Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы российской федерации
| Вид материала | Диссертация |
| По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы |
- Указа Президента Российской Федерации от 01. 02. 2005 n 112 о конкурс, 295.51kb.
- Принят Государственной Думой 7 июля 2004 г. Одобрен Советом Федерации 15 июля 2004, 3343kb.
- Еврейской автономной области, 116.15kb.
- Социализация молодых государственных служащих в условиях реформирования государственной, 264.27kb.
- Государственной гражданской службы российской федерации, 109.07kb.
- И обращению с опасными отходами, 3511.01kb.
- И обращению с опасными отходами, 3698.01kb.
- Н. Т. Гончарова 20 года Должностной регламент, 157.38kb.
- Федерации, генерал-лейтенант юстиции Золотухин Геннадий Александрович правовые основы, 2433.76kb.
- Примерный учебный план по программе: «актуальные вопросы государственной гражданской, 20.88kb.
Сформулированы основные подходы, закрепленные федеральным законом о гражданской службе, по разработке и внедрению показателей результативности гражданских служащих. При этом, отмечено, что отсутствие специального правового регулирования и системы разработан-ных и применяемых оценочных показателей эффективности труда служа-щих порождает серьезные проблемы. Так, наличествует неясность право-вых дефиниций (до сих пор не определены понятия обобщенных и специ-фических показателей); не разработан механизм внедрения показателей в служебной деятельности гражданских служащих, наблюдается сложность подбора показателей для должностей категории «руководители» и «помощники». В тех органах, где соответствующие показатели разра-ботаны и применяются, возникает проблема выбора оптимального коли-чества критериев оценки результативности деятельности гражданских служащих, так как необоснованно большое количество показателей, как правило, приводит к сложности самой оценки. Одна из самых больших трудностей при построении комплексных систем показателей результативности состоит в том, что ориентация на конечные результаты, которые выражаются в социальном и экономическом эффекте, приводит к сложности определения конечного вклада конкретного гражданского служащего в достигнутый результат. Показатели результативности во многом зависят от внешних факторов, на которые служащий самостоятельно не может оказывать влияния.
Предложено применительно к служебной деятельности гражданского служащего использовать понятие «показатель результативности труда». При этом, характерные черты (признаки) показателей результативности должны конкретизироваться в измеримых и реалистичных критериях. С одной стороны, они однозначно связаны с функциональными обязаннос-тями гражданского служащего, исполнение которых зависит лично от него, а, с другой, – к показателям не могут относиться квалификационные требования по замещаемой им должности, личные качества, потенциал служащего.
По мнению диссертанта, разработку и утверждение показателей результативности профессиональной служебной деятельности необходимо проводить поэтапно. В этой связи предложено утвердить перечень типовых показателей, который бы стал основой для их конкретизации в должностных регламентах гражданских служащих. Главное, чтобы предусматриваемые показатели максимально отражали «степень причастности и вклада» конкретного служащего в достижение поставлен-ных целей. Доказано, что не все должности гражданской службы (в силу объективных причин, прежде всего, специфики функциональных обязан-ностей, при исполнении которых невозможно провести реалистичную оценку результатов труда) могут быть связаны с показателями результа-тивности. В связи с этим необходимо законодательно и фактически ограничить сферу разработки и внедрения показателей в отношении ряда должностей, утвержденных соответствующим перечнем. В диссертации определены должности гражданской службы, по которым предложено в обязательном порядке устанавливать показатели результативности: 1) должности категорий «руководители» и «помощники (советники)»; 2) должности иных категорий, исполнение полномочий по которым ограничено срочным служебным контрактом и которые по функцио-нальным обязанностям могут быть связаны с реализацией проектной (творческой) деятельности.
