Государственная политика России и механизмы взаимодействия ветвей власти в сфере управления развитием железнодорожного транспорта (политологический Анализ)
| Вид материала | Диссертация |
- Государственная кадровая политика в сфере образования в россии в конце xx-начале XXI, 519.15kb.
- Государственная политика охраны авторского права в россии в конце ХХ начале XXI вв.:, 396.72kb.
- Министерство транспорта российской федерации федеральное агентство железнодорожного, 557.64kb.
- Григорьевич совершенствование экономических методов и моделей управлениЯ развитием, 203.86kb.
- Государственная политика структурной модернизации в сфере высшего профессионального, 1218.84kb.
- Эколого-экономический анализ производственной деятельности предприятия железнодорожного, 19.98kb.
- Ринадцатый год отсчет ведется с момента принятия Постановления Правительства, 307.19kb.
- Инструкция по безопасному поведению детей на объектах железнодорожного транспорта Чтобы, 17.73kb.
- Финансовая политика и финансовый механизм развития железнодорожного транспорта в россии, 338.29kb.
- Г. П. Петракова на Совете Федерального агентства железнодорожного транспорта Об итогах, 306.19kb.
На правах рукописи
МИШИНА Наталья Вячеславовна
государственная политика России
и механизмы взаимодействия ветвей власти
в сфере управления развитием
железнодорожного транспорта
(политологический АнаЛИЗ)
Специальность: 23.00.02 – политические институты,
процессы и технологии
(политические науки)
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора политических наук
Ростов-на-Дону – 2011
Диссертация выполнена на кафедре политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы
Научные консультанты: доктор политических наук, профессор
Старостин Александр Михайлович
Заслуженный деятель науки РФ,
доктор политических наук, профессор
Понеделков Александр Васильевич
Официальные оппоненты: доктор политических наук,
доктор физико-математических наук,
профессор
Сулакшин Степан Степанович
доктор политических наук, профессор
Бусленко Николай Иванович
доктор юридических наук, профессор
Цечоев Валерий Кулиевич
Ведущая организация: Московский государственный университет
им. М.В. Ломоносова
Защита состоится «1» июля 2011 года в 9.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.
Автореферат разослан «30» мая 2011 года.
Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, к. 303.
Ученый секретарь
диссертационного совета О.А. Артюхин
- ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования, детерминированная растущим значением транспортной политики в развитии российского общества, определяется тем, что в политологических исследованиях государственная политика России в сфере железнодорожного транспорта как исследовательская проблема лишь в последние годы начинает получать свои очертания. При обилии публикаций, прямо или косвенно связанных с изучением транспортной политики России на различных исторических этапах, собственно институты железнодорожной политики лишь становятся предметом историко-экономических исследований. Между тем, является очевидным, что политологические исследования не могут дать требуемого научного уровня без их системного, методически грамотного теоретического обоснования. Коренные изменения, происходящие в российской экономике, политике и социальной сфере являются объективными факторами, детерминирующими принципиальную значимость теоретических исследований проблем транспортной политики и политических институтов, особенно проблем взаимодействия ветвей власти в сфере политического управления развитием железнодорожного транспорта.
Развитие железнодорожного транспорта всегда влияло и продолжает влиять на материальное и духовное состояние общества, политическую сферу его жизнедеятельности, социальную структуру, его возможности и способности к дальнейшему цивилизационному развитию. Данная проблема является стержневой для государственной политики, интегрирующей концептуальные разработки теоретиков и практиков. В этом качестве проблема развития железнодорожного транспорта и входит в предметное поле современной политической науки.
Показательным является тот факт, что Президент Российской Федерации Д.А. Медведев (будучи кандидатом), формулируя главные задачи своей будущей политики на II Общероссийском гражданском форуме1 22 января 2008 г., первое место уделил преодолению правового нигилизма как фактора, противодействующего развитию нашего общества, что в свою очередь является одним из приоритетных направлений государственной политики России. Уже первые выступления вновь избранного Президента РФ акцентировали внимание на правовых механизмах решения политико-социальных и экономических проблем России.
На наш взгляд, именно правовые механизмы являются наиболее эффективным инструментарием политического управления, как в целом, так и отдельной отраслью.
В.В. Путин 8 февраля 2008 г. на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года»2, формулируя стратегические направления предполагаемого развития нашего общества, не в полной мере уделил внимание механизмам реализации данной стратегии. На наш взгляд, реализация поставленных задач не может быть осуществляться без научно обоснованного и эффективного механизма взаимодействия всех ветвей власти.
