І. П. Голосніченко доктор юридичних наук, професор

Вид материала

Документы

Содержание ГЛАВА 6 Методи і форми державного управління Види методів державного управління. Потреба переконання Потреба заохочування Потреба примушування

Подобный материал:

• Парламентське видавництво, 5723.42kb.
• Академічний курс Підручник для вищих навчальних закладів За загальною редакцією академіка, 15341.53kb.
• Задорожній Олександр Вікторович, Буткевич Володимир Григорович, Мицик Всеволод Всеволодович, 3357.97kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• Ббк 67. 2я73 о-66, 2807.04kb.
• Удк 37. 013. 42(075) ббк74. 6я7, 2614.78kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.
• С. М. Козьменко проректор двнз «Українська академія банківської справи нбу», доктор, 3090.43kb.

Глава 5

лися після проведення всіх необхідних розрахунків, на статутні чи бла­годійні цілі.

Діяльність профспілок, їх об'єднань, яка порушує Конституцію та за­кони України, може бути заборонена за рішенням суду. Не допускається примусовий розпуск, припинення, а також заборона діяльності профспі­лок, їх об'єднань за рішенням будь-яких інших органів.

Профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист тру­дових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в ор­ганах державної влади та органах місцевого самоврядування, у відноси­нах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян. У питан­нях колективних інтересів працівників профспілки їх об'єднання здій­снюють представництво та захист інтересів працівників незалежно від їх членства у профспілках. У питаннях індивідуальних прав та інтересів своїх членів профспілки здійснюють представництво та захист у поряд­ку, передбаченому законодавством та їх статутами.

Профспілки, їх об'єднання мають право представляти інтереси своїх членів при реалізації ними конституційного права на звернення за захис­том своїх прав до судових органів, Уповноваженого Верховної Ради Ук­раїни з прав людини, а також міжнародних судових установ. Представ­ництво інтересів членів профспілки у взаємовідносинах з роботодавця­ми, органами державної влади та органами місцевого самоврядування здійснюється на основі системи колективних договорів та угод, а також відповідно до законодавства.

Профспілки, їх об'єднання ведуть колективні переговори, здійснюють укладання колективних договорів, генеральної, галузевих, регіональних, міжгалузевих угод від імені працівників у порядку, встановленому зако­нодавством.

Роботодавці, їх об'єднання, органи виконавчої влади, органи місцево­го самоврядування зобов'язані брати участь у колективних переговорах щодо укладання колективних договорів і угод.

Профспілки, їх об'єднання здійснюють контроль за виконанням ко­лективних договорів, угод. У разі порушення роботодавцями, їх об'єднан­нями, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування умов колективного договору, угоди профспілки їх об'єднання мають пра­во направляти їм подання про усунення цих порушень, яке розглядаєть­ся у тижневий термін. У разі відмови усунути ці порушення або недосяг-нення згоди у зазначений термін профспілки мають право оскаржити не­правомірні дії або бездіяльність посадових осіб до суду.

Профспілки, їх об'єднання захищають право громадян на працю, бе­руть участь у розробленні та здійсненні державної політики у галузі тру­дових відносин, оплати праці, охорони праці, соціального захисту. Про­екти законів, які стосуються соціально-економічних відносин, подаються відповідними органами виконавчої влади з урахуванням пропозицій все­українських профспілок, їх об'єднань.

Суб'єкти адміністративного права 181

Профспілки, їх об'єднання мають право вносити пропозиції суб'єк­там права законодавчої ініціативи і відповідним органам державної влади про прийняття або внесення змін до законів та інших нормативно-право­вих актів, що стосуються соціально-трудової сфери. Вони мають право брати участь у розгляді органами виконавчої влади та органами місцево­го самоврядування, а також роботодавцями, їх об'єднаннями, іншими об'­єднаннями громадян своїх пропозицій.