Обоснован процесс оценки результативности, приведены примеры показателей результативности, определяемых в должностных регламентах гражданских служащих, их классификации. Предложена типовая модель оценки, включающая следующие основные элементы: установление критериев оценки, разработку процедур оценки (методов, периодичности); непосредственное проведение оценки, обратную связь, обсуждение результатов оценки со служащим; принятие управленческого решения по результатам оценки, ее документальное оформление. Важно, чтобы показа-тели результативности в количественной форме характеризовали выполне-ние должностного регламента и были связаны с изменением состояния объекта управления, на который направлена деятельность служащего. При проведении оценки результативности выбор критериев и методов оценки должен зависеть от категории и группы должности гражданской службы. В качестве объектов оценки могут выступать затраченные ресурсы и непосредственно результат труда гражданского служащего. Специфика представленных показателей заключается в сложности выражения оценки в количественных характеристиках, для чего рекомендуется разработка шкалы коэффициентов, отражающих уровень сложности деятельности.
Под информационными технологиями на гражданской службе, интер-претируя Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», предложено понимать процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предос-тавления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов, применяемых на гражданской службе. Развитие информационных технологий на гражданской службе способствует реализации принципа доступности информации о государственной службе (в соответствии с федеральным законом о гражданской службе), а также принципа открытости и доступности информации о деятельности органов власти (в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности госу-дарственных органов и органов местного самоуправления»).
Практика реализации федерального законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов в субъектах Федерации подтверждает необходимость формирования единого порядка в государственных органах по предоставлению информации населению. Доказано, что в целях единообразного применения федерального закона разработка регламента информационного взаимодействия всех участников данного процесса (государственных органов, гражданских служащих и граждан) позволит осуществить координацию эффективного распределе-ния информационных ресурсов по приоритетным направлениям, совмест-ную выработку оптимальных решений при внедрении комплексных информационных технологий, а также интеграции банков информации государственных органов.
Доказано, что перспективным направлением является внедрение информационных технологий в систему управления кадровыми ресурсами. Исключительно важными представляются разработка и апробация электронных информационных систем планирования, регламентации и контроля профессиональной служебной деятельности гражданских служа-щих. Это предполагает разработку концепции и технологических платформ информационных систем, единых требований к управленческим информационным системам в различных государственных органах; унификацию методов кадровой работы, применяемых в государственных органах, автоматизацию кадровых процедур; разработку, эксперименталь-ную апробацию информационных систем управления кадрами и внедрение информационных технологий в систему управления кадровыми ресурсами; разработку информационных систем мониторинга эффективности и качества управленческих технологий в сфере гражданской службы.
Анализ информатизации кадровых процессов показал, что в государственных органах используются различные кадровые программы, которые не содержат механизмов принятия решений, в них не использу-ется система логических связей, и они не могут способствовать принятию управленческих решений. Между тем информатизация кадровой деятель-ности должна быть направлена на повышение качества управления кад-рами гражданской службы посредством создания и функционирования единой автоматизированной кадровой системы (на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации), к которой целесообразно предъявлять следующие требования:
– соответствие федеральному законодательству по обеспечению безо-пасности персональных данных гражданских служащих при их обработке, конфиденциальности и целостности;
– обеспечение ведения учета гражданских служащих (сведения о поступлении на гражданскую службу, замещаемая должность, перемеще-ние (ротация) по должностям, присвоение классных чинов, прохождение аттестации, повышение квалификации, стажировки, профессиональная переподготовка, пребывание в кадровом резерве, стаж государственной службы, выслуга лет, поощрения и взыскания, увольнение), по сути – электронного личного дела гражданского служащего;
– обеспечение ведения учета организационно-штатной структуры государственного органа (реестр должностей гражданской службы, квали-фикационные требования по должностям, ведение штатного расписания государственного органа, кадровые распоряжения, приказы, поручения);
– обеспечение осуществления обработки запросов по кадровому составу, динамики его изменения, штатной численности, данных о вакан-сиях и кадровом резерве посредством поиска и отбора информации по заданным критериям;
– обеспечение осуществления автоматизированного контроля своевре-менности исполнения этапов прохождения гражданской службы (присвоение классных чинов, аттестация, повышение квалификации).
Применение современных информационных технологий возможно при условии высокого уровня информационной культуры и компьютерной грамотности гражданских служащих, являющегося основой развития юри-дического инструментария информатизации гражданской службы. В этой связи предложено на уровне государственных органов провести анализ квалификационных требований, предъявляемых к гражданским служащим и установленных должностными регламентами в области использования информационных технологий. Важно в обязательном порядке включать данные квалификационные требования в квалификационный экзамен с учетом категории должности государственной службы, замещаемой служащим, модульности и уровня требуемых знаний. С целью реализации данной работы предложено применительно к каждой должности гражданской службы установить конкретный набор квалификационных требований в области использования информационных технологий. В связи с этим целесообразным является введение показателя компьютерной грамотности и подготовленности гражданского служащего в сфере информационных технологий.
