Geum.ru

Міністерство освіти І науки україни чернівецький національний університет імені юрія федьковича о дарка Пенішкевич

Вид материалаДокументы

Содержание


2.3. Управління та керівництво окремими ланками освіти на Буковині
Висновки до ІІ розділу
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6



Верховний канцлер у 1762 році запропонував спростити хід розгляду освітніх документів, бо процес їх затвердження був надзвичайно складним. Сутність його пропозиції полягала в тому, щоб проекти освітніх змін і реформ апробувалися на звичайних засіданнях Придворної канцелярії без попереднього розгляду імператрицею.

Навчальна

комісія
Придворна

канцелярія

Марія


Терезія
Крайова

Влада


Однак Марія Терезія відхилила цю пропозицію, рішуче заявивши, що сама контролює книжну та освітню комісії, доступ до яких у жодному разі не може бути для неї обмеженим. У 1774 році вона навіть надала освітній комісії повну незалежність від придворних управлінь, однак пізніше знову відхилила це рішення. Натомість вона зобов’язала представників придворних установ бути присутніми на засіданнях комісії і ділитися думками в рамках своєї компетенції, що значно пришвидшило вирішення освітніх питань (див. Додаток Е).

Намагаючись відокремити шкільну освіту від духовної, Марія Терезія звільнила архієпископа Мігацці з посади керівника Придворної освітньої комісії, призначивши його наступником вихідця із своїх світських радників. Шкільна система нарешті відмовилася від еклезіастики, що повинно було вплинути і на структуру органів управління [609, s.85].

У 1777 році Марія Терезія запропонувала Придворній освітній комісії очолити також верховний нагляд і керівництво за нормальними школами. Таким чином вперше були створені органи управління початковою ланкою освіти.

Всі реформи імператриці були спрямовані на пошук нової структури управлінської системи. Починаючи з 12 січня 1778 року, Придворній освітній комісії були надані широкі повноваження. Вона більше не підпорядковувалася Придворній канцелярії, а мала прямий вихід на імператрицю (див. Додаток E).

Не дивлячись на створення окремої управлінської ланки у справах освіти, при уряді Марії Терезії діяла ще Державна рада як дорадчий орган монарха. Хоча вона й була малочисельною (6 – 13 членів), але мала право висловлювати свою думку про освітньо-політичні заходи кайзера та робити корективи окремих рішень Придворної освітньої комісії.

З приходом до влади Йосифа ІІ у 1781 році привілеї Придворної освітньої комісії були скасовані. За розпорядженням монарха вона потрапила у підпорядкування Придворної канцелярії. Разом з тим функції її діяльності поширювалися на всі ланки освітньої системи. Придворна освітня комісія мала право керувати та здійснювати цензуру початкових, середніх та вищих навчальних закладів [609, s.85]. У цей період її очолював один з найвпливовіших управлінців монархії Готфрід ван Світен. Він зробив чимало добрих справ для розвитку всієї системи освіти, але його стиль керівництва відзначався авторитарністю і загрожував демократичній спрямованості роботи комісії [643, S.95]. Така позиція голови викликала велике незадоволення в освітніх колах і в самій комісії, що послужило надходженню великої кількості скарг. Кайзер змушений був створити нову “Установчу освітню комісію”, яка перебрала на себе функції управління освітою. Придворна освітня комісія перетворилась уже тільки на виконавчий орган, а з 5 грудня 1791 року була зовсім розпущена Леопольдом ІІ (див. Додаток E). З цього часу у складі Придворної канцелярії не було колегіального органу для керівництва освітніми справами. Обов’язки управління покладалися на одного з її членів – референта з питань контролю шкільництва, посада якого була введена кайзером. Він частково співпрацював із комісією по інспекції навчання. Документи та пропозиції, розроблені референтом з питань освіти, подавалися на обговорення до Канцелярії, а потім направлялися на підпис кайзеру [447, с.273]. Така організація управлінської ланки мала позитивні і негативні сторони. З одного боку, була спрощена її структура, а з іншого – освіта втратила свою значимість і більше не вважалася пріоритетною галуззю [643, s.114].

На початку ХІХ століття посилюється увага владних структур до якості роботи навчальних закладів і органів управління ними. У липні 1808 року було відновлено роботу Придворної освітньої комісії, що отримала статус Відділу Придворної канцелярії і підпорядковувалась головному канцлеру, який був підзвітний безпосередньо монарху. Така структура центральних органів управління збереглась аж до 1848 року.

Революція 1848 року створила нарешті умови для виникнення демократичних і сильних органів шкільного управління. Згідно з кайзерським рішенням від 23 березня 1848 року було створене Міністерство громадської освіти, якому надано право загального керівництва всією системою освіти від народної школи до університету. Першим міністром освіти був призначений Франц Фрайгер фон Зоммаруга [609, s.86]. З цього моменту сфера освіти, що довгий час була другорядною галуззю, опинилася на одному щаблі з традиційними державними гілками влади. Міністерство стало колегіальним органом управління, який мав складну структуру і багатофункціональні обов’язки. Воно складалося з двох відділів, один з яких продовжував справи колишньої Придворної навчальної комісії, інший же займався реформами освіти. Загальний сектор, що почав функціонувати у міністерстві, став посередником між двома відділами (на зразок сьогоднішньої президії). Не можна також не згадати, що значна частина колишніх співробітників розпущеної Придворної навчальної комісії продовжувала працювати в новоствореному міністерстві, яке внаслідок початкових швидких змін у керівництві дуже повільно ставало міцним і впливовим органом управління завдяки подальшим діям уряду.