В демократических государствах действует функциональное распределение органов власти по принципу разделения властей на три ветви: органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Такое разделение властей закреплено в ст.10 Конституции Российской Федерации: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Однако самостоятельность органов власти вовсе не означает их разобщенность.
В данном ключе представляется актуальным изучение механизма взаимодействия различных ветвей власти Российского государства в сфере управления развитием железнодорожного транспорта – одной из важнейших отраслей экономики – на современном этапе. Транспортная политика в России рассматривается как одна из значимых составляющих общегосударственной стратегии, поэтому транспорт, особенно железнодорожный, постоянно находится под контролем со стороны государства. Однако без исследования его генетического развития на различных исторических этапах невозможно понять сущности современного взаимодействия органов государственной власти в данной сфере, а также выявить наиболее эффективные механизмы такого взаимодействия. Ретроспективный взгляд на железнодорожную политику государства и ее политологический анализ позволяют выявить закономерности политико-правового развития страны в данной отрасли, показать модернизационные процессы в политической сфере ее деятельности.
Теоретические исследования государственной политики не могут быть ограничены структурно-функциональным анализом и выявлением основных приоритетных направлений. В связи с тем, что содержание государственной политики включает в себя множество компонентов: целей, задач, видов, направлений, форм реализации, средств и т.п., полноценное изучение и исследование всех ее аспектов одновременно представляется проблематичным. Особенно, когда речь идет о применении теоретических выводов на практике. При реализации общих положений государственной политики необходимо их конкретизировать в каждой отдельной сфере общественных отношений, в связи с чем необходимо разрабатывать отраслевые направления государственной политики, так как именно они являются необходимым элементом конкретизации общей политики государства и условием ее практического применения.
Выбор железнодорожного транспорта в качестве конкретной отрасли, на примере которой будет исследоваться государственная политика России и механизмы взаимодействия ветвей власти, детерминирован тем, что сегодня многие крупные железнодорожные предприятия испытывают в своей работе значительные трудности, обусловленные недостатками правового регулирования в сфере управления его развитием. Коренное изменение взаимоотношений субъектов железнодорожного рынка в связи с формированием конкурентной среды потребовало столь же радикального пересмотра нормативной правовой базы, регулирующей перевозочную деятельность на железнодорожном транспорте и предоставление услуг по использованию его инфраструктуры.
Несмотря на бурное развитие автомобильного, воздушного и трубопроводного транспорта, вот уже около 175 лет железнодорожный транспорт остается основным средством перемещения грузов и массовой перевозки пассажиров. Находясь в настоящее время в процессе реформирования, обусловленного происходящими в начале XXI века социально-экономическими и политико-правовыми преобразованиями России, железнодорожный транспорт нуждается в научном обосновании проводимых преобразований, в обновлении и совершенствовании нормативной правовой базы деятельности железнодорожной отрасли, ее управления, что невозможно осуществить без формирования эффективного механизма взаимодействия ветвей власти в сфере железнодорожного транспорта.
Актуальность изучения данной проблемы определяется тем, что взаимодействие ветвей власти всегда являлось и является наиболее узким проблемным местом в осуществлении государственной политики. Кроме того, актуальность данному исследованию придают следующие факторы. Во-первых, без разработки отраслевой, в частности железнодорожной, государственной политики невозможно разработать целостную эффективную политику Российского государства. Во-вторых, формирование стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации невозможно без разработки соответствующей политики в сфере его управления. В-третьих, развитие рыночной реформы на транспорте со всей очевидностью показывает необходимость серьезной проработки ключевых вопросов взаимодействия ветвей власти при осуществлении железнодорожной политики. Особое внимание к исследованию государственной политики именно в сфере управления развитием железнодорожного транспорта определяется, с одной стороны, тем обстоятельством, что железные дороги играли, играют и будут играть значимую роль во внутренней и внешней политике России, определять основные направления, возможности и пределы проведения в жизнь интересов и приоритетов страны в тех или иных областях. С другой стороны, это внимание обусловлено профессиональными интересами самого автора, т.к. она принимает непосредственное участие в подготовке кадров для отечественного железнодорожного транспорта, которым в свою очередь придется принимать участие в формировании концептуальных основ государственной политики в данной сфере.
С целью достижения устойчивой безубыточной работы железнодорожного транспорта, долгосрочного укрепления экономики железнодорожной отрасли и Российского государства в целом требуется научно обоснованное совершенствование государственной политики в области железнодорожного транспорта через инновационное развитие железнодорожного законодательства. В этой связи необходим всесторонний анализ проблем железнодорожного права, его источниковой базы и поиск наиболее эффективных путей обновления и совершенствования железнодорожного законодательства.