Анализ нормативных основ необходимости проведения ротации гражданских служащих показал, что установки вполне достаточны и обоснованы для того, чтобы ротация использовалась в деятельности госу-дарственных органов. Федеральный закон о гражданской службе к числу приоритетных направлений формирования кадрового состава, наряду с их профессиональной подготовкой, формированием кадрового резерва, оценкой результатов профессиональной служебной деятельности, отнес ротацию служащих. В свою очередь Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Органи-зации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» в федеральный закон о гражданской службе были внесены изменения, касающиеся ротации гражданских служащих. В частности, установлено, что перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, и порядок ротации гражданских служащих утверждаются Президентом Российской Феде-рации. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» также предусматривает в качестве одного из ожидаемых результатов программы создание и апробацию механизмов ротации гражданских служащих. И, наконец, Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы» определена необходимость внедрения механизма ротации гражданских служащих.
При этом законодатель фактически сориентировал правоприменителя на необходимость проведения ротации только как одного из механизмов предупреждения коррупции на государственной службе. Однако, несмотря на определенные основания, применение ротации в настоящее время затруднено отсутствием конкретного законодательного порядка ее прове-дения. Поэтому использование ротационных механизмов, как на федераль-ном уровне, так и уровне субъектов Федерации, остается ограниченным и не является системным. По сути, ротация на гражданской службе как обязательный механизм по работе с кадровым составом не проводится. В этой связи актуальной явилась в первую очередь разработка концептуальных представлений о ротации, которая бы могла стать основой для ее осуществления в конкретных правовых формах в государственных органах.
Для решения этой задачи первоначально потребовалось оценить имеющийся опыт ротации, в том числе в сфере правоохранительной и военной службы. В диссертации определены основы ее проведения на гражданской службе. Сделан вывод о том, что под ротацией гражданских служащих обычно подразумевается мера предупреждения коррупции путем осуществления назначения гражданских служащих, замещающих должности, потенциально связанные с коррупционными рисками, на иные должности гражданской службы в том же или ином государственном органе. Доказана «узость» используемого подхода, которая не позволяет разрабатывать на гражданской службе конкретные ротационные механизмы, направленные на обеспечение карьерного роста гражданских служащих, эффективного использования кадрового потенциала. Как правило, такая цель ротации как формирование высококвалифицирован-ного кадрового состава путем приобретения гражданскими служащими профессиональной квалификации для их дальнейшего должностного роста не принимается во внимание.
Теоретические представления о ротации несколько шире. С позиции теории государственного управления и в рамках развития, прежде всего, трудового законодательства, и только потом административного, под ротацией предложено понимать перемещения сотрудников на другие должности, осуществляемые в интересах эффективного использования кадров. Ротация связывается с плановым служебным перемещением или существенным изменением должностных обязанностей работника.
Выделены сущностные признаки ротации гражданских служащих, отличающие ее от ротации в иных организациях. Приведены различные классификации видов ротации. Определены и раскрыты принципы прове-дения ротации, в рамках реализации которых важно методически обеспе-чить подготовку и проведение ротации в государственных органах, для чего следует разработать общие подходы по внедрению ротации как эффективного механизма на гражданской службе, которые могли бы быть использованы на стадии подготовки планов (схем) ротации.