Починаючи з липня 1849 року, з Міністерства внутрішніх справ до Міністерства освіти були переведені агенти, які контролювали питання міжконфесійних відносин [609, s.87]. Таким чином, у Міністерстві освіти були створені два департаменти – освіти та віровизнань. До складу департаменту освіти входили голова і сім радників. Однак його ефективну діяльність гальмували крайові адміністрації, які намагалися зберегти за собою якнайбільше прав в управлінні загальноосвітніми школами і брали на себе ті повноваження, які за законом були надані міністерству. З другого боку, ситуація протистояння департаменту освіти та місцевих органів управління посилювалася ще й тим, що ці органи керівництва намагалися підпорядкувати собі професійні школи, що були засновані приватними особами і не хотіли допустити подвійного управління [609, s.87].

Внаслідок реакції, яка наступила після “весни народів” у Австрії, і намагань Франца Йосифа І централізувати владу, було розпущене Міністерство віровизнань і освіти. Замість нього у 1861 році створений особливий відділ Державного Міністерства у справах освіти. Йому допомагала контрольна комісія, названа за французьким зразком “Навчальною радою”. Призначення цієї комісії полягало в тому, що фахівці, які входили до неї під головуванням празького професора Леопольда Газнера Ріттера фон Арта, мали право приймати рішення з проблем навчання та виховання і планувати необхідні зміни в шкільній сфері. Однак через малодієвість та неефективність прийнятих нею рішень у 1867 році “Рада” була розпущена [610, s. 87].

Характерною рисою періоду ХУІІІ – першої половини ХІХ століття було те, що, незважаючи на багаточисленні зміни в структурі та функціях державних органів управління, вони незмінно залишались у безпосередньому підпорядкуванні імператора, що було характерним для абсолютної монархії.

Виникнення в 1867 році Австро-Угорської імперії, прийняття її конституції призвело і до змін у підходах щодо організації системи управління освітою. Кайзером насамперед було відновлене Міністерство у справах культів (віровизнань - О.П.) та освіти, завдання якого відображені в статті 17 Конституції від 21 грудня 1867 року про загальні права громадян королівств і країв імперії: “Враховуючи загальну навчальну і виховну системи, державі належить право верховного керівництва і нагляду” [622, S.34].

Згідно з Конституцією 1867 року були розмежовані права церкви і держави в освіті. Держава брала на себе функції управління та організації навчального процесу, кадрового та матеріального забезпечення навчальних закладів, церква - нагляд за вивченням релігійних дисциплін та станом виховання.

У 70-х роках ХІХ століття Міністерство віровизнань та освіти мало чітку внутрішню структуру, яка збереглася до 1918 року. Воно складалося з двох секцій - віровизнань та освіти. Перша поділялася на три департаменти, до другої входило дванадцять. Кожному із департаментів підпорядковувалися конкретні вищі навчальні заклади та певні ланки освіти (теологічний та юридичний підпорядковувалися четвертому департаменту, народні школи –десятому, середні – восьмому і т.д.). Кількість департаментів увесь час зростала відповідно до розширення та диференціації шкільної системи. Перед початком Першої світової війни Міністерство віровизнань і освіти нараховувало 21 департамент [629, s.17]. Від людей, які до них входили, залежало дуже багато. У багатьох департаментах працювали досвідчені практики, які раніше були шкільними інспекторами і добре знали специфіку роботи різних типів навчальних закладів. Однак на чолі більшості департаментів були поставлені юристи, які чітко оперували правовими механізмами управління освітою.

Міністерство не мало права безпосередньо керувати роботою освітніх закладів, а тільки через Крайові Шкільні Ради, бо вони всі його закони, інструкції та розпорядження адаптували відповідно до специфіки свого регіону. Ці органи крайового управління освітою створювалися у кожній коронній землі з своїми розгалуженнями влади.

Дуже поступово і складно відбувався процес централізації органів управління професійною освітою. Незважаючи на те, що за конституцією ці приватні професійні заклади мали підпорядковуватися Міністерству освіти та віровизнань, крайові сейми не хотіли поступатися можливістю керівництва великою кількістю фахових шкіл. Ситуація загострювалася ще й через те, що іншим галузевим міністерствам конституція надавала право управління тими школами, які були відкриті за їхнім сприянням чи на кошти приватних осіб з певної галузі виробництва.

До процесу відкриття цих приватних фахових шкіл висувалися досить високі вимоги, які були затверджені урядовим законодавством. Особи, що подавали заявку на заснування такого типу навчального закладу, повинні були мати відповідну фахову освіту та знання з організації навчального процесу, бути політично та морально благонадійними і мати необхідні фінансові засоби для утримання школи [636, s.15]. Якщо засновники не претендували на відкриття гімназії чи реальної школи, то їм надавалась повна свобода в організації навчально-виховного процесу та у виборі навчальних дисциплін і складанні програм. Держава не відповідала за науковий та педагогічний рівень таких закладів. Престиж кожної нововідкритої приватної школи визначався показником її наповнюваності, довірою батьків, громадською думкою про неї та потребою регіону в даних спеціалістах [636, s.24].

Директор, якщо він сам керував школою, або засновник, який надавав йому право керівництва, несли повну відповідальність за діяльність приватної школи. Лінія управління була короткою і включала в себе тільки місцеві органи адміністрації, дирекцію школи та її засновника. Ці структури намагалися робити все можливе для утримання школи у своєму цілковитому підпорядкуванні.