Форми і системи оплати праці, норми праці, розцінки, тарифні сітки, схеми посадових окладів, умови запровадження та розміри надбавок, до­плат, премій, винагород та інших заохочувальних, компенсаційних і га­рантійних виплат встановлюються підприємствами у колективному дого­ворі з додержанням норм і гарантій, передбачених законодавством, гене­ральною та галузевими (регіональними) угодами. У разі якщо колектив­ний договір на підприємстві не укладено, власник або уповноважений ним орган зобов'язаний погодити ці питання з профспілковим органом.

Профспілки здійснюють громадський контроль за виплатою заробіт­ної плати, додержанням законодавства про працю та про охорону праці, створенням безпечних і нешкідливих умов праці, належних виробничих та санітарно-побутових умов, забезпеченням працівників спецодягом, спецвзуттям, іншими засобами індивідуального та колективного захисту. У разі загрози життю або здоров'ю працівників профспілки мають право вимагати від роботодавця негайного припинення робіт на робочих міс­цях, виробничих дільницях, у цехах та інших структурних підрозділах або на підприємстві в цілому на час, необхідний для усунення загрози життю або здоров'ю працівників.

Профспілки мають право на проведення незалежної експертизи умов праці, а також об'єктів виробничого призначення, що проектуються, бу­дуються чи експлуатуються, на відповідність їх нормативно-правовим ак­там з питань охорони праці, брати участь у розслідуванні причин нещас­них випадків і профзахворювань на виробництві та давати свої висновки про них.

Для здійснення цих функцій профспілки, їх об'єднання можуть ство­рювати служби правової допомоги та відповідні інспекції, комісії, затвер­джувати положення про них. Уповноважені представники профспілок мають право вносити роботодавцям подання, які є обов'язковими для розгляду роботодавцями, та одержувати від них аргументовані відповіді.

За чинним законовавством профспілки, їх об'єднання беруть участь у розробленні державної політики зайнятості населення, державних та територіальних програм зайнятості, проводять спільні консультації з цих проблем з роботодавцями, їх об'єднаннями, а також з органами виконав­чої влади та органами місцевого самоврядування, пропонують заходи щодо соціального захисту членів профспілок, які вивільняються в ре­зультаті реорганізації або ліквідації підприємств, установ, організацій, здійснюють контроль за виконанням законодавства про зайнятість.

182 Глава 5

Ліквідація, реорганізація підприємств, зміна форм власності або част­кове зупинення виробництва, що тягнуть за собою скорочення чисель­ності або штату працівників, погіршення умов праці, можуть здійснюва­тися тільки після завчасного надання профспілкам інформації з цього питання, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, про кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнення. Роботодавець не пізніше трьох місяців з часу прийняття рішення проводить консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненню чи зведенню кількості працівників, яких воно стосується, до мінімуму або пом'якшення несприятливих наслідків будь-якого звільнення.

Профспілки, їх об'єднання беруть участь у визначенні головних кри­теріїв життєвого рівня, прожиткового мінімуму, а також мінімальних розмірів заробітної плати, пенсій, соціальних виплат, політики ціноутво­рення, розробці соціальних програм, спрямованих на створення умов, які забезпечують гідне життя і вільний розвиток людини та соціальний за­хист у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втра­ти годувальника, безробіття, а також у старості та в інших випадках, пе­редбачених законом.

Профспілки, їх об'єднання управляють державним соціальним стра­хуванням, а із введенням в дію законів України з окремих видів держав­ного соціального страхування відповідно до Основ законодавства Украї­ни про загальнообов'язкове державне соціальне страхування як представ­ники застрахованих осіб за принципами соціального партнерства беруть участь в управлінні державним соціальним страхуванням.

Профспілки представляють права та інтереси працівників у відноси­нах з роботодавцем в управлінні підприємствами, установами, організа­ціями, а також у ході приватизації об'єктів державної та комунальної власності, беруть участь у роботі комісій з приватизації. Роботодавці зо­бов'язані брати участь у заходах профспілок щодо захисту трудових та соціально-економічних прав на їх запрошення.

Профспілки, їх об'єднання мають право на організацію та проведення страйків, зборів, мітингів, походів і демонстрацій на захист трудових і со­ціально-економічних прав та інтересів працівників відповідно до закону.