Диссертант пришел к выводу, что принятие решения о проведении ротации в отношении конкретного служащего зависит от основания рота-ционных мероприятий в государственном органе. В юридическом смысле ротация должна проводиться на основе приказа (распоряжения) представителя нанимателя в соответствии с установленным порядком ротации. Основаниями ротации могут быть: замещаемая должность госу-дарственной службы, отнесенная к соответствующему перечню должнос-тей, подверженных ротации, в соответствии с установленным порядком; предусмотренная служебным контрактом ротация (на обязательной или добровольной основе); решение комиссии, принятое по итогам аттестации в государственном органе; личная инициатива (ходатайство) государствен-ного служащего на ротационное перемещение. Показано важное значение процедуры оценки индивидуальной готовности гражданского служащего к ротационным перемещениям, определение оптимального срока пребыва-ния гражданского служащего на замещаемой должности. При принятии решения и определения ротируемой схемы с учетом возможных негатив-ных последствий необходимо предусмотреть обязательное обучение граж-данского служащего, планируемого к перемещению, по профилю госу-дарственного органа (структурного подразделения), в который перево-дится служащий. Фактически только тогда он получает допуск к ротации.
В заключении автор подчеркнул, что определение механизма, планов (схем) проведения ротации – обязанность кадровых подразделений государственных органов, на которые должны быть возложены функции по формированию системы, прежде всего, горизонтальных перемещений, имеются в виду: планирование определенного количества вакантных мест для принятия гражданских служащих в порядке ротации; организация соответствующего обучения сотрудников; подготовка предложений для замещения должностей гражданской службы в порядке ротации; ежегод-ные отчеты по итогам проведения ротационных мероприятий. В то же время на представителя нанимателя должна быть возложена обязанность по обеспечению условий оплаты труда гражданского служащего, подлежащего ротации, материально-бытовому обеспечению, социальной защите сотрудника и членов его семьи.
Глава 4 – «Формирование юридических механизмов и управлен-ческих решений по минимизации рисков коррупционных проявлений на государственной гражданской службе» – посвящена раскрытию меха-низмов предупреждения коррупции, разработке антикоррупционных стан-дартов служебного поведения гражданского служащего, определению сис-темы общественного контроля по противодействию коррупции.
Обобщен имеющийся опыт нормативно-правового регулирования воп-росов профилактики коррупции среди гражданских служащих. Данные установки получили свое развитие в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в котором фактически впервые на законодательном уровне были установлены основные принципы противодействия коррупции, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Особое место отведено вопросам предотвращения и урегулирования конфликта интересов на гражданской службе.
В настоящее время определены все необходимые элементы предоставления, проверки и опубликования сведений о доходах служащих, членов их семей и лиц, претендующих на занятие соответствующих должностей. По сути мера превентивного характера по предупреждению коррупции указывает на необходимость отчета за полученные доходы, которые должны быть изучены в динамике с учетом действительного денежного содержания вышеназванных лиц; проверены при необходи-мости; предоставлены для публичного ознакомления общественности.
Определено, что одним из основных программных мероприятий в государственных органах должно стать обучение гражданских служащих по вопросам противодействия коррупции, при организации которого важно учитывать несколько аспектов. В процессе обучения необходимо на методологической основе рассматривать вопросы реализации механизма выявления и урегулирования конфликта интересов на гражданской службе посредством деятельности соответствующих комиссий, которые, на взгляд диссертанта, являются основными «административными центрами», органами по урегулированию всех конфликтных ситуаций, которые возникают или могут возникнуть в государственном органе. Они осуществляют деятельность как по факту совершенного деяния, так и по упреждению негативных ситуаций, недопущения коррупционных проявле-ний на гражданской службе. Юридический механизм их деятельности во многом регламентирован. Комиссии созданы в подавляющем большинстве государственных органов. Актуальной остается задача по активизации их работы, по приданию им статуса реально действующих инструментов борьбы с коррупцией. Автором предложено введение алгоритма деятельности комиссии в виде методического обеспечения ее работы в государственном органе.
Антикоррупционный стандарт служебного поведения гражданского служащего рассмотрен как определенная модель поведения лица, замещающего должность гражданской службы, направленная на недопущение коррупционных проявлений. Это совокупность законода-тельно установленных правил, следование которым предопределяет формирование устойчивого антикоррупционного поведения гражданских служащих. Очевидно, что поведение гражданского служащего должно быть типизировано, то есть подчиняться определенным правовым нормам и другим социальным нормам, поскольку не столько зависит от самой ситуации, сколько определяется устойчивыми характеристиками самого служащего.