Першим кроком уряду, спрямованим на уніфікацію навчального процесу у фахових школах імперії та централізацію управління ними, був закон від 27 червня 1850 року. За ним уряд зобов’язував приватні школи щорічно здавати звіти про рівень викладання та результати успішності в них. Для перевірки даних звіту влаштовувалися періодичні інспекції шкіл [636, s.30]. Однак ці заходи виявилися недостатніми, бо школи продовжували перебувати під подвійним управлінням, що негативно позначалося на їх роботі.

У кожній із галузей професійної освіти процес стандартизації та централізації управління відбувався поступово і мав свої суттєві характеристики.

Починаючи з 1861 року, ремісничою освітою опікувалися два міністерства – віровизнань та освіти і утворене у 1861 році Міністерство торгівлі та народного господарства. Подвійне підпорядкування цієї ланки уряд намагався усунути шляхом утворення Постійної міністерської комісії у справах ремісничих шкіл, до складу якої ввійшла однакова кількість представників з обох міністерств – торгівлі та освіти. Ця комісія запропонувала ділити дотації та нагляд за ремісничими навчальними закладами так, щоб ремісничі школи вищого рівня з денною формою навчання підпорядковувалися Міністерству віровизнань і освіти, а нижчі ремісничі школи, які мали до трьох класів, - Міністерству торгівлі [606, s.430].

Підпорядкування ремісничої освіти одночасно двом міністерствам все-таки продовжувало залишатись і гальмувало прогресивні зрушення в їх роботі. Саме тому у 1882 році кайзер передав ці школи повністю під керівництво Міністерства віровизнань та освіти, утворивши в ньому окремий департамент під назвою “Центральна комісія у справах ремісничої освіти”. Основним його завданням було управління, нагляд та уніфікація ремісничих шкіл [610, s.93].

Хоч цей департамент і не був головним органом управління для шкіл даного типу, бо не мав виконавчої влади, але він намагався розробляти єдині підходи до реформування професійних шкіл. Призначені Міністерством віровизнань та освіти шкільні інспектори не тільки перевіряли стан роботи окремих закладів, але й розробляли спеціальні програми реформування ремісничих шкіл згідно з навчальним законодавством. За цими програмами передбачалось уніфікувати навчальні плани, надавати методичну допомогу учителям через створення курсів підвищення кваліфікації, видавати методичні розробки, надавати матеріальну допомогу для забезпечення навчальної бази.

Політична крайова влада та власники шкіл все більше притягувалися законами до сприяння розвитку цього типу навчальних закладів. Їх зобов’язували давати пропозиції щодо позитивного вирішення цього питання і не давали вирішального права голосу в управлінні цих освітніх закладів.

На початку ХХ століття кайзером було проведено цілий ряд реформ у галузі державного управління. Результатом їх стало створення Міністерства праці, яке до кінця досліджуваного періоду керувало ремісничими та промисловими школами.

Швидкими темпами в Австро-Угорщині розвивалася комерційна, або торговельна освіта. Включення її в структуру Міністерства віровизнань та освіти відбувалося теж не без труднощів. Цей тип фахових шкіл протягом тривалого часу розвивався у приватній сфері. Держава брала на себе функцію видачі ліцензій на відкриття комерційних шкіл та здійснювала над ними формальний нагляд. У 1873 році урядом був прийнятий закон про торговельну освіту, за яким торговельні школи отримували статус середніх навчальних закладів [610, s.94]. Це потребувало від керівництва цих шкіл розробки та впровадження нових навчальних планів, залучення до викладання досвідчених викладачів, змін у структурі їх роботи. Самостійно це було досить важко зробити, довгий час ці закони продовжували забезпечувати суто практичні потреби у фаховій підготовці. Лише з 1888 року ця автономна і дещо хаотична у своєму розвиткові галузь шкіл отримала сплановану цілісність. Була створена центральна інспекція для контролю всіх комерційних закладів [648, s.31]. Купці, які фінансували утримання цих шкіл, домагалися надання їм статусу державних, бо вони потерпали від фінансових витрат на їх утримання та неузгодженими вимогами до них різних владних органів.

Міністерство віровизнань та освіти розробило статут для комерційних шкіл, навчальні плани для окремих типів шкіл (вищої та торговельної), що дало змогу у досить короткий час звести до єдиного зразка навчальний процес у цьому типі фахових закладів.

Починаючи з 1896 року, навчання в комерційних школах велося лише за єдиними навчальними планами, що закладало міцну основу для їх подальшого розвитку.

