преподавателей, аспирантов и соискателей. Владимирский государственный университет. – Владимир, 2007. – С. 322-327 (0,4 п.л./0,3 п.л.).
6. Фаталиева, З.А. Межбюджетные отношения в России на современном этапе // Финансовые инструменты регулирования экономики регионов : сборник материалов III Международной научно-практической конференции. – Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2007. – Т. 2. – C. 212-215 (0,2 п.л.).
7. Фаталиева, З.А. Проблемы территориальной дифференциации российской модели бюджетного федерализма [Текст] / З.А. Фаталиева, Н.Т. Османова // Инновационное развитие строительства : монография / под общ. ред. Б.В. Генералова. – Владимир: Собор, 2008. – С. 213-218. (0,3 п.л. / 0,25 п.л.).