Автор придерживается мнения, что разработка моделей антикор-рупционного поведения гражданских служащих должна основываться, прежде всего, на сложившейся международной практике, которая нашла непосредственное отражение в российском законодательстве в виде уста-новления соответствующих запретов, ограничений, требований к служеб-ному поведению. В настоящее время требуется, с одной стороны, их обобщение (поскольку они определены разными нормативными правовыми актами) в виде установления общих предписаний для государственных и муниципальных служащих, а с другой – усиление эти-ческой составляющей в правилах служебного поведения в госу-дарственных органах. Понятна важность соблюдения указанных правил, которые приобретают характер юридических предписаний. С прак-тической точки зрения часто возникает один только вопрос – о необходи-мости их закрепления на нормативной основе. Предложено пойти по пути нормативного регулирования на рекомендательной основе, поэтому важно закрепить следующие правила этики, которых целесообразно придержи-ваться в целях недопущения неправомерного (в том числе, возможно, и коррупционного) поведения в государственных органах: корректное поведение, не связанное с проявлением высокомерия, грубости, неуважи-тельного отношения к человеку, недопущение оскорблений, угроз; достой-ная моральная репутация (лояльность, умение пойти на компромисс, взаимодействие, взаимная поддержка в отношениях с коллегами); пример поведения для подчиненных (честность, беспристрастность, справед-ливость).
Отмечено, попытка конкретизировать указанные правила этического поведения предпринята в рамках разработанного Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служа-щих, на основе которого рекомендовано принять соответствующие кодексы в каждом государственном органе и органе местного самоуправления. Типовой кодекс закрепил принципы и правила служеб-ного поведения служащих, объединив их воедино, а также установил реко-мендательные этические правила служебного поведения, начиная от воздерживания от любого вида высказываний и действий дискримина-ционного характера, грубости, пренебрежительного тона, угроз, курения во время исполнения служебных функций и др. Принятие Типового кодекса послужило активизации работы по противодействию коррупции в государственных органах. К сожалению, законодатель не пошел по пути принятия Этического кодекса как единого нормативного правового акта в системе законодательства о государственной службе Российской Федера-ции. Поэтому задача по созданию единого антикоррупционного стандарта служебного поведения не выполнена в полной мере. Типовой кодекс является рамочным по смыслу и содержанию тех предписаний, которые им установлены. Кроме того, особого внимания требуют нормы кодекса, которыми установлена ответственность за нарушение его положений. Вызывает сомнение правило, согласно которому нарушение служащим кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, нарушение положе-ний кодекса влечет применение к нему мер юридической ответственности. По сути, сам кодекс носит рекомендательный характер, и исполнение его представляется весьма проблематичным.
Анализ законодательства Российской Федерации о государственной службе позволил обобщить в рамках диссертации действующие требования по недопущению коррупционного поведения гражданского служащего. Отмечено, что в основе поведения служащего лежит фактор непосредственных действий по исполнению должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Антикоррупционный стандарт поведения может рассматриваться как типовой образец (шаблон) определенных действий или/и бездействий, направленных на предотвращение (профилактику) коррупции, соблюдение которых позволяет характеризовать гражданского служащего как реализующего законодательно установленные принципы, требования, дозволения, правила этического поведения.
Проведен анализ институтов общественного контроля по предупреждению коррупции на гражданской службе. С одной стороны, как полагает автор, это контроль со всеми свойственными ему признаками. С другой – особенностью такого контроля является открытость проведения проверок, публичный характер оглашения результатов, а также вероят-ность возникновения общественного резонанса по его итогам.
К концептуальному осмыслению понятия общественного контроля и разработки механизма его осуществления как раньше, так и сейчас часто обращаются с позиции научно-правовой доктрины: определяются специ-фические признаки общественного контроля, разрабатываются теоретичес-кие модели его построения, методологические основы формирования и функционирования в институциональном разрезе.
Общественный контроль рассматривается как форма социального контроля со свойственными сущностными признаками, отличающими его от государственного контроля. Общественный контроль или контроль общества за деятельностью прежде всего государства может осуществ-ляться в разных сферах и направлениях. При этом могут использоваться разные формы и методы контроля, к наиболее распространенным из которых относятся: наблюдение, опрос общественного мнения, социологи-ческий опрос, метод экспертных оценок и др. Следует отметить, что в большинстве случаев общественный контроль рассматривается как необходимая форма контроля в дополнение к государственному контролю, и только иногда как самостоятельная и единственная форма контроля.