«Падение объемов перевозок, вызванное как общим ухудшением экономической ситуации в России, так и отсутствием научно обоснованной тарифной политики на железнодорожном транспорте, рост цен на энергоносители и другие материалы, жесткая налоговая и кредитная политика, отсутствие государственной поддержки для обновления изношенных средств – вот далеко не полный перечень факторов, отрицательно влияющих на успешное функционирование и развитие железных дорог», на которые указывал С.Ю.Витте3 еще в XIX веке и которые не утратили своей актуальности в настоящее время. В этих условиях необходимо возродить все полезное, что было накоплено за более чем полуторовековую историю развития железнодорожного транспорта и на ее основе создать научно обоснованную государственную политику в данной отрасли.
Следует отметить, что при выборе наилучшей модели будущей организации железнодорожного транспорта России изучение опыта реформирования железных дорог развитых стран мира представляет существенный интерес, однако не следует забывать, что у каждой страны свой проторенный, но неповторимый путь к взаимодействию государства, железных дорог и пользователей ее услугами, поэтому необходимо более глубокое изучение накопленного богатейшего опыта. В частности опыт организации и управления железнодорожным транспортом как единым целостным организмом, где государству принадлежит решающая роль, имеет огромное значение, когда опять на повестку дня ставится вопрос о реструктуризации важнейшей жизнеобеспечивающей отрасли страны.
Именно история государства и права России, как и зарубежных стран, позволяет исследовать формирование и развитие правовой политики как одной из основных составляющих государственной деятельности, проследить на конкретном историко-политическом и правовом материале тенденции ее развития, институционализации и воздействия на различные процессы жизнедеятельности общества. Взгляд на развитие государственно-правовых институтов в России через призму политики в историческом контексте позволит понять систему объективных и субъективных факторов в механизме влияния на формирование и реализацию государственной политики, ее институционализацию на уровне государственно-правового инструментария воздействия на различные процессы в стране. Это позволяет выявить устойчивые процессы в использовании политико-правовых институтов в решении политических проблем и учесть исторический опыт разработки политико-правовых подходов к решению современных проблем, обеспечить принятие государственной властью управленческих решений и издание законодательных актов с учетом национальных традиций и сформировавшейся ментальности российского общества, увидеть в оценке прошлого перспективы выхода из современных проблем, многие из которых детерминированы историческим прошлым.
Актуальность проведенного исследования не ограничивается только теоретическим значением. Результаты данной работы способствуют также решению практических проблем взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей, повышению уровня эффективности механизма такого взаимодействия в сфере управления развитием железнодорожного транспорта, помогает устранить некоторые недостатки в политической системе России.
Степень изученности и разработанности проблемы. Проблематика исследований, связанных с изучением политического воздействия государственной власти на государственно-правовую (юридическую) сферу жизнедеятельности общества, в последние годы находится в ряду наиболее востребованных в общественных науках – политологии, юриспруденции, истории. Вопросы места и роли государственной власти в формировании политики, в различных сферах деятельности государства активно обсуждаются не только в политологии, но и в теоретическом и отраслевом правоведении, написаны специализированные учебные курсы политико-юридического характера по политологии и юриспруденции. Одновременно складываются центры изучения политико-юридической проблематики (Институт государства и права РАН, Саратовская государственная академия права, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования) и издаются научные журналы «Право и политика», «Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование» (г. Москва), «Правовая политика и правовая жизнь» (г. Саратов), вокруг которых происходит концентрация исследователей и исследований и на страницах изданий которых обсуждается широкий круг проблем политико-юридического характера.
Анализ степени научной разработки государственной политики позволяет выявить, что понятие «политика государства» изложены в учениях знаменитых философов: Платона, Аристотеля, Цицерона, И. Канта, Дж. Локка, Ш. Монтескье.
Среди трудов ученых, представляющих современное российское политологическое сообщество, особого внимания заслуживают работы Т.А. Алексеевой, А.С. Аникеевой, В.Э. Багдасаряна, И.А. Василенко, К.С. Гаджиева, А.И. Костина, М.М. Лебедевой, Ю.М. Павлова, А.С. Панарина, А.В. Понеделкова, Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева, А.М. Старостина, С.С. Сулакшина, П.А. Цыганкова, О.Ф. Шаброва, В.И. Якунина и других известных исследователей.
Термин «правовая политика», а также суждения, касающиеся права и политики, упоминаются еще в трудах ученых-юристов конца XIX – начала XX в., в том числе И.А. Ильина, Н.Н. Кареева, Б.Н. Чичерина и др. Характерно, что Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, Л.И. Петражицкий и др. не рассматривали правовую политику как реально существующее явление. Исторически они рассматривали ее как «набор определенных идей, взглядов, представлений о праве и не праве, как прикладную науку, которая призвана оценивать действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права».
Наиболее существенные заслуги в изучении законодательства как источника права принадлежат историкам права XIX – начала XX в. Значительный интерес среди трудов по истории права представляют работы И.Д. Беляева, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, Н.П. Загоскина, Н.М. Коркунова, В.Н. Латкина, Ф.И. Леонтовича, А.В. Романовича-Словатинского, В.И. Сергеевича, А.Н. Филиппова, И.П. Числова, Б.Н. Чичерина, М.И. Ясинского.
В трудах по истории права, написанных в советский и постсоветский периоды, анализу источников, в том числе и законодательных, внимания почти не уделялось, в лучшем случае упоминались основные разновидности законодательных актов и давался очерк истории кодификации. В советский период проблемы истории законодательства затрагивались попутно при изучении истории государства и права, а также истории государственных учреждений. Следует заметить, что четкого определения понятия «закон» и критериев для отделения закона от прочих распоряжений верховной власти в российской историко-правовой науке выработано не было. По-видимому, это в принципе неразрешимая задача, поскольку теоретически разграничить закон и административное распоряжение можно только «когда исполнительная власть отделена от законодательной», чего в российской истории не было не только в XVIII–XIX вв., в условиях самодержавной империи, но и на протяжении большей части XX в. Как правило, на практике историки чаще всего относят к законодательным актам второй половины XVII – начала XX в. то, что было отобрано в качестве законодательных актов составителями Полного собрания законов Российской империи.
Тем не менее, наблюдения и выводы, сделанные при изучении истории права преимущественно исследователями XIX – начала XX в., весьма ценны для исследования истории законодательства. Это, в первую очередь, наблюдения над изменением соотношения обычая и закона как источников права и выводы о его причинах и следствиях, которые позволяют опираться на историко-правовые исследования при характеристике нового этапа в истории российского законодательства.
Дальнейшее изучение проблем взаимодействия права и политики наблюдается в некоторых работах советского периода. Однако в этот период термин «правовая политика» наиболее систематично употреблялся на отраслевом уровне, преимущественно в сфере уголовно-правовой. Понятие «правовая политика» («юридическая политика», «законодательная политика») стало активно использоваться в советской юридической литературе только после принятия Конституции Союза ССР 1977 г., причем в него был заключен не отраслевой, а государственно-политический смысл. Правовая политика рассматривалась как «неотъемлемая часть государственной политики, ... единой политической роли партии, ее стратегии и тактики», которая заключалась в «создании и использовании норм права»4.
В некоторых разработках советских исследователей рассматривались роль транспорта во внутренней политике государств, влияние транспортных коммуникаций на их экономическое, политическое, культурное, территориальное и т.п. развитие.
В последние десятилетия, особенно на рубеже XX–XXI вв. проявляется устойчивый интерес уже к «новому» понятию государственной политики – «правовой политики» среди представителей общей теории права. Так, целый ряд монографических, диссертационных и других работ, посвящен различным аспектам правовой политики. Наибольший вклад в разработку ряда проблем правовой политики внесли такие ученые-правоведы, как А.С. Автономов, С.С. Алексеев, С.Ф. Афанасьев, В.П. Беляев, Е.В. Вавилин, Н.Н. Вопленко, А.И. Зайцев, И.А. Иванников, В.Ф. Иванов, Н.В. Исаков, М.В. Карасева, А.П. Коробова, Ю.А. Крохина, В.П. Кудрявцев, Е.В. Куманин, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.В. Момонтов, Н.И. Матузов, А.А. Павлушина, С.В. Поленина, Т.М. Пряхина, Н.В. Путило, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, Т.А. Савельева, В.Н. Синюков, Л.А. Стешенко, В.М. Сырых, В.Д. Холоденко, А.К. Черненко, Д.Ю. Шапсугов, К.В. Шундиков, А.И. Экимов и другие.