Напруженіше проходило унормування сільськогосподарських та лісогосподарських навчальних закладів, керівництво якими здійснював крайовий уряд. Засноване в 1868 році Міністерство землеробства використовувало всі заходи, спрямовані на керівництво та удосконалення навчального процесу шкіл, які готували фахівців для землеробства, лісового господарства та виноградарства. Для забезпечення нормального функціонування цих шкіл була створена опікунська рада щодо безпосереднього нагляду за ними та упорядкування їх економічно-адміністративних справ. Вона складалася з делегатів відомств та приватних осіб, що фінансували заклад [610, s.95]. Призначення директора і вчителів відбувалося лише за згодою відповідної крайової опікунської ради, яка як основний капіталовкладник здійснювала вище керівництво і нагляд за школою. Міністерство землеробства надавало дотації і приймало внески для заснування і утримання сільськогосподарських шкіл, забезпечуючи в такий спосіб цілеспрямований вплив на них. Школа, яка потребувала державної дотації, могла її отримати тільки в разі виконання цілого ряду умов: представник уряду повинен був входити до складу опікунської ради з правом остаточного прийняття рішення; Міністерство землеробства мало призначати директора та учителів шкіл, затверджувати навчальні плани, проводити інспектування фахових шкіл своєї галузі та приймати їх звіти [610, s.95]. У такий спосіб Міністерство землеробства до середини ХІХ століття домоглось організаційної уніфікації сільськогосподарських та лісогосподарських шкіл через низку нормативних указів та належних фінансових дотацій. Хоча воно і не мало права безпосереднього керування конкретними навчальними закладами, окрім державних шкіл. Але директори приватних нижчих і середніх сільськогосподарських шкіл з розумінням сприйняли видані Міністерством землеробства інструкції і намагалися виконувати всі його практичні вимоги.

Велика диференціація шкільних установ, претензії різних міністерств та регіональні інтереси земель не перешкодили, однак, наприкінці ХІХ століття координації та контролю системи освіти єдиною центральною владою - Міністерством у справах віровизнань і освіти. Воно змогло привернути до себе більшість шкільних агентів і забезпечити собі визначальні права у всіх сферах освіти. Отже, на початку ХХ століття Австро-Угорщина мала розгалужену систему управління та керівництва освітою (див. Додаток Ж). У функції центральних органів управління входили: вибір цілей і завдань, вивчення й аналіз досягнутого рівня навчальної роботи, планування та організація діяльності конкретної ланки освіти, вибір шляхів для підвищення рівня навчання і виховання, здійснення контролю за функціонуванням усієї системи освіти.


2.3. Управління та керівництво окремими ланками освіти на Буковині

Система освіти Буковини упродовж досліджуваного періоду (кінець ХVІІІ - початок ХХ ст.) складалася поступово, збагачуючись новими елементами, модифікуючись і зазнаючи реформ. Вона була складовою загальноавстрійської освіти і підпорядковувалась її законам розвитку, зберігаючи при цьому власні особливі риси.

Систему освіти Буковини у зазначений період, особливо з 80-х років ХІХ та початок ХХ ст., потрібно розглядати як стійку структуру взаємопов’язаних ланок дошкільної, початкової, середньої, фахової (професійної) та вищої освіти, яка мала тенденцію до ускладнення [458, с.64]. Однак наприкінці ХVІІІ століття сукупність навчальних закладів, які діяли на Буковині, не можна назвати освітньою системою. Ці заклади утворювали лише один із структурних елементів системи - початкову ланку, представлену рядом елементарних шкіл, утримуваних поодинокими монастирями, громадами, релігійними спілками. Лише невелика частина цих шкіл (в основному ті, які утримувалися громадами) підлягала державному контролю і отримувала централізовану підтримку та фінансування.

У рік прилучення Буковини до Австрії (1774) уряд Марії Терезії зробив вагомий крок до формування регіональних органів управління початковою освітою, організувавши в кожній коронній землі шкільні комісії, які підпорядковувалися крайовим адміністраціям (див. Додаток З). Проте Буковина не мала такої структури, оскільки після зайняття краю Австрією влада запровадила там тимчасове військове управління, що діяло впродовж 12 років (1774-1786) [284, с.6]. Головною посадовою особою, яка окрім адміністративно-політичних, соціально-економічних, релігійних, вирішувала і освітні питання, був військовий губернатор. Крайова адміністрація підпорядковувалася головному військовому командуванню і Віденській Придворній канцелярії, а генерал-губернатор був наділений широкими повноваженнями, в тому числі і у здійсненні шкільної політики та реформ на окупованій території. Перші управителі Буковини, генерали Г.Сплені та К.Енценберг, зуміли успішно реалізувати деякі функції управління освітньою справою [609, с.73]. Була проведена також велика організаційна робота, особливо генералом К.Енценбергом, спрямована на відкриття державних початкових шкіл та на матеріальне і методичне забезпечення їх діяльності.

У серпні 1786 року цісар Йосип ІІ видав розпорядження про прилучення Буковини до Галичини. Згідно з цим рішенням військову управу було замінено цивільною, а Буковину перетворено на один із округів Галичини. Декретом Придворної канцелярії від 1 листопада 1786 року було утворене Окружне управління Буковини, на чолі якого стояв окружний староста (крайсгауптман), що мав свій осередок у Чернівцях і підпорядковувався Львівському губернаторові [70, арк.1]. Справа управління краєм перебувала в руках крайсгауптмана, якому допомагало декілька заступників (віцекрайсгауптманів), в обов’язки одного з них входив також нагляд за шкільництвом. Адміністративну і шкільну владу в повітах очолювали повітові комісари, підпорядковані окружному старості, але всі призначення робив кайзер за пропозицією львівського губернатора [284, с.12].