Методологические основы формирования и функционирования института общественного контроля за деятельностью государства выражаются в совокупности приемов и способов, средств сбора, обработки и анализа информации, применяемых с целью познания проблем, возникающих при реализации прав и свобод человека и гражданина, злоупотреблении и нарушении законодательства со стороны аппарата управления, повышении качества работы чиновников и т.д.
Актуальность организации и проведения общественного контроля как средства противодействия коррупции в государственных органах продиктована тенденциями неуклонного роста уровня коррупции, несмотря на формирование административно-правового механизма борьбы с ней; необходимостью выработки комплексных решений как со стороны государства, так и со стороны общества; информационной закрытостью государственных органов для граждан, общественных институтов, отсутствием антикоррупционной пропаганды в обществе, антикорруп-ционного просвещения среди населения.
В этой связи, автор исходит из того, что общественный контроль – это определенный инструмент противодействия коррупции на гражданской службе, который при правильной организации может принести положительный эффект, направленный на профилактику коррупции, и будет реально способствовать искоренению коррупционного поведения в государственных органах.
По мнению диссертанта, большая роль в системе общественного контроля отводится средствам массовой информации. СМИ необходимо рассматривать как субъект контроля и одновременно как средство, с помощью которого общественность имеют возможность осуществлять контроль за государственными органами и их должностными лицами. Основная роль СМИ заключается в объективном информировании населения о ставших известными фактах коррупции в государственных органах. Вместе с этим СМИ должны выполнять превентивную функцию.
Определены показатели (характеристики) оценки результатов контроля: индикаторы, характеризующие уровень коррупции в госу-дарственных органах, количество независимых (общественных) анти-коррупционных экспертиз, количество проведенных опросов населения, количество обращений граждан по вопросам нарушения законодательства.
В Главе 5 – «Совершенствование административно-правового обеспечения формирования кадрового состава в условиях реформиро-вания государственной службы России» – определены актуальные проб-лемы административно-правового обеспечения формирования кадрового состава, раскрыты основные вопросы реализации программ развития и экспериментов на гражданской службе, представлена авторская концепция проведения мониторинга применения законодательства о гражданской службе.
Суть реформы государственной службы определена как основная составляющая совершенствования системы государственного управления, отличающаяся повышенной сложностью в разработке, внедрении эффективных управленческих механизмов и получении ожидаемых результатов. Поэтому реформирование государственной службы, заключил автор, представляет собой длительный процесс, в рамках которого предлагаемые инструменты изначально апробируются и только потом нормативно закрепляются на постоянной основе.
Проведен анализ федеральных и региональных программ развития и реформирования государственной службы. Определен принцип соблю-дения преемственности в формулировании мероприятий федеральных программ, что позволило систематизировать их в едином пространстве проводимой реформы. Отмечено, что сохраняются отдельные нереализо-ванные задачи, которые в настоящее время должны быть более детально проработаны и осуществлены.
Утверждение Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» позволило активизировать соответствующую работу в регионах. Анализ разработки и реализации соответствующих программ в субъектах Феде-рации показал, что в целях достижения оптимальных результатов реформы необходимо проводить работу по систематизации и координации процессов реформирования государственной службы. Кроме того, ожидае-мые результаты реализации Федеральной программы могут быть достиг-нуты через осуществление прорывных, инновационных идей и предложе-ний. Именно поэтому за основу разработки пилотных направлений предложено принимать конкретные ожидаемые результаты, а также целевые индикаторы и показатели, утвержденные Федеральной программой. В рамках реализации пилотных направлений важно проведе-ние экспериментов по применению новых подходов к формированию кадрового состава и обеспечению деятельности служащих. Необходимым является сама апробация и внедрение современных технологий управле-ния, включающих новые кадровые методы. В результате эксперимента важно отработать ту или иную технологию, оценить ее достоинства и недостатки, в результате чего корректно определить адаптационные воз-можности с учетом сложившейся практики.