Для вирішення актуальних проблем профспілкового руху, підготов­ки, перепідготовки та підвищення кваліфікації профспілкових кадрів, з метою захисту прав та інтересів членів профспілок профспілки та їх об'­єднання мають право за рахунок власних коштів створювати навчальні, культурно-освітні заклади, дослідні, соціально-аналітичні установи, а та­кож правові, статистичні, соціологічні навчальні центри та центри неза­лежних експертиз.

З метою реалізації статутних завдань профспілки, їх об'єднання, які є юридичними особами, можуть здійснювати необхідну господарську та фінансову діяльність шляхом створення у встановленому законодав-

Суб'єкти адміністративного права 183

ством порядку підприємств, установ або організацій із статусом юридич­ної особи, формувати відповідні фонди, кредитні спілки.

Фінансовий контроль за коштами профспілок органами виконавчої влади не здійснюється, за винятком контролю за коштами від підприєм­ницької діяльності.

Втручання у статутну діяльність профспілок, їх об'єднань органів державної влади, громадських організацій не допускається, крім випад­ків, передбачених законами України.

Позбавлення профспілок права власності, а також права володіння та користування майном, переданим їм у господарське відання, може мати місце лише за рішенням суду на підставах, визначених законами.

Важливими суб'єктами адміністративного права є органи самооргані­зації громадян. До них належать громадські селищні, сільські, вуличні, квартальні комітети, батьківські комітети в школах, різноманітні громад­ські ради при установах культури і охорони здоров'я (ради клубів, кіно­театрів, поліклінік тощо), ради громадськості мікрорайонів, ради громад­ських пунктів охорони порядку, товариські суди, народні дружини тощо. Усі вони є ланцюгами широкого і розгалуженого механізму місцевого са­моврядування.

Призначення цих органів полягає в активному сприянні роботі міс­цевих державних адміністрацій, місцевих рад, їх виконавчих комітетів з обслуговування населення, підтримання громадського порядку, здійснен­ня контролю.

В основі утворення та функціонування органів самоорганізації гро­мадян лежать демократичні принципи: законності, виборності, змінюва­ності, підзвітності зборам (зібранню) громадян, гласності, участі населен­ня в їх роботі.

Як суб'єкти адміністративного права вони керуються Конституцією України, законодавством України, положеннями про відповідні органи самоорганізації, рішеннями місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, рішеннями зборів (зібрань) громадян або їх представників.

Завдання цих формувань, їх компетенція, форми і методи діяльності детально регламентуються в положеннях про них.

Так, ради громадських пунктів охорони порядку відповідно до Поло­ження про ці формування, аналізують стан громадського порядку в мік­рорайоні; розробляють заходи щодо його підтримання, які здійснюються організаціями, що функціонують на даній території, розглядають на своїх засіданнях дії правопорушників, проводять правову пропаганду, вносять пропозиції до державних органів, сприяють органам внутрішніх справ у залученні жителів мікрорайону до охорони громадського порядку.

ГЛАВА 6 Методи і форми державного управління

6.1. Методи державного управління

Поняття методів державного управління. У загальноприйнятому ро­зумінні термін «метод» означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь.

Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення постав­леної мети і становлять зміст цієї діяльності. Використовуючи цю теоре­тичну конструкцію, можна сформулювати визначення методів державно­го управління:

Методи державного управління — це, різні способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого впливу суб'єктів управління на об'єкти, які віднесені до їх ведення.

Саме методи управління виражають змістовий бік управлінського впливу. Вони й є волею держави, конкретизованою відповідним управ­лінським органом у межах наданих йому юридично-владних повнова­жень. Тому методи державного управління, як правило, фіксуються в ад-міністративно-правових актах.

Узагальнення та наукове осмислення усього масиву відомих практи­ці методів державного управління дає можливість визначити їх конкрет­не призначення, а саме:

1. Встановлення правил поведінки у сфері державного управління,
   тобто встановлення обов'язкових для учасників управлінських відносин
   нормативів. Наприклад, вважати боротьбу зі злочинами проти особи,
   злочинністю в економічній сфері, зокрема в кредитно-фінансовій та бан­
   ківській системах, у зовнішньоекономічній діяльності та торгівлі, на
   транспорті головними напрямами в діяльності правоохоронних органів.
   
2. Видання індивідуальних приписів на адресу конкретних учасників
   управлінських відносин. Наприклад: Міністерству внутрішніх справ Ук­
   раїни терміново проводити спеціальні операції з затримання і перевірки
   підозрюваних осіб.
   
3. Вирішення в односторонньому порядку питань, які виникають з
   ініціативи керованих об'єктів. У цьому разі йдеться про вирішення, при­
   пустимо, питань, для розв'язання яких МВС звертається до Кабінету Мі­
   ністрів України, наприклад, підтримати ініціативу МВС України щодо
   вдосконалення контролю за пересуванням автотранспортних засобів.
   

Методи і форми державного управління 185

4. Нагляд і контроль за поведінкою учасників управлінських відно­
   син, тобто брати під особливий контроль розвиток певних ситуацій.
   
5. Застосування стимулюючих заходів впливу на керовані об'єкти: за­
   безпечувати виділення коштів для заохочення працівників правоохорон­
   них органів і представників громадськості, які відзначились у виявленні,
   знешкодженні злочинних угруповань та затриманні злочинців і т. ін.
   
6. Застосування за потреби офіційних заходів примусового характеру
   з метою забезпечення належного порядку у сфері державного управління
   відповідно до законодавства України і т. ін.
   

Таким чином, методи характеризують управління з якісного боку, то­му вдосконалювати й підвищувати ефективніть управлівння — це зна­чить удосконалювати й підвищувати ефективність його методів.

Методи державного управління численні та різноманітні. Пояснюєть­ся це, по-перше, багатоманітністю усієї системи суб'єктів державного управління; по-друге, багатоманітністю функціонального призначення і змісту діяльності кожного із суб'єктів; по-третє, багатоманітністю об'єк­тів управлінського впливу.

Проте хоч би якими різноманітними в конкретних виявах вони не були, є особливості, характерні як для всієї системи методів державного управління, так і для окремих їх видів.

Особливості методів державного управління в цілому полягають у такому:

1. вони реалізуються у процесі державного управління;
   
2. вони виражають управлінський (упорядковуючий) вплив суб'єктів
   управління на об'єкти управління, становлять зміст цього впливу і завж­
   ди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колек­
   тивний);
   
3. в методах державного управління завжди міститься управлінська
   воля держави. Вони і є державно-владними приписами органів управлін­
   ня. В них виражаються повноваження юридичне владного характеру, що
   належать цим органам;
   
4. вони використовуються суб'єктами державного управління як за­
   сіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична
   сила методів завжди знаходиться у межах повноважень того органу, який
   їх використовує;
   
5. методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє ви­
   раження. Засобом зовнішнього вираження методів державного управлін­
   ня є форми державного управління.
   

Проблема методів державного управління нині надзвичайно актуаль­на. Це пов'язано з активними спробами прискорити перехід до цивілізо­ваних відносин ринкового типу й тими змінами, які у зв'язку із цим від­буваються в механізмі державного управління. Серйозні зміни спостері­гаються в організаційно-правовому статусі як суб'єктів, так і об'єктів управління, а також у зв'язках між ними. Значне ослаблення, а в багатьох

186 Глава 6

випадках й усунення прямої залежності між підприємствами й міністер­ствами, зміщення центру ваги в бік господарських структур нового типу (концерни, корпорації), підвищення значущості регіональних управлін­ських структур цілком слушно поставили питання про межі використан­ня в управлінській роботі односторонніх юридично-владних приписів і ролі загальнорегулюючих засобів впливу на економіку та інші галузі життя суспільства.

Проте це зовсім не означає повної відмови від властивої державно-управлінській діяльності владності. Без неї не обійтись і за нових, рин­кових умов, формування яких викликають великі труднощі.

Спроби позбутися бюрократичних перекручень у державному управ­лінні призвели, на жаль, до інших перекосів — прагнення усунути з цієї сфери будь-яке адміністрування, водночас і адміністрування як нормаль­ний управлінський вплив адміністративно-правовими методами.

Саме адміністративно-правові методи через недостатнє розуміння їх об'єктивної необхідності за будь-якої системи управління замість очи­щення їх від бюрократичних нашарувань були оголошені неприйнятни­ми за наших умов. У засобах масової інформації пропагувались ідеї лік­відації адміністративної системи, тобто управлінського апарату взагалі. Початок боротьби з цією системою (з 60-х років) проводився під гаслом повної відмови від адміністративних, тобто суто управлінських важелів державної діяльності, які були оголошені бюрократичними, ненаукови­ми, волюнтаристськими, примусовими, руйнівними тощо.

Негативне ставлення до адміністративно-правових методів держав­ного управління не подолано й нині, раз за разом звучать слова щодо за­грози «панування адміністративно-командної системи». До того ж сама проблема методів управління значною мірою має суто публіцистичний характер, що не відображає наукові підходи до організації державно-управлінської діяльності за нових умов. Водночас об'єктивні наукові дослі­дження проблем державного управління й виконавчої влади свідчать, що ігнорування адміністративно-правових методів стало однією з причин виникнення й поглиблення кризових явищ у громадському й державно­му житті.

На сьогодні не викликає сумніву той факт, що адміністративно-пра­вові методи невіддільні від процесу реалізації виконавчої влади, що дер­жавне управління не може бути витіснене цивільно-правовими катего­ріями договірного типу. Саме ці методи відіграють вирішальну роль у за­безпеченні належного правового порядку, рівня державної дисципліни.

Методологічно-орієнтуючим документом з цього приводу є Послан­ня Президента України до Верховної Ради України 2002 р. «Європей­ський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки». Саме у цьому посланні Прези­дент України зазначає, що у процесі поглиблення реформ слід подолати штучне протиставлення держави і ринку, виходити з того, що основним

Методи і форми державного управління 187

суб'єктом політики економічного зростання, подальшої демократизації суспільства та поглиблення інтеграційних процесів є держава. Звідси ви­пливає об'єктивна необхідність істотного зміцнення її дієздатності.

Види методів державного управління. Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

У зв'язку з тим, що конкретних прийомів, які застосовуються для впливу на керовані об'єкти, дуже багато, проблема класифікації методів полягає у визначенні критеріїв, грунтуючись на яких можна звести ці прийоми до однорідних груп.

Враховуючи, що вибір критерію багато в чому залежить від мети і завдань, які стоять перед дослідником, в юридичній літературі можна знайти різноманітні варіанти класифікацій. Так, Ю. Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв — на чотири: морально-політичні, економічні, організа­ційні, адміністративно-директивні; Г. Атаманчук — також на чотири: мо­рально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Ук­раїнський адміністративіст А. С. Васильєв бачить методи стимулюючого й імперативно-владного впливу. Існують й інші підходи, серед яких ви­різняють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.

Усі перелічені класифікації мають на меті розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у про­цесі державного управління. Тому вони, безумовно, корисні й, до певної міри, ефективні. Проте необхідність впливу не є за своєю природою суб'­єктивістською чи довільною. Вплив завжди здійснюється через необхід­ність задоволення об'єктивних потреб. Тому і засоби, які використову­ються для такого задоволення, об'єктивно зумовлені.

Отже, потреби процесу управління є важливим критерієм класифіка­ції методів управління. У найзагальнішому вигляді потреби можна поді­лити на три види: переконання, заохочення, примус.

Потреба переконання вимагає використання економічних, політич­них, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психо­логічних засобів.

Потреба заохочування передбачає використання цих самих (еконо­мічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організа­ційних, психологічних) засобів.

Потреба примушування також вимагає використання саме цих засо­бів (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністратив­них, організаційних, психологічних).

Відмінність полягає тільки у цільовій спрямованості у разі конкрет­ного застосування того чи іншого прийому та в інтенсивності викори­стання тієї чи іншої групи прийомів.

Отже, йдеться про три найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоре-

188