Шкільний контроль у цей період організовувався відповідно до освітньої політики Йосифа ІІ, кредом якого була жорстка організація “шкільної машини” та сувора дисципліна вчителів і учнів. Реалізуючи цю мету , керівництво школами було покладено не на освічених учителів, знавців шкільної справи, а на окружного голову, якому допомагав вирішувати ці питання його заступник - віце-директор [609, s.160]. Обидва керівні службовці повинні були контролювати шкільного префекта - власне керівника чи, як це вказувалося в інструкціях, “двигуна шкільної машини”, та вчителів. Вони мали право відвідувати заняття в будь-який час, а також отримувати додаткову інформацію про школу та учителів з інших достовірних джерел, якщо вони жили не в тій місцевості, де знаходилися освітні установи. У їхні обов’язки входило також регулярно продивлятися звіти префекта, брати участь в семестрових екзаменах (перед Пасхою та восени), перевіряти усю навчально-методичну документацію учителів та результати даних про пройдений навчальний матеріал і обговорювати необхідні заходи з удосконалення навчального процесу на учительських зборах [609, s.161].

Нагляд за правильним функціонуванням народної школи, згідно з законом 1805 року, здійснював місцевий священик, який навчав Закону Божого, служив “моральним прикладом”, слідкував за навчанням, методикою викладання, поведінкою вчителя і учнів [634, s.136]. Загальне керівництво знаходилося в руках цісарсько-королівського повітового управління і консисторії “на рівних правах”, причому консисторія контролювала навчально-виховний процес та діяльність учителів, а управління відповідало за “господарську сторону шкільної справи, виплату винагород учителям і утримання шкільних будинків” [634, s.135-136].

Розпорядженням австрійського уряду від 11 серпня 1805 року організація діяльності народних шкіл на Буковині передавалася під керівництво католицького духовенства, яке діяло аж до 1848 року [284, с.18] (див. Додаток К). Таким чином, буковинське шкільництво стало залежним від латинської консисторії у Львові, яка вороже ставилася до освіти місцевого населення рідною мовою. Особливо це позначилося на гімназійній освіті, для якої були створені спеціальні органи управління та керівництва, зокрема Чернівецький гімназійний директорат у складі Окружного управління, очолюваний крайсгауптманом [157, арк.1-2]. Систему управління середньою освітою можна графічно зобразити у вигляді схеми (див. Додаток Л). Всі суттєві рішення розроблялися Віденським урядом, а затверджувалися кайзером, вони стосувалися матеріальних витрат для шкіл, призначення посадових осіб, шкільних духівників в округи тощо. Ці директиви через Придворну канцелярію передавались у Вищу навчальну комісію безпосередньо для виконання. У свою чергу Галицьке губернаторство, керуючись вказівками центральних органів управління, розробляло інструкції та розпорядження з урахуванням особливостей краю і контролювало їх виконання.

Буковинське окружне управління як виконавчий орган, підзвітний Галицькому губернаторству, ще більше деталізувало розпорядження та інструкції вищих керівних органів. Гімназійний директорат розробляв детальні вказівки стосовно всіх без винятку аспектів діяльності гімназії [157, арк.1-7]. Над вказівками для народних шкіл працював шкільний комісар і передавав їх повітовим (місцевим) комісарам для запровадження в діяльність шкіл.

Діяльністю різних типів навчальних закладів керували відповідні посадові особи. Управління гімназіями здійснював префект, у реальній школі – директор, у народних – учителі або директор, якщо учительський колектив складався більше, ніж із семи учителів. Вони здійснювали керівництво на основі законодавчих, інструктивних документів та розпоряджень вищих органів влади. На посаду префекта Придворною шкільною комісією або Придворною канцелярією міг бути призначений один із гімназійних професорів, який зарекомендував себе з найкращої сторони. В його обов’язки входило керівництво педагогічним колективом та навчально-виховним процесом школи, зміцнення та розширення матеріальної бази закладу, укладання дисциплінарних приписів і щорічних звітів, їх видавництво [447, с.273].

Педагогічна рада (або конференція) конкретного навчального закладу розглядала питання методичного характеру, визначала найоптимальніші шляхи, прийоми й засоби викладання навчальних дисциплін.

З огляду на жорстку централізацію управлінської ланки діяльність посадових осіб у школах була обмеженою рамками нормативних вказівок, точне дотримання яких контролювалося губернаторством, консисторією та окружним управлінням. Школи часто інспектувалися цими органами. До 1848 року у справі нагляду за діяльністю шкіл Буковини було видано величезну кількість декретів, губернських рескриптів і консисторських куренд [251, арк.1].

Невелика кількість фахових шкіл краю у цей період не була підпорядкована органам державного управління. Оскільки кожен такий заклад мав конкретного засновника або власника, який на власний розсуд здійснював керівництво, то в діяльності цих шкіл панував хаос. Дві школи з однаковою назвою могли кардинально відрізнятися одна від одної за структурою, навчальними планами, програмами та матеріальним забезпеченням.

Починаючи з березня 1849 року, було проведено низку реформ в освітній системі, які спричинили реорганізацію і місцевих органів управління школами. Період з кінця сорокових до кінця шістдесятих років характеризувався неузгодженістю в діяльності та управлінні освітою. Було створено два керівні освітні органи: комісія у справах навчання, підпорядкована крайовому уряду, та Крайова Шкільна Рада, підпорядкована Міністерству освіти. Однак законодавчо не були відрегульовані їхні повноваження, хоча комісія у справах навчання користувалася більшими правами у керівництві школами. Але в 1855 році з прийняттям конкордату фактична влада над освітніми закладами перейшла до рук церкви.

Стаття 5 конкордату проголошувала: “Наука католицької молоді в усіх школах - публічних і приватних - влаштовуватиметься відповідно до католицького віровчення. Єпископи керуватимуть згідно зі своїми привілеями наукою молоді у всіх навчальних закладах і слідкуватимуть, щоб у всіх галузях навчання не було нічого противного католицькій вірі і моралі” [642, s.183].

Особливо неузгодженим і складним було керівництво середньою освітою, до управління якої були долучені ще й гімназійні інспектори та інспектори реальних шкіл. У їхні обов’язки входило слідкувати за виконанням міністерських розпоряджень, перевіряти та інспектувати вчителів, наглядати за матеріальним станом шкіл і складати щорічні звіти про діяльність навчальних закладів. Але вони також перебували під подвійним керівництвом: з одного боку Міністерства освіти, а з другого – крайової комісії у справах навчання. Від цих органів дуже часто надходили суперечливі вказівки, що значно ускладнювало роботу та знижувало рівень її ефективності.

З прийняттям закону від 25 травня 1868 року докорінно перебудувалася система управління освітою. Зокрема, за новим законом керівництво школами передавалося крайовим, повітовим та місцевим шкільним радам, що врегулювало стосунки між школою та церквою.

8 лютого 1869 року був затверджений крайовий “Закон стосовно шкільного нагляду”, який визначив склад та обов’язки місцевих, повітових рад і Крайової Шкільної Ради [143, арк.8-17,32]. Він потім неодноразово доповнювався і змінювався відповідно до потреб часу [295].

Отже, усіма шкільними справами Буковини стала відати Крайова Шкільна Рада, яка була тоді не лише важливою сполучною ланкою між Міністерством освіти і окремими школами, а могла ще й діяти самостійно в рамках законодавчих приписів. Очолював Крайову Шкільну Раду голова крайового уряду чи його заступник. Йому підпорядковувалися експерти з адміністративних і економічних шкільних справ. За тодішнім крайовим законом це були від 2 до 4 делегатів парламентської комісії, інспектори крайових шкіл, від 1 до 4 духівників з найбільших християнських крайових конфесій, а саме: двоє православних священиків, один католицький, один протестантський і один проповідник єврейського віровизнання, двоє учителів та один представник Чернівецької міської ради [295, с.93]. Більшість членів Крайової Шкільної Ради були німцями за національністю, які повинні були дбати про розвиток національного шкільництва на Буковині. Крайова Шкільна Рада обиралася терміном на 6 років.

У зв’язку з тим, що Крайові Шкільні Ради вважалися керівними органами влади, їх засідання не були публічними, а члени зобов’язувалися не розголошувати посадові таємниці.

Усі справи, які вимагали рішення, дозволу чи вимоги, обговорювалися на засіданнях колективно. Розглядаючи більш широке коло питань, головуючий міг діяти на власну відповідальність і самостійно приймати рішення [143, арк.16-17].

Відповідно до закону про шкільний нагляд Крайова Шкільна Рада виконувала функції: спостереження за повітовими та місцевими шкільними радами, нагляд і керівництво гімназіями і реальними школами, приватними та спеціалізованими школами (якщо вони підпорядковувалися Міністерству освіти), а також організацію освіти для вчителів народних шкіл; перевірку законності кваліфікаційних посвідчень директорів та вчителів приватних середніх шкіл; схвалення навчальних планів і засобів навчання народних, середніх та професійних шкіл; складання річних звітів про стан всієї шкільної освіти [290, с.96]. Крайова Шкільна Рада не порушувала повноважень консисторії, які були визначені законом від 25 травня 1868 року і стосувалися, переважно, релігійного виховання, нагляду за дотриманням учнями норм поведінки. Щоб виконати таке велике повноваження у регіонах, при Крайових Шкільних Радах утворювались секції - наприклад, у загальних шкільних справах, у справах середніх, ремісничих, секція професійних, громадських шкіл і закладів підготовки вчителів, які готували проекти рішень [610, s.81].

Окрім того для успішного керівництва та нагляду за навчальними закладами уряд вводить ще одну посадову особу – інспектора, або наглядача. Для управління середніми загальноосвітніми школами інспекторів призначала безпосередньо Крайова Шкільна Рада, для народних шкіл – повітові та місцеві шкільні ради. Для кожної із цих ланок управління були розроблені інструкції, що з 1869 року регулювали їх діяльність. До обов’язків інспекторів загальноосвітніх середніх шкіл входило керівництво і нагляд за навчально-виховним процесом та перевірка правильного виконання шкільних законів і приписів. Важливим напрямком їхньої роботи було урегулювання та відкриття мережі шкіл з урахуванням інтересів національних меншин, надаючи їм необхідну допомогу у забезпеченні нормальної діяльності. Ця група інспекторів ділилася на дві категорії: перша – контролювала діяльність класичних та реальних гімназій; друга – реальних шкіл. Але гімназійному інспекторові надавалося право відвідування та інспектування гуманітарних предметів (мов, філософії, історії) у реальних школах, а інспекторові реальних гімназій вести контроль за вивченням природничих дисциплін у гімназіях і ліцеях (фізики, хімії, географії, природописної історії, математики, креслення).

Приступивши до виконання своїх обов’язків, інспектор середніх шкіл насамперед був зобов’язаний “скласти собі точну уяву про публічні і приватні навчальні заклади, приділені йому для нагляду і старатись про їх опосередковану і безпосередню успішність, об’їжджати край і пересвідчуватись про стан доручених йому шкіл через особистий нагляд” [295, с.95-98].

Один раз у два роки наглядач мав організовувати фундаментальну перевірку ввірених йому навчальних закладів у регіоні, під час якої вивчалася їх матеріально-технічна база, методичне забезпечення усіх предметів, рівень знань учнів відповідно до визначених міністерством інструкцій та стандартів. Для перевірки школи організовувалася комісія до 17 осіб. Члени комісії відвідували уроки учителів, давали міністерські контрольні для учнів, влаштовували їх екзаменування. Окрім того інспектор повинен був брати участь у всіх учительських конференціях з обов’язковим виступом-рефератом, в якому робився глибокий аналіз організаційної, ділової та навчальної діяльності шкіл, якими він опікувався. Крім зачитування рефератів інспектори щороку писали узагальнюючі звіти Крайовій Шкільній Раді, у яких подавали статистичні дані, власні спостереження і висновки про стан навчально-виховного процесу кожної школи та про виконання учнями дисциплінарних приписів. У звітах вказувалися недоліки в діяльності шкіл, визначалися шляхи їх усунення. Інспектор повіту мав бути присутнім на іспитах зрілості в гімназіях та реальних школах. Результати відповідей учнів та загальну оцінку успішності він подавав до Крайової Шкільної Ради. Під особливим контролем інспектора були приватні навчальні заклади, які прирівнювалися до державних. Підвищена увага до їх діяльності була зумовлена необхідною щорічною атестацією цього типу шкіл [447, с.27].

Завершальною одиницею управлінської ланки в середній освіті була посада директора школи. В його обов’язки входило лише чітке виконання інструкцій та розпоряджень Міністерства віровизнань та освіти і Крайової Шкільної Ради, а будь-яка ініціатива в прийнятті рішень суворо застерігалася. До кінця досліджуваного періоду таке становище керівника закладу практично не змінилося [321,c.8].

Таким чином, починаючи з кінця ХVІІІ століття більш динамічними були зміни вищих органів управління освітою в Австрії, однак ланка управління середньою освітою на рівні конкретного навчального закладу майже не зазнала реформ.

Основними органами управління дошкільною та початковою ланкою освіти були Повітові Шкільні Ради. Вони засновувалися у кожному повіті та автономному місті. На початок 1914 року така управлінська ланка була у кожному повіті краю [280,с.8]. До складу Повітової Ради входили голова, представники релігійних конфесій, двоє учителів, один з яких обов’язково обирався повітовою учительською конференцією, а другий був директором середньої школи або учительського закладу, та два представники крайової адміністрації [143, арк.12]. Обрана на шість років Рада мала виконувати функції захисту інтересів шкільництва повіту на вищих рівнях системи керівництва школою, нагляду за шкільними будівлями, контролю за шкільними фондами, розгляду скарг і порушень, скликання учительських конференцій, нагляду за бібліотеками, інспектування шкіл, підвищення кваліфікації учительського персоналу [143, арк.13]. Інспекторами Повітових Рад могли бути директори та вчителі народних шкіл. Повітовий інспектор повинен володіти інформацією про стан народної освіти в повіті, надавати допомогу у вирішенні організаційних, навчально-методичних та фінансових питань закладів, підпорядкованих Раді. Нагляд за діяльністю Повітових Рад здійснював інспектор Крайової Ради, затверджений Міністерством віровизнань і освіти терміном на шість років.

Найнижчим ступенем управлінської системи були місцеві шкільні ради. Згідно із законом, місцеві ради створювалися у тих громадах, де існували основні типи шкіл (чотирикласні, шестикласні, фахові). Саме ці типи навчальних закладів підпадали під контроль ради.

До складу ради входили представники громади, школи (директор чи старший учитель), церкви (місцевий священик). Загальна кількість членів ради складала від 3 до 5 чоловік. Склад обраної ради затверджувався загальними зборами терміном на шість років. Проте через три роки її склад наполовину оновлювався [272, с.25-26].

У функції місцевої шкільної ради входило керівництво шкільним фондом, фінансування будівництва, обладнання та утримання матеріальної бази школи, допомога бідним учням, ведення шкільної документації, підготовка звітів для вищих інстанцій, складання планів для конкретної школи відповідно до державних стандартів, нагляд за дисципліною, контроль за виконанням службових обов’язків, нарахуванням зарплат та пенсій, вирішення професійних конфліктів [143, арк.9]. Усі важливі рішення рада приймала на засіданнях, які відбувалися щомісяця.

Обов’язки інспектора шкіл тієї місцевості, де була рада, виконував один із представників її складу. В його функції входив нагляд за навчальною та виховною справою в школах.

Отже, наприкінці ХІХ – на початку ХХ століття головним органом місцевої шкільної влади на Буковині була Крайова Шкільна Рада. Цей орган, підпорядковуючись Міністерству освіти, здійснював управління середніми загальноосвітніми закладами через інспекторів для цих шкіл, а початковою освітою – через повітові і місцеві шкільні ради. Органи місцевого управління шкільництвом Буковини утворювали розгалужену систему, ефективність якої забезпечувалась шляхом підпорядкування гілок влади, координацією їх роботи, ефективним виконанням кожним із них своїх функцій, а також завдяки регулярно здійснюваному контролю.

Головними принципами, на яких ґрунтувалася діяльність управлінської ланки системи освіти Буковини, були принципи державності, централізації, відповідальності керівних осіб школи за успішність виконання рішень, регіональності, гласності. Якщо перші три простежуються у описаній нами управлінській структурі, то на двох останніх принципах вважаємо за необхідне окремо ще зупинитися. Принцип регіональності у діяльності управлінських органів реалізовувався через врахування особливостей організації життя, побуту, діалекту, особливостей міжнаціонального спілкування населення тієї місцевості, в якій знаходилася школа. Все це диктувало специфіку того чи іншого навчального закладу, впливало на навчально-виховний процес у ньому, на перспективу його розвитку та фінансування. Принцип гласності в управлінні був реалізований лише частково через висвітлення на сторінках преси рішень керівних органів стосовно шкільництва, звітів, інспекторів та у методичних інструкціях тощо.


Висновки до ІІ розділу


Як відомо, система управління освітою включає в себе такі важливі аспекти, як цілі та принципи управління, механізми прийняття рішення, структуру та функції різних рівнів управління, організацію та характер контролю тощо. Система управління освітою в Австрії (Австро-Угорщині) складалася поступово і зазнавала певних змін відповідно до потреб часу та коректив, які вносилися в освітню політику. Період, який нами досліджувався, характеризується трьома етапами у розвитку системи управління: абсолютистського централізму, ліберального центризму та федерального централізму. Проте головні риси цієї системи властиві всім трьом періодам і особливо чітко проявилися у другій половині ХІХ – на початку ХХ століття.

Цілі освіти в Австрійській, а пізніше в Австро-Угорській імперії визначалися, насамперед, характером політичного устрою як просвітницької монархії. Серед них: зміцнення імперії, єдність народів, що до неї входили, сприяння розвитку економіки, підготовки грамотних працівників для неї; посилення впливу культури і мови домінуючої німецької нації; духовне збагачення особистості. Відповідно до поставлених цілей вироблялася і освітня політика, характерними рисами якої є доступність освіти для всіх народів імперії, врахування національної культури різних народів та їх право навчатися рідною мовою, поступове обмеження впливу церкви на освіту, перехід від навчання за бажанням батьків до обов’язкової початкової освіти, стандартизація змісту освіти та її організації, суворе регламентування шкільного життя тощо.

Головними принципами, на яких ґрунтувалася діяльність управлінської ланки системи освіти Буковини, були принципи державності, централізації, відповідальності керівних осіб школи за успішність виконання рішень, регіональності, гласності. Перші три простежуються в описаній нами центральній управлінській структурі, два останніх принципи реалізовувалися у діяльності місцевих управлінських органів. Принцип регіональності передбачав врахування особливостей організації життя, побуту, діалекту, особливостей міжнаціонального спілкування населення тієї місцевості, в якій знаходилася школа. Все це зумовлювало специфіку того чи іншого навчального закладу, впливало на навчально-виховний процес у ньому, на перспективу його розвитку та фінансування. Принцип гласності в управлінні був реалізований лише частково через висвітлення на сторінках преси рішень керівних органів стосовно шкільництва, звітів, методичних інструкцій і т. ін.

Прийняття рішень у освітній галузі в умовах багатонаціональної імперії з регіонами, що мали певну автономію, здійснювалося як досить складний процес їх розгляду різними суб’єктами управління – імператором, Міністерством освіти та віровизнань, різними постійними та тимчасовими комісіями, регіональними органами управління освітою. Внаслідок цього рішення і циркуляри набували досить виваженого характеру, враховувалися різні точки зору і потреби. Але у прийнятті певного законодавчого документа поєднувалися елементи авторитаризму та демократизму.

Структура управління освітою була побудована по вертикалі, головні керуючі ланки якої – імператор та його відповідні служби – Міністерство освіти та віровизнань; крайові, повітові та місцеві органи управління освіти; педагогічні ради та керівники шкіл. Кожна низова ланка системи управління виступала як виконавець директив вищестоячої ланки, деталізувала їх відповідно до своїх умов.

Проте централізовано-бюрократичний характер системи управління підсилювався залученням до керівних структур високоосвічених спеціалістів, представників науки і культури, кращих вчителів та керівників шкіл, що забезпечувало її високий професіоналізм. Відповідно до розширення прав та автономії окремих провінцій і країв, регіональні органи управління освітою, зокрема Крайова Шкільна Рада, могли виступати з певними пропозиціями та законодавчими ініціативами до державних установ. Все це свідчить про зростання в управлінні освітою демократичних тенденцій.

Узагальнюючи характеристику управління освітою в Австрійській імперії та на Буковині, зокрема, варто відзначити широку систему контролю і звітності. Контроль охоплював діяльність чиновників усіх рівнів з усіх питань шкільництва - від стану фінансування освіти, дотримання законів, виконання програм і вимог до проведення уроків.

Аналіз відповідної документації, матеріалів контролю, звітності інспекторських перевірок свідчить про їх критичну спрямованість, орієнтацію на викриття недоліків і помилок, прагнення до бачення реальної картини справ у шкільництві і, отже, максимальне виключення їх фальсифікації. Особливо слід відзначити функції постійного нагляду за діяльністю шкіл з боку органів освіти та інспекторів, систематичну звітність інспекторів про стан доручених їм навчальних закладів та періодичні перевірки їх роботи компетентними комісіями.

Система управління шкільництвом, незважаючи на її недоліки, величезну зарегламентованість і формалізм, в цілому забезпечувала досягнення цілей освіти. Проте значний внесок у це здійснювався завдяки боротьбі народів краю, національної інтелігенції, прогресивних діячів церкви за підвищення освіченості та культури буковинців.

Таким чином, однозначно оцінити освітню політику австро-угорського уряду не можна. З позиції національних меншин вона була ліберальною, але з позиції управління мала як елементи демократичного, так і репресивного характеру.