К сожалению, по заключению автора, эксперименты на гражданской службе не носят постоянного характера, не получили должного развития на федеральном уровне. В работе показан пример ряда субъектов Федера-ции, в которых в настоящее время заявлены эксперименты на реализуются соответствующие пилотные проекты.
Отмечено, что важными условиями организации и проведения эксперимента являются: 1) описание целей, задач и содержания экспери-мента; 2) поэтапная реализация эксперимента, определение сроков его проведения; 3) определение источников финансирования; 4) определение ожидаемых результатов; 5) установление средств контроля и обеспечения достоверности результатов эксперимента; 6) утверждение форм отчетности по итогам эксперимента в целом и каждого из его этапов (элементов) в отдельности (по кадровому, экономическому, материально-техническому и научному обеспечению эксперимента). Формой проведения эксперимента может быть признано пилотное исследование. К методам осуществления эксперимента целесообразно относить: анализ и описание состояния объектов, субъектов и предмета эксперимента; определение типичности, достаточности и целесообразности временных и постоянных показателей эксперимента, характеризующих эффективность действующей системы и обеспечивающих достоверность оценки результатов эксперимента; периодическое сравнение полученных результатов по структурным подразделениям, участвующим в эксперименте; определение наиболее оптимальных требований и порядка проведения эксперимента; форми-рование рекомендуемой модели по итогам эксперимента. По итогам экспериментов необходимо оценить достигнутые результаты, сформули-ровать предложения о возможностях использования положительных результатов в иных государственных органах.
За время становления современного института государственной службы административно-правовое обеспечение формирования кадрового состава гражданской службы получило успешное развитие, что связано с принятием и вступлением в силу новых для российской юридической практики федеральных законов. В субъектах Федерации также идет процесс принятия нового законодательства, корректирования и отмены устаревших положений и норм. В работе выявлены проблемные вопросы реформы.
Так, автор указывает, что в ряде регионов реализованы не все полномочия, предоставленные федеральным законодательством. Определен перечень необходимых нормативных правовых актов уровня субъекта Федерации, которых в настоящее время не достает, и которыми должны быть установ-лены: порядок формирования фонда оплаты труда гражданских служащих субъекта Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Федерации; предоставление ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день; порядок и размер выплаты по обязательному государственному страхо-ванию и др. До сих пор практически повсеместно не определен порядок установления оплаты труда гражданских служащих субъекта Федерации, для которых оплата труда производится в зависимости от показателей эффек-тивности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Довольно часто отсутствует перечень должностей гражданской службы, по которому может устанавли-ваться особый порядок оплаты труда. Не обеспечиваются условия выплаты едино-временного поощрения гражданским служащим.
В работе отмечено, что в настоящее время проблемой остаются допускае-мые в субъектах Федерации нарушения федерального законодательства, в их числе: включение в нормативный правовой акт норм и положений, противоречащих либо искажающих смысл федерального законодательства; несвоевременное реагирование государственного органа на изменения федерального законодательства; отсутствие установленных квалифика-ционных требований к профессиональным знаниям и навыкам гражданс-ких служащих; несоблюдение единства используемой терминологии.
В то же время правоприменительная практика показала острую необходи-мость уточнения и дополнения некоторых норм федерального закона о гражданской службе, поскольку имеющиеся противоречия тормозят регио-нальный законотворческий процесс. Например, до настоящего времени не приняты федеральные законы: о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей; устанавливающие случаи, порядок и условия предоставления гражданс-кому служащему и членам его семьи государственной защиты от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей; об установлении случаев, порядка и размеров выплаты по обязательному государственному страхованию; о медицинском страховании гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода граж-данского служащего на пенсию за выслугу лет; о порядке разрешения служебного спора комиссией по служебным спорам.
Таким образом, обоснован следующий вывод: административно-правовые основы формирования кадрового состава гражданской службы, развивающиеся на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, затрагивают подавляющее большинство кадровых вопросов, начиная с подбора кадров и заканчивая увольнением гражданских служащих. При этом федеральное регулирование направлено на установление как принципов и основных условий кадрового обеспечения, так и процессуаль-ных вопросов кадровой работы. Законодательство субъектов Федерации развивается, как правило, вслед за федеральным, хотя по ряду вопросов является опережающим федеральный уровень. Показательным является пример формирования законодательства субъектов Федерации по вопросам кадрового резерва и отсутствием необходимого специального правового регулирования на федеральном уровне.