Особой оценки заслуживает исследование профессора А.К. Черненко «Теоретико-методологические проблемы формирования правовой системы общества» (Новосибирск, 2004), в котором раскрыты теоретико-методологические закономерности формирования правовой системы общества и совокупность методов, способных раскрыть эти закономерности во всей их полноте и многообразии в условиях современного государства и права. А.К. Черненко впервые в отечественной юридической науке проанализировал методы правовой технологии и раскрыл ее роль в механизме формирования эффективной и рациональной правовой системы. В нашей работе правовая технология рассматривается как метод государственной политики.
В 1997–1998 годах редакционной коллегией журнала «Правоведение» на базе Саратовской государственной академии права был проведен «круглый стол», посвященный проблемам и различным аспектам правовой политики, где большинство ученых поддержали идею о необходимости утверждения понятия «правовая политика» в качестве общетеоретической категории и перспективности ее разработки. Так, в июне 2000 года Саратовским филиалом Института государства и права Российской Академии Наук была проведена научная конференция на тему «Правовая политика: федеральные и региональные проблемы», а с ноября 2000 года начал издаваться специальный журнал «Правовая политика и правовая жизнь», на страницах которого ведутся дискуссии, обсуждаются проблемы, касающиеся правовой политики.
Таким образом, комплексно проблемы государственной политики, в том числе правовой политики Российского государства, стали изучаться в Саратовском филиале Института государства и права РАН, где и был разработан проект Концепции правовой политики в Российской Федерации.
Исследованию вопросов государственного механизма посвящена достаточно обширная научная литература дореволюционного периода, в частности о механизме государства писали В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, П.А. Сорокин, В.М. Хвостов, Г.Ф. Шершеневич и другие.
В советский и современный периоды отдельные вопросы, связанные с государственным механизмом, рассматривали в своих работах С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Р.С. Болдырева, П.Т. Василенков, В.В. Гибов, Э.П. Григонис, Л.Л. Григорян, Б.П. Елисеев, М.К. Искакова, Л.И. Каск, В.В. Конейчиков, С.В. Краюшкина, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, Н.М. Иавличенко, З.М. Ретизни, В.Е. Чиркин, Б.Л. Страшун и др.
Анализу содержания основных направлений развития теории разделения властей, ее места и роли в государственно-правовом и конституционном механизме различных стран посвящены многочисленные монографии, научные статьи и брошюры западных исследователей5. Так же следует выделить труды Х. Линца, Дж. Кэри, М.С. Шугарта, С. Мэйнуорринга, А. Лейпхарта, Дж. Сартори, А. Валенсуэлы, Л. Даймона, Р. Роуза, Т. Ремингтона, Ж.-Л. Шабо, А. Нуссбергер, С. Хантингтона, в которых анализируются особенности различных форм правления и, так или иначе, ставится вопрос о возможных институциональных рамках реализации принципа разделения властей.
Среди политологических работ, рассматривающих процесс конституционного творчества в России как политического столкновения различных правящих сил следует отметить также работы, посвященные становлению парламентаризма в новейшей истории России. Особенный интерес в них представляет анализ причин разрыва институциональной преемственности с опытом советского парламента и переход к новой системе представительства интересов (Р.Я. Евзеров, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева, Ж.И. Овсепян, В.Е. Усанов, Н.П. Баранова, Р.М. Романов, Н.И. Бирюков, В.М. Сергеев, О.Н. Булаков и др.). Значение института президентства в структуре политической власти глубоко изучен в отечественной юридической литературе (Л.А. Окуньков, Ю.А. Дмитриев, В.И. Радченко, Б.С. Эбзеев, И.Д. Хутинаев, М.Б. Агаев, Г.В. Дегтев, В.И. Кайнов и др.). Целый ряд публикаций о роли судебной власти в механизме разделения властей принадлежит таким авторам, как В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, Н.В. Витрук, А.А. Белкин, В.Д. Зорькин, О.В. Романова, Т.Я. Хабриева, Г.А. Гаджиев, Е.Ю. Терюкова, Н.С. Волкова, В.А. Кряжков, М.А. Митюков, Д.Н. Вороненков.
Научные труды в теоретико-правовом ключе, в которых исследуются различные аспекты реализации разделения властей в зарубежных государствах и в России, представлены работами отечественных авторов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.М. Барнашова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, И.А. Кравца, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, Н.А. Сахарова, В.Н. Синюкова, В.В. Смирнова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина. Среди российских политологов, исследовавших проблемы реализации разделения властей назовем Е.Б. Шестопала, А.М. Салмина, А.Н. Шохина.
На наш взгляд, нельзя не отметить труды классиков политической науки, в которых рассматривается теория политических институтов и институциализация как политический процесс, в частности Г. Алмонда