Адміністративно-правове регулювання міграційних процесів
| Вид материала | Документы |
- З м І с т вступ 3 10 розділ правова основа міграційних процесів в Україні > Поняття, 319.93kb.
- Німко Ольга Борисівна. Адміністративно-правове регулювання державного молодіжного житлового, 86.17kb.
- «Адміністративно-правове регулювання соціального захисту інвалідів в Україні», 84.19kb.
- Тема Міжнародна міграція робочої сили, 588.26kb.
- До бакалаврської програми «правове регулювання зовнішньоекономічної діяльності» ухвалено, 1143.5kb.
- Дорогих Владилен Миколайович, 239.52kb.
- 14. механізм правового регулювання > Поняття, способи та типи правового регулювання, 56.9kb.
- Г. С. Сковороди юридичний факультет Процевський В. О. Лукь’янчиков О. М. «Правове регулювання, 378.25kb.
- Монография об исследовании зарубежного опыта рецензия на монографию Н. В. Мишиной, 34.71kb.
- Розділ загальнотеоретична характеристика адміністративно, 459.28kb.
4.5. Адміністративна відповідальність в механізмі протидії нелегальній міграції.
Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень у системі адміністративного примусу займають одне з головних і визначальних місць.
У законодавстві відсутнє визначення адміністративної відповідальності, по - різному воно тлумачиться і в наукових працях з адміністративного права.
Так, Братусь С.М. розглядає юридичну відповідальність як реалізацію санкції норм права. «Основне — це обов’язок. Юридична відповідальність — це той самий обов’язок, але який виконується примусово, якщо особа (громадянин чи організація ), на яку його покладено, не виконує його добровільно» [327]. Тархов В. розглядає відповідальність як «урегульований правом обов’язок дати звіт за свої дії» [328].
Багатоаспектність і відсутність чіткого визначення поняття адміністративної відповідальності зумовили появу тлумачень «про адміністративну відповідальність як застосування будь-якого з видів адміністративного примусу» [329].
Так, Манохін В.М. і Бахрах Д.М. під адміністративною відповідальністю розуміють реалізацію не тільки стягнень, а й правовідновлюючих заходів та заходів припинення; Луньов О.Є. і Додін Є.В. - лише адміністративних стягнень і заходів припинення; Козлов І. М. - стягнень і адміністративно-поновлювальних заходів; Лазарєв Б.М., Саліщева Н.Г., Студенікіна М.С. – тільки адміністративних стягнень [330].
Отже, багато точок зору щодо цієї проблеми сформували деякі термінологічні розбіжності й завантаження розуміння цього поняття. Треба чітко розмежувати адміністративну відповідальність з іншими заходами адміністративного примусу. Основною ознакою проступку є протиправність діяння, за яке і настає відповідальність у вигляді стягнень.
Цілком слушно пропонує Гончарук С.Т. визначати адміністративну відповідальність через об'єктивний та суб'єктивний підходи. «Перший зумовлений відповідною негативною реакцією держави на протиправні прояви з боку законослухняних громадян - шляхом встановлення окремих заборон, відповідних правил тощо і адекватних санкцій щодо порушників цих правил. В основі суб'єктивного підходу лежить особистий обов'язок порушника дати відповідь перед компетентними державними органами (органами адміністративної юрисдикції) за своє протиправне діяння і зазнати відповідного стягнення згідно із встановленим законом порядком» [331].
Таким чином, у сучасній науці з адміністративного права адміністративну відповідальність здебільшого пов'язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування санкцій. Застосування заходів адміністративної відповідальності для правопорушника тягне обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру, яких він повинен зазнати і фактично зазнає. Тим самим, правопорушник «відповідає перед державою за неправомірну поведінку» [332].
Адміністративна відповідальність є важливим чинником щодо протидії нелегальній міграції. Законодавство нормативно не фіксує адміністративну відповідальність. Відомо, що існує три види підстав адміністративної відповідальності: нормативна; фактична; процесуальна.
Адміністративна відповідальність виражається через адміністративно-правові санкції.
У ст. 23 КУАП України [333] адміністративне стягнення характеризується, як захід відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення. Адміністративні стягнення є одним із видів карних санкцій, застосованих на основі закону уповноваженими на те державними органами або посадовими особами до громадянина за вчинення адміністративного правопорушення, тобто застосування відповідних санкцій-реакції держави за скоєне правопорушення. Адміністративні стягнення виконують також профілактичну роль, пов'язану з попередженням учинення більш тяжких правопорушень, зокрема злочинів.
За порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, за недійсними документами, або документами, термін дії яких закінчився, або працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України, або недодержання встановленого порядку реєстрації, або пересування і зміни місця проживання, або ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України передбачає адміністративні стягнення у вигляді попередження, штрафу, адміністративного видворення за межі України (ст. 24).
Попередження як захід адміністративного стягнення виноситься у письмовій формі. У передбачених законодавством випадках воно фіксується іншим установленим способом (ст. 26). Попередження тягне для правопорушника наслідки правового характеру. Повторне вчинення аналогічного правопорушення протягом року після застосування до особи попередження спричиняє, як правило, більш суворе адміністративне стягнення.
Так, у 1999 р. органами внутрішніх справ попереджено у письмовій формі 3872 іноземних громадянина, що на 38 % більше за минулий рік [334].
Штраф — грошове стягнення, що накладається повноважними на те органами і посадовими особами на осіб, винних у вчиненні адміністративного правопорушення, у межах, установлених законодавчими актами [335].
Порівняно з кримінальними та цивільними штрафами, розміри адміністративних штрафів відносно невеликі. Суспільна небезпека адміністративних правопорушень менша за злочини, а на відміну від цивільних деліктів, не пов'язана з заподіянням майнової шкоди у досить великих розмірах. Тому в КУАП України —основному кодифікованому нормативно-правовому акті про адміністративну відповідальність, найменший розмір адміністративного штрафу становить 0,1 неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, як правило, найбільший — 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (п.164-5 КУАП України), тоді як КК України передбачає найменший розмір штрафу 5 мінімальних розмірів заробітних плат, а найбільший - 1000 мінімальних розмірів заробітних плат (наприклад, ст.228-1 КК України). Розміри цивільних штрафів залежать від розміру заподіяної шкоди, прихованого прибутку тощо.
За порушення правил в'їзду в прикордонну зону (ст. 202) накладається стягнення у вигляді попередження або штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, за порушення правил в'їзду іноземних громадян в Україну та виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, правил проживання в Україні іноземних громадян і ОБГ, накладається стягнення у вигляді попередження або штрафу в розмірах від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 203), від сорока до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст.204-1); від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 204), від одного до п'яти (ст. 205) і від десяти до п’ятдесяти (ст. 206) неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Так, у 1999 р. органами внутрішніх справ до адміністративної відповідальності притягнуто 98247 іноземців та громадян України. З них за ст. 203 КУАП — порушення іноземними громадянами і особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України — 88047 осіб; за ст. 204 — порушення порядку реєстрації, прописки або виписки іноземних громадян і осіб без громадянства та оформлення для них документів — 1534 осіб; за ст. 205 — невжиття заходів до забезпечення реєстрації, прописки або виписки іноземних громадян і осіб без громадянства — 4846 осіб; за ст. 206 - порушення порядку надання іноземним громадянам і особам без громадянства житла, транспортних засобів та інших послуг — 3923 осіб.
З них нелегальних мігрантів до адміністративної відповідальності притягнуто 21790 осіб, що становить 22,17% від загальної кількості притягнутих [336].
Видворення за межі України.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо боротьби з нелегальною міграцією»[337] внесено зміни до Закону України «Про правовий статус іноземців», який доповнено статтею 32. Видворення за межі України.
Даною статтею передбачено, що іноземець, який вчинив злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного йому покарання чи виконання адміністративного стягнення може бути видворений за межі України. Рішення про видворення його за межі України після відбуття ним покарання чи виконання адміністративного стягнення приймається органом внутрішніх справ за місцем його перебування з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення. За рішенням органу внутрішніх справ видворення іноземця за межі України може супроводжуватися забороною подальшого в'їзду в Україну строком до п'яти років. Строки заборони подальшого в'їзду в Україну обчислюються з дня винесення вказаного рішення. Порядок виконання рішення про заборону подальшого в'їзду в Україну визначається законодавством України.
Крім випадків, зазначених у частині першій цієї статті, іноземець може бути видворений за межі України за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення, якщо дії іноземця грубо порушують законодавство про статус іноземців, або суперечать інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, або коли це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України.
Іноземець зобов'язаний покинути територію України у термін, зазначений у рішенні про видворення, але не пізніше ніж через 30 днів після прийняття вказаного рішення. У разі прийняття рішення про видворення іноземця за межі України у нього негайно анулюється віза та вилучаються інші документи на право перебування в Україні. Іноземці, які ухиляються від виїзду, підлягають з санкції прокурора затриманню і видворенню у примусовому порядку. Затримання допускається лише на термін, необхідний для видворення. Рішення органів внутрішніх справ або Служби безпеки України про видворення іноземця з України може бути оскаржено до суду. Оскарження зупиняє виконання рішення про видворення, крім випадків, коли необхідність негайного видворення зумовлена інтересами забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку. Видворення іноземців здійснюється органами внутрішніх справ. У разі необхідності в його паспорті посадовою особою органу внутрішніх справ може бути поставлено штамп «Небажана особа».
Механізм відшкодування витрат, пов'язаних з адміністративним видворенням і затриманням на період такого видворення, передбачено в правилах в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію. Витрати включають вартість проїзних документів для іноземця та осіб, які його супроводжують, утримання іноземця в спеціальній установі органу внутрішніх справ, оформлення документів та вчинення інших дій, пов'язаних з видворенням.
Іноземець сповіщається під розписку про загальну суму витрат, обчислену в цінах на день розрахунку з ним. У разі відмови іноземця відшкодувати витрати, відповідні кошти можуть бути: по-перше, компенсовані на підставі акту за рахунок готівки, якщо під час затримання вона у нього виявлена; по-друге, стягнуті з нього у порядку цивільного судочинства; по-третє, компенсовані в добровільному порядку юридичними чи фізичними особами; по-четверте, у разі відмови відшкодувати витрати у добровільному порядку можуть бути стягнуті у порядку цивільного судочинства з цих юридичних та фізичних осіб.
У разі відсутності в іноземця необхідних коштів та встановлення факту його в'їзду в Україну без запрошення будь-яких осіб, адміністративне видворення може здійснюватися за рахунок відповідного органу внутрішніх справ з наступним відшкодуванням витрат із державного бюджету.
Тільки у 1997 р. ОВС витрачено коштів, пов’язаних з примусовим видворенням, на суму 37752 грн., з них на утримання — 33088 грн., на видворення — 4595 грн.; у 1998 р. відповідно — 41502 грн., 30122 грн., 11371 грн.; у 1999 р. відповідно — 40308 грн., 30560 грн., 9748 грн. [338].
В окремих випадках законодавець використовує термін депортація відносно видворення іноземних громадян.
Так, у Постанові Кабінету Міністрів від 17 вересня 1993 р. № 739 «Про відшкодування витрат іноземними громадянами (особами без громадянства), громадянами України, проведених у зв'язку з їх затриманням за порушення (спробу порушення) державного кордону, утриманням на період адміністративного затримання і депортацію» [339] та наказі МВС України від 27.11.97 №814 «Про затвердження Порядку відшкодування з державного бюджету витрат, пов’язаних з примусовим адміністративним видворенням іноземців з України», в яких: «іноземні громадяни (особи без громадянства) і громадяни України, затримані Прикордонними військами за порушення (спробу порушення) державного кордону, а також особи, які цьому сприяють, відшкодовують витрати, пов'язані з їх затриманням, утриманням на період адміністративного затримання, депортацією, за рахунок особистих коштів, у тому числі у вільно конвертованій валюті за курсом Національного банку України».
У Постанові Кабінету Міністрів від 22 лютого 1994 р. № 100 «Про стан виконання рішень Президента України і Уряду з питань додержання вимог прикордонного і митного законодавства» [340]. З метою посилення боротьби з нелегальною міграцією громадян через територію України Міністерству внутрішніх справ наказано «підготувати за участю заінтересованих міністерств та відомств і подати пропозиції щодо порядку організації депортації іноземних громадян і осіб без громадянства».
З наведеного видно, що законодавець термін депортація вживає як синонім заходу стягнення — видворення.
Так, у 1999 р. було видворено за межі України 12207 осіб, з них під конвоєм — 290 чол. Найбільшу кількість нелегальних мігрантів було видворено із Закарпатської області — 6350 особу, з Дніпропетровської — 1422 осіб, Чернігівської — 440 осіб, Одеської — 309 осіб. Донецької — 297 осіб, Волинської — 283 особи, Сумської — 244 особи, тобто з прикордонних областей [341].
До іноземних громадян застосовується захід впливу — скорочення терміну перебування та реєстрації, яка не належить до адміністративних стягнень.
Скорочення терміну тимчасового перебування іноземців в Україні провадиться відповідно до статті 31 Закону України «Про правовий статус іноземців» [342].
Рішення про скорочення терміну тимчасового перебування іноземців в Україні приймаються органами внутрішніх справ за клопотанням юридичних і фізичних осіб, які їх приймають. Ініціатором скорочення терміну тимчасового перебування іноземця (незалежно від мети в'їзду в Україну) може також бути орган внутрішніх справ та орган Служби безпеки. В національному паспорті такої особи у разі потреби ставиться штамп «Небажана особа». Цей захід не поширюється на осіб, перелік яких дано в «Правилах в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» [343].
Треба зазначити, що скорочення терміну перебування та реєстрації не може бути застосовано до нелегальних мігрантів, оскільки вони не мають в наявності діючої візи та реєстрації, яку можна було б скоротити.
Так, у 1998 р. скорочення терміну перебування застосовано до 2491 особи; у 1999 р. — до 5872 осіб, це на 42,42% більше ніж у 1998 р. [344].
Законодавство, здійснюючи протидію нелегальній міграції, містить широке коло конкретних вчинків, за які передбачена адміністративна відповідальність. Відповідальність іноземців, зокрема й нелегальних мігрантів, встановлена ст. 16 КУАП. Вони під час перебування на території України підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах з громадянами України. Питання про відповідальність за адміністративні правопорушення, вчинені в Україні іноземними громадянами, які згідно з чинним законодавством та міжнародними договорами користуються імунітетом від адміністративної юрисдикції України, вирішується дипломатичним шляхом.
На підставі ст. 1 КУАП серед інших родових об'єктів адміністративних деліктів названо порядок державного управління. Адміністративні вчинки, що посягають на суспільні відносини, урегульовані правилами проживання іноземних громадян і ОБГ в Україні. Порушуючи ці правила, вони тим самим і посягають на встановлений порядок управління, оскільки перебування іноземців в Україні, система їхнього обліку, контролю виступає важливим чинником управління людьми [345]. Тому законодавець відніс адміністративні порушення правил перебування іноземців до глави 15 КУАП — «Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління». Глава містить шість статей – 202-206, які включають дев'ять складів адміністративно карних порушень правил перебування іноземних громадян і ОБГ. Вони формулюються так: порушення правил в'їзду в прикордонну зону (ст. 202); порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні (ст. 203); проживання за недійсними документами, або документами, термін дії яких закінчився (ст. 203); працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України (ст. 203); ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України (ст. 203); перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без встановлених документів чи дозволу відповідних органів державної влади (ст.204-1); порушення посадовими особами підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, у тому числі іноземних суб'єктів господарської діяльності, що діють на території України, встановленого порядку працевлаштування іноземців та осіб без громадянства, надання їм житла, а також інші порушення, спрямовані на їх незаконну реєстрацію, прописку або виписку, оформлення документів на проживання (ст. 204); невжиття громадянами, які запросили іноземних громадян і осіб без громадянства в приватних справах і надали їм жилу площу, заходів до забезпечення у встановленому порядку їх своєчасної реєстрації, прописки або виписки (ст. 205); порушення порядку надання іноземним громадянам і особам без громадянства житла, транспортних засобів та інших послуг (ст. 206).
Зупинимося докладніше на постатейному аналізі конкретних заходів, які регулюють протидію нелегальній міграції:
Порушення правил в'їзду в прикордонну зону [346].
Це специфічний вид порушення відповідних правил і вимог по в'їзду і виїзду з України, перебуванню і транзитному проїзду через її територію, оскільки прикордонна зона віднесена до місцевостей з особливим паспортним режимом. Щоб відрізняти порушення даного виду від інших порушень правил паспортно-візової системи доцільно іменувати розглянутий вид провини порушенням прикордонного режиму.
Прикордонна зона встановлюється в межах території адміністративного району, міста, сільського або селищного. У прикордонну зону можуть входити і територіальні води.
На прикордонній території також визначається прикордонна смуга. Вона визначається для кожного району окремо, але, як правило, не перевищує двох кілометрів простору від лінії державного кордону на суші або від берегів прикордонних річок та озер. У межах прикордонної смуги прикордонними військами вводяться додатково режимні обмеження, тобто крім паспортно-візових діють і спеціальні правила, що регламентують порядок в'їзду, проживання і пересування в межах прикордонної смуги. Вони полягають у тому, що на відміну від прикордонної зони, куди в'їзд особам, які не є жителями даної зони, дозволяється органами внутрішніх справ, у прикордонну смугу в'їзд здійснюється тільки з дозволу командування прикордонних військ, що забезпечують охорону кордону на даній ділянці. Відмінність прикордонної зони від прикордонної смуги також у тому, що в прикордонній зоні заходи адміністративного стягнення застосовуються органами внутрішніх справ, а в прикордонній смузі – прикордонними військами.
Під порушенням прикордонного режиму розуміють в'їзд у межі прикордонної зони без дозволу на те органів внутрішніх справ. Дозвіл оформляється у виді пропуску, виготовленого в централізованому порядку.
В'їзд у прикордонну зону за наявності дозволу органів внутрішніх справ, термін дії якого минув або дійсний для в'їзду і проживання в іншій місцевості, а також в'їзд постійного жителя прикордонної зони на територію прикордонної зони іншої області, краю або республіки також буде розглядатися як порушення прикордонного режиму
Порушення правил в'їзду – це незаконне, без мети переходу через державний кордон, проникнення на територію прикордонної смуги або прикордонної зони без дозволу відповідних органів.
Об'єктом складу правопорушення, що розглядається, є прикордонний режим як система правил, які забезпечують недоторканність і безпеку державного кордону України, додержання порядку в'їзду, проживання або прописки в прикордонній зоні.
Об'єктивна сторона порушення прикордонного режиму виражається в дії, тобто в'їзді в прикордонну зону осіб, що не значаться жителями цієї зони, без дозволу органів внутрішніх справ. Суб'єктом провини можуть бути громадяни України, іноземні громадяни й особи без громадянства, які досягли 16-літнього віку. Із суб'єктивної сторони це порушення може виражатись як у прямому намірі, так і в необережності. В 1999 р. за ст. 202 притягнуто 16679 осіб, з них іноземних громадян – 9754, тобто 58,4% [347].
Найбільш поширеним порушенням міграційного законодавства є порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, за недійсними документами, або документами, термін дії яких закінчився, або працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України, або ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України [348].
Об'єктом правопорушення є загроза безпеці та стабільності в нашій країні, порушення громадського порядку, погіршення криміногенної обстановки та санітарно-епідеміологічної ситуації, можливих конфліктів на національному грунті, загроза культурним надбанням, традиціям.
Порушення іноземними громадянами і особами без громадянства правил перебування в Україні означає, що іноземці, які прибули в Україну легальним шляхом, але не продовжили візи на проживання, набувають статусу іноземного громадянина, що нелегально проживає в Україні. Тим самим порушують міграційне законодавство і притягаються до адміністративної відповідальності.
Таким чином, об'єктивна сторона порушення іноземцями правил проживання виражається в грубому порушенні законодавства щодо виконання відповідних правил і вимог по в'їзді і виїзду з України, перебуванню і транзитному проїзду через її територію.
Суб'єктивну сторону правопорушення, що розглядається становлять намір і необережність.
Суб'єктом правопорушення є особа, яка досягнула 16 - літнього віку.
Так, за ст. 203 у 1999 р. притягнуто 88047 осіб за порушення іноземцями правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію, це 89,6 % від загальної кількості правопорушень[349].
Нововеденною статтею є стаття 2041 КУпАП незаконне перетинання державного кордону. Воно полягає у вчиненні дій у формі перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без встановлених документів чи дозволу відповідних органів державної влади. Це адміністративне правопорушення тягне адміністративну відповідальність у вигляді накладення штрафу від сорока до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або виправні роботи на строк до одного місяця з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, або адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб.
Чинність цієї статті не поширюється на випадки повернення в Україну громадян України, які незаконно перетнули державний кордон України, а так само прибуття в Україну іноземців чи осіб без громадянства для використання ними права на притулок або набуття статусу біженця, якщо вони в установлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади.
Об'єктом правопорушення є посягання на встановлений порядок управління, громадський порядок та безпека особи, суспільства, держави.
Об'єктивна сторона виражена у перетинанні державного кордону України поза пунктами пропуску.
Суб'єктивна сторона правопорушення характеризується прямим умислом: винна особа усвідомлює, що вона незаконно перетинає державний кордон України, і бажає так діяти. Мотив і мета вчинення злочину на його кваліфікацію не впливають. Вони можуть бути різні (наприклад, покращання економічного становища, бажання побачити родичів чи друзів, здійснити полювання чи рибальство у чужих лісі чи водах, ухилитися від служби в армії або від кримінальної відповідальності, придбати товари, з цікавості тощо).
Суб'єктом правопорушення може бути громадянин України, іноземний громадянин, а також особа без громадянства, осудна, яка досягла 16-річного віку і вчинила перетинання державного кордону без встановленого дозволу.
Наступна стаття КУпАП України передбачає накладення адміністративного стягнення за порушення посадовими особами підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, у тому числі іноземних суб'єктів господарської діяльності, що діють на території України, встановленого порядку працевлаштування іноземців та осіб без громадянства, надання їм житла, а також інші порушення, спрямовані на їх незаконну реєстрацію, прописку або виписку, оформлення документів на проживання [350].
Об'єктом цього правопорушення є встановлений порядок управління, громадський порядок і громадська безпека. Вчинення цього правопорушення завдає серйозної шкоди об'єктивному обліку іноземців, ускладнює пізнання міграційних процесів, що відбуваються, а також не дає можливості вчасно виявляти осіб, які нелегально проживають в Україні.
Об'єктивна сторона провини, що аналізується, виражається в дії, тобто в прийомі іноземних громадян в Україні або забезпеченні їхнього обслуговування.
Суб'єктивна сторона може бути виражена у формі наміру або необережності.
Суб'єктом можуть бути тільки посадові особи, які володіють правом прийому на роботу або виконують обов'язки обслуговування.
Так, за ст. 204 у 1999 р. притягнуто 1534 осіб – це 1,56 % від загальної кількості правопорушень[351].
Інша стаття КУАП України передбачає накладення адміністративного стягнення за невжиття громадянами, які запросили в Україну іноземних громадян і осіб без громадянства в приватних справах і надали їм жилу площу, заходів до забезпечення у встановленому порядку їх своєчасної реєстрації, прописки або виписки [352].
Останнім часом дуже багато громадян України запрошують до себе в гості іноземних громадян і осіб без громадянства в приватних справах, але не забезпечують їх своєчасної реєстрації.
Особи, притягнуті до адміністративної відповідальності, які допустили порушення правил проживання іноземних громадян щодо своєчасної реєстрації, становлять значний відсоток. Це правопорушення впливає на дестабілізацію правопорядку, стає поштовхом для вчинення інших правопорушень.
Так, за ст. 205 у 1998 р. притягнуто 4846 осіб – це 4, 93 % від загальної кількості правопорушень [353].
Об'єктом даного правопорушення є встановлений порядок управління, громадський порядок — безпека громадська, суспільства, держави.
Об'єктивна сторона даного правопорушення виражається в бездіяльності, тобто в допущенні проживання іноземних громадян та ОБГ без реєстрації або порушення правил прописки чи виписки.
Суб'єктом цього правопорушення може бути приватна особа, яка запросила у приватних справах до себе іноземного громадянина.
Суб'єктивна сторона виражається у формі необережності або наміру.
Іншим правопорушенням, за яке передбачено накладення адміністративного стягнення, є надання громадянами іноземним громадянам і особам без громадянства житла, транспортних засобів чи надання їм інших послуг, на порушення встановлених правил перебування іноземних громадян і осіб без громадянства в Україні і правил транзитного проїзду їх через територію України [354].
Це порушення є одним із численних видів порушень правил міграційного режиму. Осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності, які припустили проживання без візи, з простроченою візою, без національних документів, надання їм житла з порушеннями – порівняно незначний відсоток, проте і ці правопорушення досить негативно позначаються на боротьбі з протиправними явищами.
Так, за ст. 206 у 1999 р. притягнуто 3923 осіб – це 3,99 % від загальної кількості правопорушень [355].
Таке становище виникає внаслідок того, що працівники органів внутрішніх справ, які виявляють випадки порушення міграційного режиму, що виражається в невжитті громадянами України заходів до забезпечення у встановленому порядку своєчасного продовження візи чи реєстрації іноземних громадян і осіб без громадянства, перевірки їх національних документів при наданні їм жилої площі, транспортних засобів, вчасно не вживають заходів до встановлення таких осіб та усунення причин зазначених порушень.
Об'єктом правопорушення є правила, якими встановлений порядок перебування на території України іноземних громадян та ОБГ, а саме:надання їм жилої площі, транспортних засобів.
Об'єктивна сторона даного правопорушення виражається в бездіяльності, тобто в допущенні проживання іноземних громадян без документів, віз, реєстрації або з недійсними паспортами, простроченими візами і реєстрацією, тобто нелегально.
Суб'єктом цього правопорушення може бути приватна особа. У випадку, коли допущено проживання осіб, які не мають реєстрації і візи або мають недійсні паспорти, у державному житловому фонді (гуртожитках, готелях та інших місцях), відповідальність несуть за ст. 204 посадові особи, відповідальні за дотримання міграційного режиму – коменданти будинків, гуртожитків, адміністрація готелів та ін.
Якщо допущено проживання таких осіб у будинках, які належать громадянам на правах особистої власності, відповідальність несуть власники цих домоволодінь за ст. 206. На практиці зустрічаються випадки, коли власник будинку, в якому виявлено особу, що проживає без візи або реєстрації, з простроченою візою, реєстрацією або з недійсним паспортом, проживає в іншому місці і проживання такої особи в його будинку дозволено громадянином – піднаймачем будинку. В подібних випадках відповідальність за ст. 206 покладається на піднаймача, з дозволу якого таке проживання допущене.
Суб'єктивна сторона виражається у формі наміру або необережності.
Варто підкреслити, що не всі протиправні дії, що сприяють поширенню нелегальної міграції підпадають під заборону адміністративно-правових норм. Так, зростанню нелегальної міграції сприяє добре налагоджена мережа посередників, які надають свої послуги по інформуванню, а також нелегальному переправленню іноземців через державний кордон України.
Таблиця 4.3. Канали та посередники нелегальної міграції [356]:
| | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 |
| Виявлено каналів н.м. | 128 | 144 | 0 | 181 | 203 | 463 |
| Виявлено посередників | 156 | 235 | 163 | 270 | 296 | 532 |
З наведеної статистики видно, що з кожним роком кількість посередників, які використовують різноманітні канали переправки нелегальних мігрантів зростає. Порівняно з 1994 роком вона зросла на 29,3%. Це явище є супутнім нелегальній міграції, тому його необхідно врахувати при написанні нового Кодексу України про адміністративні правопорушення і передбачити суворі заходи адміністративного покарання. Хоча, необхідно зауважити, що дане явище карається за новим КК України як злочин за ст.332, але при покаранні слід враховувати, що посередницькі послуги можуть надаватися у вигляді безпосереднього керівництва діяльністю, спрямовані на досягнення злочинного результату - незаконного перетинання особами державного кордону України, а також у сприянні вчиненню незаконного переправлення осіб через державний кордон України шляхом порад, вказівок, тобто може носити інтелектуальний, а не фізичний характер. Це діяння можливо вважати менш суспільно небезпечним і кваліфікувати його не як злочин, а як правопорушення. Меншу суспільну небезпеку можна пояснити тім, що інтелектуальні послуги не завжди можуть підштовхнути до дій, або мати не чітко скоординовані поради.
В адміністративно-правовій науці та практиці загальновизнаним є те, що виробництво по справах про адміністративні правопорушення проходить такі стадії: порушення справи, її розгляд; винесення рішення по справі; оскарження і перегляд рішення; виконання рішення. Проте ця усталена думка, на наш погляд, потребує уточнення. При конструюванні системи стадій виробництва по справам про адміністративні правопорушення автори зв'язують початок виробництва з вчиненням адміністративної провини, але порушення правил в’їзду іноземних громадян в Україну, виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, а також правил перебування на її території, на відміну від більшості адміністративних правопорушень, є латентними правопорушеннями, і виробництво по цих порушеннях можливе лише тоді, коли вони будуть виявлено.
Розглянемо стадії провадження справ про адміністративні правопорушення, які пов’язані з порушеннями правил в'їзду іноземних громадян в Україну, виїзду з України і транзитного проїзду через її територію [357].
1. При порушенні справи про адміністративне правопорушення, пов’язане з порушенням міграційного законодавства і напрямів його підвідомчості, відбуваються початкові процесуальні дії, що дозволяють забезпечити надалі вирішення справи по особі. Саме на цій стадії, повноважним органом (посадовою особою) виявляється факт правопорушення, визначається, виходячи з компетенції системи органів та організацій, який орган (посадова особа) повинні розглядати справу, порушену за порушення правил в'їзду іноземних громадян в Україну, виїзду з України і транзитного проїзду через її територію.
Порушення справи про порушення міграційного режиму фіксується процесуальним документом — протоколом про адміністративне правопорушення. Даний процесуальний документ складається уповноваженою посадовою особою.
Відповідно до ст. 256 КУАП України у протоколі про адміністративне правопорушення вказуються – дата і місце його складення; посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу порушника; місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення порушника, інші відомості, необхідні для вирішення справи.
При оформленні протоколу і внесенні до нього відомостей про особу порушника міграційного режиму вказуються: громадянство, прізвище, ім'я, по батькові, вік, рід занять, місце проживання в Україні, сімейний стан, документ, що засвідчує особу).
Важливе значення при складенні протоколу приділяється опису обставин, що свідчать про порушення міграційного режиму.
Важливим моментом складення протоколу є також чітке визначення протиправної дії (бездіяльності).
Після упорядкування протоколу про адміністративне правопорушення він підписується особою, що його склала, і особою, що скоїла порушення міграційного режиму. При наявності свідків та потерпілого протокол може бути підписаний також цими особами.
У випадку відмови особи, що порушила міграційний режим, від підписання протоколу в ньому робиться про це запис. У той же час особа, що вчинила дане правопорушення, в праві представити пояснення, що додаються до протоколу, зауваження до змісту протоколу, а також викласти мотиви відмови від його підписання.
Протокол про розглянуте адміністративне правопорушення й інші матеріали, що мають до нього відношення, направляються повноважному органу (посадовій особі) для розгляду справи і прийняття по ньому постанови.
Після встановлення факту адміністративного правопорушення складається протокол. Справа може бути порушена лише в межах установлених законом термінів накладення адміністративного стягнення. Такий термін визначений не пізніше як два місяці від дня його вчинення, а при правопорушенні, що триває, два – від дня його виявлення.
2 Розгляд справи компетентним органом (посадовою особою) і прийняття відповідної постанови.
Відповідно до чинного законодавства справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушеннями міграційного режиму, розглядаються за місцем їх виявлення. Ст. 277 передбачено розгляд справ про адміністративне правопорушення щодо порушення міграційного законодавства в п’ятнадцяти денний строк з дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи.
З ініціативи органа, що розглядає справу про порушення міграційного режиму, або на прохання особи, що залучається до відповідальності, можуть бути заслухані фахівці (експерти) та інші особи. Зокрема, до них належать: особа, що притягується до адміністративної відповідальності; потерпілі; законні представники; адвокат; свідок; експерт; перекладач.
Особливістю виробництва справ, пов'язаних з порушеннями міграційного режиму, є участь перекладача. Ст. 268 Кодексу України про адміністративні правопорушення [358] встановлює, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться виробництво.
Аналіз практики свідчить, що звичайно особи, які виявили правопорушення іноземного громадянина (дільничні інспектори, дорожньо-патрульні служби) не володіють іноземною мовою. Інколи сам порушник не може пояснити свої вчинки та поведінку в зв’язку з тим, що не володіє державною мовою. Становище значно спрощується, коли є будь-яка інша особа, за допомогою якої можна встановити належний контакт між правопорушником і особою, що виявила правопорушення. У цій ситуації ініціатива на запрошення перекладача повинна виходити від офіційної посадової особи, оскільки, в цьому випадку йдеться про забезпечення права правопорушника на захист, а посадова особа виконує свій обов'язок по всебічному й об'єктивному вивченню обставин справи. Інша справа, коли сам правопорушник вживає заходів щодо притягнення перекладача. У цьому випадку правопорушник використовує його знання мови для захисту своїх інтересів. Притягнення перекладача на стадії порушення справи не оформляється ніяким процесуальним актом, однак, його участь повинна бути обов'язково зафіксована в протоколі про адміністративні правопорушення.
Для надання юридичної допомоги нелегальному мігранту при розгляді справи йому дозволено брати адвоката, який може знайомитися з усіма матеріалами справи, заявляти клопотання, за дорученням особи, яка його запросила, приносити від його імені скарги на рішення в справі (ст. 271 КУАП).
Виходячи зі змісту ст. 272 КУАП України, як свідок у справі про адміністративне правопорушення може бути викликана кожна особа, якій можуть бути відомі будь-які обставини, що треба встановити. При необхідності участі свідків, виклик здійснюється органом (посадовою особою), у виробництві якого знаходиться справа. Свідок зобов'язаний з'явитись у зазначений час і повідомити усе відоме йому по справі та відповісти на поставлені запитання.
У випадках, коли для правильного вирішення по справі про порушення міграційного законодавства виникає потреба в спеціальних знаннях, тобто експертній оцінці дійсності національних документів і візи, орган (посадова особа), у виробництві якої знаходиться справа, призначає експерта, ставить йому питання щодо дійсності документів. У свою чергу, експерт має право знайомитися з матеріалами справи, що стосуються предмета експертизи: заявляти клопотання про надання йому додаткових матеріалів, потрібних для давання висновку; з дозволу органа (посадової особи) ставити питання особі, яка притягається до відповідальності, потерпілому, свідкам, предмету експертизи. Після цього він зобов'язаний дати об'єктивний висновок щодо поставленого до нього питання. Експерт має право бути присутнім при розгляді справи (ст. 273 КУАП).
Орган (посадова особа) при розгляді справ про адміністративні правопорушення, пов'язані з нелегальною міграцією, зобов'язані з'ясувати чи було зроблено адміністративне правопорушення; чи винна дана особа в його вчиненні; чи підлягає воно адміністративній відповідальності; чи є обставини, які пом'якшують та обтяжують відповідальність.
Після розгляду справ уповноважений орган (посадова особа) виносить постанову.
3 Оскарження й опротестування постанови мають важливе значення для захисту прав і законних інтересів громадян. Це дозволяє вчасно усунути допущені порушення законності, забезпечити суворе й водночас справедливе застосування заходів адміністративного впливу до осіб, які порушили міграційне законодавство.
4. Виконання постанов, які виносяться по справах про порушення міграційного законодавства, полягає в реалізації несприятливих для винного наслідків, що складають утримання застосовуваного стягнення. Виконання постанови полягає в утриманні визначеної грошової суми, а видворення тягне негайне видворення з країни.
Порядок і терміни виконання постанов про накладення адміністративних стягнень до порушників міграційного законодавства залежать від виду стягнень.
Штраф повинен бути сплачений розглянутою категорією порушників не пізніше 15 днів з дня вручення постанови про його накладення, а у випадку оскарження або опротестування постанови — не пізніше 15 днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення. Якщо порушник не сплатив штраф у зазначений термін, то він стягується в примусовому порядку, обумовленому законодавством України.
Треба зазначити, що кількість притягнутих до адміністративної відповідальності нелегальних мігрантів з кожним роком зростає, але потоки нелегальних мігрантів від цього не зменшуються. Тому необхідно внести додаткові заходи відповідальності, застосовувані до нелегальних мігрантів.
Відповідно до ст. 112 Кримінально-процесуального кодексу України підслідність справ про злочини, передбачені ст.ст.331 та 332 КК України, визначена слідчим органів Служби безпеки України.
Згідно із ст.222 Кодексу України про адміністративні правопорушення, справи про правопорушення, передбачені ст.206 цього Кодексу, розглядають органи внутрішніх справ. Як зазначено в ст.222, від імені органів внутрішніх справ розглядати такі справи і накладати адміністративні стягнення вправі начальники або заступники начальників міськрайорганів внутрішніх справ. Протоколи про це правопорушення складають уповноважені особи органів внутрішніх справ ( ст.255 КУпАП).
Справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст.2041 КУпАП, розглядають від імені Прикордонних військ України командири військових частин та підрозділів, що охороняють державний кордон України, або їх заступники. Посадові особи цих органів складають і протоколи про це адміністративне правопорушення.
Таким чином працівники органів внутрішніх справ в кожному випадку виявлення ними фактів незаконного перетинання державного кордону, організації незаконного переправлення осіб через державний кордон України або фактів надання іноземцям і особам без громадянства житла, транспортних засобів та інших послуг, зобов’язані проводити дослідчу перевірку у терміни, передбачені ст.97 КПК України ( три-десять діб).
У матеріалах дослідчої перевірки повинні міститися:
- особисті пояснення затриманих нелегальних мігрантів та інших причетних осіб стосовно порядку їх прибуття в Україну, мети прибуття (використання права на притулок або набуття статусу біженця, якщо в установлений законом термін - 3-5 робочих днів - ці особи звернулися до відповідних органів державної влади, виключає можливість притягнення до відповідальності);
- копії або ксерокопії документів з відмітками, які підтверджують прибуття до України або в’їзд до суміжної країни колишнього СРСР, маршрут та дату перетину кордону;
- копії або ксерокопії документів, що формально підтверджують факт перетинання цією особою державного кордону з території суміжної держави (картки до національних документів, квитки для проїзду на транспортних засобах закордонного прямування, візи суміжної країни з відміткою про в’їзд, документи, видані компетентними органами суміжних країн або представництвами міжнародних організацій на їх території, що надають право тимчасового перебування чи постійного проживання, відмітки органів прикордонного контролю або органів внутрішніх справ в паспортному документі про реєстрацію на території суміжної країни або виїзд із суміжної країни через спільний кордон), а також надання послуг у державних або приватних закладах (рахунки щодо проживання в готелях, квитанції пунктів обміну національних валют, надання побутових послуг і таке інше).
Обов’язково слід з’ясувати питання щодо осіб, які можуть бути причетні до організації незаконного переправлення через державний кордон України (оформлення підроблених документів, забезпечення проживання, працевлаштування, надання транспорту тощо).
Протоколи огляду особи, речей, транспорту долучаються до матеріалів перевірки. Огляд житла чи іншого володіння особи ( сараю, гаражу, підсобних приміщень тощо) може бути проведений у невідкладних випадках, зазначених у статті 190 КПК України, без санкції суду. Підроблені документи вилучаються і також долучаються до матеріалів перевірки. При проведенні огляду, вилученні документів участь двох понятих є обов’язковою.
При проведенні перевірки необхідно встановити, чи володіє особа українською або російською мовами, на якому рівні, а за необхідності запросити до участі в опитуванні особи перекладача.
За матеріалами дослідчої перевірки органи внутрішніх справ можуть прийняти такі рішення:
1) відмовити в порушенні кримінальної справи за ознаками злочинів, передбачених статтями 331 або 332 КК України;
2) одночасно з винесення постанови про відмову в порушенні кримінальної справи за наявності достатніх підстав скласти протокол про вчинення особою адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 206 КУпАП, надіславши його разом з матеріалами особі, зазначеній в ст. 222 КУпАП, для розгляду по суті;
3) за наявності достатніх доказів вчинення злочинів, передбачених статтями 331 або 332 КК України, надіслати матеріали дослідчої перевірки прокурору.
Прокурор, отримавши такі матеріали, вправі порушити кримінальну справу самостійно з подальшою передачею її для проведення досудового слідства слідчим органів Служби безпеки України, або надіслати ці матеріали до СБУ для вирішення питання про порушення кримінальної справи та організації досудового слідства.
Працівники штатного дізнання і слідства при розслідуванні підслідних їм злочинів, вчинених іноземцями, зобов’язані :
1. з’ясувати питання стосовно порядку їх прибуття в Україну (встановити шляхи незаконного проникнення цих осіб на територію держави -поза пунктами пропуску через державний кордон або через пункти пропуску з уникненням прикордонного контролю);
2. зібрати докази, що підтверджують факт незаконного перетину державного кордону України з території суміжних держав. Такими доказами, зокрема, можуть бути:
відмітки у паспортному документі іноземця чи особи без громадянства або в документі, що його замінює, які підтверджують його в’їзд до суміжної країни, беручи до уваги маршрут та дату перетину кордону;
документи, що формально підтверджують факт перетинання цією особою державного кордону з території суміжної держави (картки до національних документів, квитки для проїзду на транспортних засобах закордонного прямування, візи суміжної країни з відміткою про в’їзд, документи, видані компетентними органами суміжних країн або представництвами міжнародних організацій на їх території, що надають право тимчасового перебування чи постійного проживання, відмітки органів прикордонного контролю або органів внутрішніх справ в паспортному документі про реєстрацію на території суміжної країни або виїзд із суміжної країни через спільний кордон), а також надання послуг у державних або приватних закладах (рахунки щодо проживання в готелях, квитанції пунктів обміну національних валют, надання побутових послуг і таке інше);
3. вжити заходів щодо встановлення осіб, які можуть бути причетні до організації незаконного переправлення іноземців в Україну, забезпечення їх проживання, працевлаштування, з метою притягнення їх до адміністративної чи кримінальної відповідальності відповідно до діючого законодавства;
4. при встановленні осіб, які займаються перевезенням, переховуванням та переправленням нелегальних мігрантів через державний кордон України (встановлення каналу переправлення), цю інформацію невідкладно надсилати до регіонального підрозділу органів внутрішніх справ та Прикордонних військ України для перекриття цього каналу;
5. у випадку зібрання достатніх доказів вчинення злочинів, передбачених статтями 331 або 332 Кримінального кодексу України, вирішувати питання щодо підслідності справи шляхом надіслання її відповідному прокурору, який здійснює нагляд за розслідуванням порушеної ОВС справи.
Ми пропонуємо ряд заходів, застосування яких мало б, на наш погляд, сприятливі результати щодо протидії нелегальній міграції.
До Кодексу України про адміністративні порушення внести такі зміни та доповнення:
Доповнити КУАП статтею 32-2. Заборона в’їзду в Україну до п’яти років.
Заборона в’їзду в Україну застосовується до іноземних громадян і осіб без громадянства на термін до п’яти років за грубе або систематичне порушення міграційного, митного, прикордонного законодавства.
Заборона в’їзду в Україну не може застосовуватись до громадян України, а тільки до іноземних громадян.
Може бути застосована тільки до іноземних громадян та осіб без громадянства як додатковий вид стягнення.
Вона застосовується разом з основними видами стягнень.
Застосовується до іноземних громадян та осіб без громадянства, якщо їх дії суперечать інтересам забезпечення державної безпеки, є порушенням охорони громадського порядку; якщо це необхідно для охорони здоров'я і моралі населення, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб; якщо вони грубо порушили міграційне, митне, прикордонне законодавство.
Доповнити КУАП статтею 206-1. Сприяння та допомога іноземним громадянам і особам без громадянства в незаконному перетині державного кордону України.
Сприяння та допомога іноземним громадянам і особам без громадянства в незаконному перетині державного кордону України, за відсутністю ознак злочину, тягне накладення штрафу від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк до одного місяця, або адміністративний арешт з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є особистою власністю порушника чи без такої.
Переправлення нелегальні мігранти можуть здійснити самостійно, без сторонньої допомоги (мігранти дуже добре знають властивості країни, законодавство, рівень життя, тому що вчилися або працювали певний час в країні) або звернутися за допомогою до третьої особи, яка може допомогти порадою або запропонувати свої послуги.
Посередник, особа, що займається нелегальним переправленням людей, їх можна поділити на три категорії[359]:
особи, що здійснюють нелегальне переправлення мігрантів час від часу; невеликі групи ; організована міжнародна мережа.
Метою третіх осіб є:
1)одержання матеріальної винагороди;
2)сприяння нелегальному переправленню родичів до Західної Європи,
3) посібництво з релігійних мотивів.
На посібників накладаються такі основні види стягнень: штраф, виправні роботи або адміністративний арешт. Як додатковий вид стягнення – конфіскація предмета, якій є знаряддям вчинення адміністративного правопорушення.
Якщо при наданні посередницьких послуг використовується знаряддя, завдяки якому легше незаконно перевезти через державний кордон України іноземних громадян або осіб без громадянства, то воно конфіскується на користь держави.
Вивчаючи досвід роботи імміграційних служб США [360] та Німеччини [361], які активно використовують авіа- та судноперевізників, щодо боротьби з кримінальними елементами, нелегальними мігрантами, які намагаються проникнути на територію їхніх держав, ми дійшли таких висновків: з урахуванням чинного законодавства та реалій України, щодо протидії нелегальній міграції, цей досвід в повному обсязі можна використати за наших умов.
А саме, протидіючі нелегальній міграції необхідно загострити увагу авіа- та судноперевізників щодо осіб, які сідають на їхні кораблі маючи належну документацію. Там, де потрібна віза, важливо, щоб наявність такої візи була підтверджена до того, як особі дозволять відправиться в дорогу. Перевізник повинен бути зацікавлений у тому, щоб його вимоги було виконано під час реєстрації пасажирів. У такий же спосіб, якщо підміна посадкових талонів стає проблемою, перевізнику потрібно бути зацікавленим у вжитті заходів щодо протидії з цим явищем: наприклад, звірка прізвища в квитку, посадковому талоні та паспорті при посадці в літак. Такі вимоги до авіаперевізників збігаються з їхніми зобов'язаннями за міжнародним договором (Конвенція ICAO, доповнення 9) [362]. Коли стає очевидно, що авіалінії не виконують цю вимогу, до них можна застосовувати штрафи.
Доречним було б впровадження випереджаючої передачі інформації про пасажирів. Перевізник заносить біографічні дані (прізвище, ім'я, по батькові, дата народження, номер документа, країна, громадянство) в комп’ютер. Під час ходу судна перевізник передає ці дані у міграційну службу, що їх перевіряє відповідно до списків осіб, які раніше піддавалися адміністративним стягненням на території України, були видворені, засуджені, яким було заборонено в'їжджати в країну на протязі 5 років. Ці списки передаються прикордонним військам. Коли пасажири проходять перевірку документів, у посадової особи, що перевіряє, уже є список небажаних осіб.
Відсутність фінансування на витрати по видворенню, призводить до значних ускладнень по застосуванню видворення нелегальних мігрантів, тому що відбувається істотне навантаження на бюджет.
Одним із заходів, який сприяв би забезпеченню ефективної протидії нелегальній міграції, міг би стати національний «Фонд розв’язання проблем міграції», який можна було б використати для нагромадження коштів для оплати витрат по затриманню і видворенню певної кількості нелегальних мігрантів щорічно.
Точний механізм створення такого Фонду можна визначити в контексті існуючої національної бюджетної практики. Однак, в принципі, його можна створити у такий спосіб, щоб одержувати надходження зі специфічно визначених джерел. У цьому розумінні, механізм Фонду може буде схожий на ті, що використовуються в інших країнах для управління виплатами по безробіттю і через хворобу. Окремі міністерства, які мають легальний мандат на затримання та видворення, можуть визначати запроектований бюджетний запит щороку. Взаємодія забезпечується шляхом переведення коштів з Фонду до бюджету міністерств з відповідними механізмами звітності й обліку для переконання в тому, що фонди були витрачені на цілі, для яких вони були виділені.
Частину Фонду можна було б сформувати з фінансових штрафів, якими обкладаються транспортні компанії у випадку перевезень нелегальних або неналежним способом документованих мігрантів.
На міжнародних дорожніх пунктах пропуску такий збір міг би накладатися за реєстрацію автомобілів, що їдуть через кордон. Навіть враховуючи обсяги автомобілів, що перетинають кордон в день, дуже невеликий за розміром збір дав би значний прибуток протягом року.
Найефективнішим було б введення «збору за прикордонний огляд», ця сума могла б складати не більш як 5 доларів США з кожного пасажира.
Для прибуваючих через міжнародні залізничні і повітряні пункти пропуску збір може бути включений до ціни квитка і перерахований перевізниками до бюджету.
Прибуток, зібраний у такий спосіб, дав би значний внесок до національного «Фонд розв’язання проблем міграції». Цей Фонд може бути використаний для покриття витрат на затримання (там де це потрібно), видворення (там де це необхідно), надання фінансової допомоги нелегальним мігрантам, які бажають покинути Україну, але не здатні цього зробити з фінансових причин.