Автором отмечены также юридические коллизии федерального закона о гражданской службе, предложены меры по совершенствованию администра-тивно-правового обеспечения формирования кадрового состава гражданс-кой службы. Представлена авторская позиция по разработке мониторинга применения законодательства Российской Федерации о гражданской службе.
В этой связи обоснована необходимость разработки мониторинга как одного из актуальных вопросов реформирования института государствен-ной службы. К сожалению, в период последних преобразований данное направление реформирования не получило должного развития, несмотря на то что многие ученые и специалисты-практики не раз поднимали проблематику «сопровождения» нормативных правовых актов после введения их в действие. В работе обобщены научные представления о разработке правовых мониторингов.
Насущность выработки определенного алгоритма применения законодательства о государственной службе продиктована новизной мно-гих правовых норм, отсутствием правоприменительной практики по ряду служебных вопросов и, как следствие, стабильным увеличением числа обращений граждан в суды по разрешению конфликтных ситуаций в данной сфере. Кроме того, динамичность формирования законодательства в условиях проводимой реформы обусловливает необходимость разра-ботки унифицированных методик и мониторинга практики применения законодательства. В связи с этим диссертантом предложен комплекс мер по обеспечению единообразия применения законодательства по результа-там мониторинга, проведения социологических опросов и аналитической работы по обобщению правоприменительной практики, формированию банка лучших практик.
Определено, что в настоящее время Минюстом России и его территориальными органами на плановой основе проводится мониторинг нормотворческой деятельности в сфере государственной службы, в рамках которого используются преимущественно юридические средства оценки реализации законодательства. Данный мониторинг направлен в основном на определение достаточности разработки и принятия необходимых нормативных правовых актов. В частности, основными разделами таких мониторингов являются: 1) анализ федерального и регионального законно-дательства в сфере государственной службы; 2) полномочия государствен-ных органов субъектов Федерации в сфере государственной службы, оценка реализации предоставленных полномочий; 3) результаты проведе-ния правовой и антикоррупционной экспертизы; 4) выводы по результатам проведения мониторинга и предложения по совершенствованию законо-дательства. Периодически осуществляется мониторинг реализации законодательства о государственной службе органами прокуратуры, которые руководствуются результатами проводимых проверок в данной сфере. В основе такого мониторинга – выявленные нарушения соблюдения законности. Мониторинги проводятся государственными органами, на более системной основе – государственными органами, осуществляющими функции управления государственной службой. Мониторинги осуществляются также на уровне федеральных округов в рамках координа-ции вопросов реформирования государственной службы в субъектах Федерации. Осуществляется «точечный» ежегодный мониторинг реализа-ции федеральных программ реформирования и развития государственной службы. Примечательно, что по каждому показателю определены конкрет-ные параметры, обобщение которых позволяет сделать выводы о развитии определенного направления гражданской службы. Между тем, несмотря на предпринятую попытку всесторонне охватить направления федеральной программы, анализ осуществляется только в отношении регионального уровня гражданской и муниципальной службы. Кроме того, результаты обобщенного анализа на практике не получают должного развития, выводы по итогам не конкретизируются и не доводятся до участников федеральной программы.
Автор полагает, что в настоящее время комплексного единого госу-дарственного мониторинга реализации законодательства о гражданской службе, который бы основывался на данных специальных проверок, аналитических обобщениях и результатах, не проводится. Отсутствует организационно-правовая основа проведения такого мониторинга.
Между тем, доказано, что оценка реализации законодательства о гражданской службе должна проводиться в виде комплексного анализа формирования и применения нормативных правовых актов, фактического исполнения правовых правил. Именно поэтому при проведении мониторинга предложено изучать практику исполнения, в первую очередь, федерального закона о гражданской службе. В работе комплексно представлены основные параметры мониторинга. Предложен также перечень вопросов, требующих специального методического обеспечения на гражданской службе в рамках формирования ее кадрового состава.
В Заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы: