Организационный механизм органа внутренних дел и проблемы его формирования

Вид материала

Автореферат

Содержание Научный руководитель – Тарасов Анатолий Михайлович Общая характеристика работы Состояние разработанности темы. Гипотеза настоящего исследования Цели и задачи исследования. Объектом исследования Методология и методика исследования. Научная новизна Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту. Теоретическая и практическая значимость Обоснованность и достоверность полученных результатов Апробация результатов исследования. Структура и объем диссертации. Содержание работы Первая глава «Организационный механизм органа внутренних дел как объект исследования» Во второй главе «Формирование организационного механизма органа внутренних дел» В заключении Основные положения диссертации опубликованы Кардашов Р.А. ... Полное содержание

Подобный материал:

• Совешенствование стиля управления в горрайорганах внутренних дел (организационный, 357.71kb.
• Министерство внутренних дел россии «лобби-карта» (август 2008), 1985.36kb.
• Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого, 620.64kb.
• Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого, 621.14kb.
• Методические рекомендации по подготовке к семинарским и практическим занятиям по дисциплине, 232.3kb.
• Методическое пособие Москва  2004 Профилактика профессиональной деформации личности, 1410.68kb.
• Темы контрольных работ Аппараты мвд, ГУ мвд, У мвд, ут мвд россии по Федеральным округам, 48.32kb.
• Понятие и специфика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого, 42.76kb.
• Движение за конституцию, 51.72kb.
• Тема 12 Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних, 444.64kb.

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

Кардашов Роман Андреевич


ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ

ОРГАНА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

И ПРОБЛЕМЫ ЕГО ФОРМИРОВАНИЯ


Специальность 12.00.11 – судебная власть,

прокурорский надзор, организация

правоохранительной деятельности, адвокатура


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва - 2007


Работа выполнена на кафедре организации управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.


Научный руководитель –

кандидат юридических наук, доцент Сухарев Владимир Федорович


Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Тарасов Анатолий Михайлович
кандидат юридических наук

Колосова Ирина Михайловна


Ведущая организация – Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»


Защита состоится «____» ________ 2007 г. в 14.30 часов на заседании диссертационного совета Д 203.002.03 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул.З. и А.Космодемьянских, д. 8, в зале совета.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.


Автореферат разослан «____» ________ 2007 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета Д 203.002.03

доктор юридических наук А.Г. Елагин


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Преобразования в Российской Федерации в социальной, экономической и других сферах жизнедеятельности связаны с процессом формирования и становления нового типа федеративного государства, который проявляется в глобальных изменениях во всей системе управления, ее органах и учреждениях.

Вместе с тем, формирование российского демократического и правового государства сопровождается не только позитивными изменениями в общественной жизни, но и осложнением криминальной ситуации, которая становится серьезным тормозом проводимых реформ, подрывая доверие к органам власти и управления и порождая у населения чувство тревоги за свою личную и имущественную безопасность. Разумеется, большая роль в борьбе с преступностью принадлежит органам внутренних дел, являющимся наиболее действенной правоохранительной структурой. При этом органы внутренних дел должны использовать адекватные меры реагирования на криминальные угрозы, характеризующиеся значительными изменениями в состоянии преступности и появлением новых видов преступлений, особенно в сферах организованной преступности, терроризма и коррупции.

Наряду с необходимостью совершенствования форм и методов деятельности органов внутренних дел требуется совершенствование организационно-правового обеспечения управления ими, приведение его в соответствие с изменением действующего законодательства. Проводимая в настоящее время административная реформа требует повышения эффективности деятельности органов внутренних дел на основе научной организации управленческого труда, обобщения и внедрения в практику передового опыта работы, для чего необходимо формирование такой системы управления, в которой обеспечено согласование всех элементов и взаимосвязей между ними, в силу чего система управления приобретает вид единого организационного механизма.

Одним из основных направлений оптимизации управления органами внутренних дел является освоение и внедрение методов организационного проектирования - важнейшего средства включения в организационную практику исследовательских методов и технологий, использования достижений различных отраслей знания при разработке, обосновании и принятии соответствующих управленческих решений. Элементы организационного проектирования применяются во многих подразделениях органов внутренних дел, в частности, при разработке структуры, информационных подсистем, документационного обеспечения и т.д. Однако подготовка управленческих решений ведется, как правило, без учета современных достижений организационного проектирования, а работка организационных форм ограничивается только выбором организационной структуры и осуществлением организационно-штатной работы. В ходе организационного проектирования необходимо детально разрабатывать функциональный, структурный и обеспечивающие аспекты организации, что позволит ускорить процесс формирования аппарата управления нового образования, выстроить оптимальное разделение и кооперацию управленческого труда, четкую организационную структуру, технологию управления. Необходимость и возможность внедрения методов организационного проектирования на современном этапе относится ко всей системе органов внутренних дел.

В связи с этим актуальность и практическая значимость совершенствования организационного механизма органов внутренних дел путем внедрения научных методов организационного проектирования не вызывает сомнения. Данное обстоятельство и, кроме того, недостаточная изученность и разработанность данной проблемы предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Состояние разработанности темы. Управленческая проблематика в научных исследованиях, посвященных органам внутренних дел, занимает достаточно большое место. В ряде из них в той или иной мере рассматриваются вопросы организационного проектирования. Первые публикации, посвященные управленческой проблематике в деятельности милиции, появились практически с момента ее создания.

Особенно активно проблемы управленческой деятельности в органах внутренних дел изучались в 70-80-е годы прошлого столетия, когда наблюдалось заметное оживление научного интереса к теории управления в целом и к отдельным ее направлениям. В это время вышли в свет научные работы в области социального и государственного управления таких советских ученых, как В.Г. Афанасьев, Г.В. Атаманчук, Д.М. Гвишиани, Ю.М. Козлов, Ю.В. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Б.З. Мильнер, В.С. Раппопорт, М.И. Сетров и др.

Методологическим и методическим аспектам организационного проектирования посвящены исследования А.А. Русакова, О.А. Дейнеко, Л.Н. Качалиной, В.И. Кольцова, Б.З. Мильнера, Л.С. Пузыревского А.И. Радченко и др.

В этот же период активно развивалась теория управления в сфере правопорядка, управления органами внутренних дел. В числе ученых, труды которых заложили основу данной проблематики, можно отметить Г.А. Аванесова, Л.Ш. Берекашвили, В.Л. Бурмистрова, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, В.Н. Золотарева, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Д.Н. Коренева, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, А.Н. Роши, Г.А. Туманова, В.Н. Шванкова, Е.Ф. Яськова и др.

Проблемы организационного проектирования в деятельности органов внутренних дел отражены в трудах С.Н. Александровой, И.М. Колосовой, О.В. Перевозчикова, В.Ф. Сухарева.

Вместе с тем, вопрос организационного проектирования в органах внутренних дел пока представлен в литературе далеко не полно и нуждается в дальнейшей углубленной научной разработке.

На современном этапе назрела необходимость перехода к более широкому и всестороннему анализу природы феномена организационного механизма органов внутренних дел, разработки основ организационного проектирования, его методик и их адаптирования к специфике функционирования системы МВД России.

Сложность и масштабность данной проблемы обусловило то обстоятельство, что на настоящий момент многие теоретические, методологические, правовые, организационные и технологические проблемы реализации процесса организационного проектирования обозначены лишь контурно, не получили должной глубокой проработки в силу их сложности и потому требуют специальных исследований.

Признавая ценность и важность исследований как отечественных, так и зарубежных ученых, нельзя говорить о завершенности научного познания поставленной проблемы.

Гипотеза настоящего исследования состоит в следующем:

Отставание теории и практики организационного проектирования от объективно возросших потребностей управления органами внутренних дел, функционирующих в существенно изменившейся криминальной и в целом социально-экономической среде, в определенной мере может быть устранено путем создания соответствующего методического и организационно-правового обеспечения, что повысит методологическую роль организационного проектирования и определит его реальное место в механизме управления органами внутренних дел.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы с учетом достижений отечественной и зарубежной науки управления, социологии, правовых и экономических наук, на основе научного анализа теории и практики определить и сформулировать основные теоретические положения о сущности и содержании организационного механизма органов внутренних дел, а также проблемы процесса организационного проектирования в органах внутренних дел и разработать на этой базе методологические подходы, адаптированные для использования в органах внутренних дел, с целью повышения уровня эффективности функционирования системы МВД в целом.

В рамках реализации этой цели в работе поставлены следующие задачи, соответствующие рабочей гипотезе:

• обобщить теоретические разработки по исследуемой теме;
  
• очертить и уточнить основные контуры понятийного аппарата по исследуемой теме;
  
• выявить основные проблемы в организационном построении органов внутренних дел;
  
• определить основные недостатки практики организационного проектирования, обусловливающие ее неспособность удовлетворять современным потребностям управления органами внутренних дел;
  
• выявить признаки и свойства организационного проектирования, свидетельствующие о его способности выполнять методологическую роль в управлении органами внутренних дел;
  
• определить место, занимаемое функцией организационного проектирования в механизме управления органами внутренних дел;
  
• разработать и сформулировать предложения по совершенствованию методического, организационного и правового обеспечения функции организационного проектирования в управленческой деятельности органов внутренних дел.
  

Объектом исследования выступают теория и практика организации управления органами внутренних дел.

Предметом исследования являются методологические, правовые и организационные аспекты проектирования организационного механизма органов внутренних дел.

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания сущности социальных явлений и процессов. Кроме этого, применялись иные общенаучные и частнонаучные методы для изучения проблем управления в сфере деятельности органов внутренних дел, положения теоретических работ по таким отраслям научного знания, как социология, теория управления, теория организации, право и другие методы: формально-логический, сравнительно-правового исследования, системного анализа.

Нормативной правовой базой работы стали положения Конституции Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, относящиеся к исследуемой проблеме.

Научная новизна работы определяется тем, что в ней исследованы ранее не привлекавшие должного внимания вопросы, связанные с выявлением сущности и содержания организационного механизма, обоснованием методологической роли и места функции организационного проектирования в механизме управления органами внутренних дел, а также разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организационного механизма, внедрение научных методов организационного проектирования, повышение уровня и качества его реализации, отвечающего требованиям, предъявляемым к управлению органами внутренних дел в новых условиях с учетом объективных потребностей.

Новизна нашла отражение в целях и задачах исследования. Наиболее существенные результаты научной новизны выражаются в следующем:

• в объяснении и показе роли организационного механизма в системе управления органами внутренних дел, состоящей в том, что, благодаря наличию соответствующих организационно-правовых средств, обеспечивается целостность и единство системы, упорядоченность ее элементов, а также адаптивность органов внутренних дел к меняющимся условиям внешней среды. Организационный механизм, отражая универсальные технологии распределения функций, прав и ответственности, направлен на интеграцию деятельности отдельных субъектов для решения общих задач;
  
• в обосновании методологической роли организационного проектирования, выразившейся в том, что оно представляет особый вид управленческой деятельности, благодаря которой происходит включение в организационную практику органов внутренних дел исследовательских средств, методов и технологий, использование научных принципов и достижений различных отраслей знания, позволяющих реализовать достоинства и познавательные возможности междисциплинарного подхода при решении сложных проблем и задач управления;
  
• в определении места организационного проектирования в механизме управления органами внутренних дел, которое обосновывается тем, что, не являясь элементом этого механизма в смысле средств и методов воздействия на управленческие объекты, оно выступает в качестве методологического принципа, реализация которого в управленческой практике органов внутренних дел по сути дела и является содержанием их организаторской деятельности;
  
• в новом подходе к организационной деятельности в органах внутренних дел, в основе которого находится, с одной стороны, необходимость научной разработки проблем организационного механизма и организационного проектирования, разработки методического обеспечения прогнозирования последствий подготавливаемых организационных проектов в практику, с другой стороны, реальное внедрение научных методов и технологий в решение проблем формирования и оптимизации организационного построения органов внутренних дел, что требует необходимой подготовки специалистов в области организационного проектирования.
  

Исследование данной проблемы, являющейся общеотраслевой для системы МВД России, в определенной мере устраняет неразработанность теории организационного проектирования в органах внутренних дел.

Диссертация представляет собой попытку комплексного анализа проблем организационного проектирования в момент перехода к новым условиям жизнедеятельности системы, осуществленного с позиции теории управления органами внутренних дел.

По существу диссертация является одним из первых монографических исследований, специально посвященных проблемам совершенствования организационного механизма органов внутренних дел на основе применения методов организационного проектирования.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту. Принимая во внимание цели и задачи проведенного исследования, на защиту выносятся следующие положения:

1. Организационный механизм органа внутренних дел представляет собой имманентно присущий любой социальной системе атрибут, выступающий в качестве средства обеспечения совместного труда работников и представляющий собой совокупность норм, правил, договоренностей, ориентированных на обеспечение целостности системы, ее единства и упорядоченности. Организационный механизм, таким образом, отражает универсальную технологию распределения функций, обязанностей, прав и ответственности, направленную на интеграцию деятельности отдельных субъектов для решения общих задач.

2. Основными условиями успешности достижения целей реформирования органов внутренних дел и повышения эффективности управления ими являются совершенствование и упорядочение организационного механизма, который должен базироваться на научно-технических достижениях, опираться на современные исследовательские методы, средства и технологии, применение которых, в отличие от примитивных подходов, только и способно обеспечить организационное проектирование, дающее возможность установить соответствие организационного устройства органов внутренних дел изменившимся условиям среды функционирования.

3. Реформирование органов внутренних дел представляет собой формирование новых интегративных свойств системы управления ими, призванное обеспечить соответствие содержания и качества правоохранительной деятельности объективным потребностям общества, стратегическое направление которых связано с ценностями демократического правового государства.

В достижении этих социальных и политических целей важное место отводится оптимизации организационного механизма органов внутренних дел и процессу их адаптации к социально-экономическим факторам, действующим в настоящее время в России.

4. Место организационного механизма в механизме управления органами внутренних дел определяется тем, что механизм управления включает в себя средства и методы организующего воздействия на управляемые объекты и их правоохранительную деятельность, в числе которых особое место занимают отношения, обеспечивающие единство и упорядоченность системы. С этой точки зрения организационный механизм является важнейшей составной частью механизма управления.

5. Организационное проектирование выступает в качестве методологического принципа, содержащего научный подход к формированию организационного механизма и организации процессов функционирования, определяющего содержание и алгоритм осуществления задач организационного совершенствования органов внутренних дел.

6. Организационное проектирование представляет собой научно-исследовательскую деятельность в ее непосредственно прикладном назначении, призванную выявлять организационные проблемы, объяснять возникновения проблемных состояний и ситуаций, формировать пути решения возникших потребностей организационного совершенствования органа внутренних дел, предвидеть вероятные изменения организационного механизма, включая позитивные и нежелательные побочные последствия принимаемых решений, а также внедрять новые проекты в практику деятельности органов внутренних дел.

7. Предложения и рекомендации связаны с приведением в соответствие возросшим требованиям общества реализации правоохранительной деятельности органов внутренних дел, отвечающей целям их реформирования; с совершенствованием правового, организационного и научно-методического обеспечения процесса формирования организационного механизма органов внутренних дел на научной основе.

Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что на основе репрезентативных данных предпринята попытка более глубокого анализа организационного механизма органов внутренних дел, а также процесса организационного проектирования, сделаны соответствующие выводы, развивающие теоретические основы данной проблемы.

Изложенные в диссертации положения, научно-практические выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:

• в практике управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД и горрайлинорганов внутренних дел;
  
• при разработке и преподавании учебных курсов кафедрами теории и социологии управления и управления органами внутренних дел Академии управления МВД РФ, в других учебных заведениях системы МВД России, где изучается курс «Организация управления в органах внутренних дел», и кроме того, на курсах повышения квалификации практических работников, в частности сотрудников штабных подразделений.
  

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается использованием апробированных методологических подходов и методов исследования, фундаментальных научных источников по различным отраслям знания, большим объемом привлеченного эмпирического материала, полученного при изучении разнообразных управленческих документов, в результате опроса 160 руководителей служб и подразделений МВД, ГУВД, УВД ряда субъектов Российской Федерации, работников штабных подразделений.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации, содержащие результаты научного анализа эмпирического материала и научной литературы, нашли свое отражение в опубликованных диссертантом десяти научных публикациях.

Отдельные предложения автора приняты к внедрению в практическую деятельность Организационно-инспекторского департамента МВД России, ВНИИ МВД России, а также используются в ходе учебного процесса при преподавании курса «Организация управления в органах внутренних дел» в Академии управления МВД России.

Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующим требованиям ВАК. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемой литературы, приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся аргументы, свидетельствующие о научной новизне, теоретической и практической значимости работы, обоснованности и достоверности полученных результатов и сообщаются сведения об их апробации и внедрении.


Первая глава «Организационный механизм органа внутренних дел как объект исследования» состоит из трех параграфов.


В первом параграфе «Методологическая роль механизма управления» предпринята попытка определения понятия «организационный механизм» управления органами внутренних дел через более широкое понятие «механизм управления». Особое внимание уделено классификации механизма управления по отношению к различным видам ресурсов. Так, в рамках любой социальной системы (в том числе исследуемой в диссертации системы органов внутренних дел) по отношению к ресурсам можно условно выделить следующие подсистемы – социальную, финансовую, техническую, материально-хозяйственную и информационную. Наряду с этими подсистемами в любой социальной системе существует также организационная подсистема, которая достаточно чутко реагирует на любые изменения, происходящие в других подсистемах, и помимо этого сама по себе обладает соответствующей активностью. Данная подсистема является определенного рода инструментом, с помощью которого обеспечиваются единство и упорядоченность как системы органов внутренних дел в целом, так и отдельных ее элементов. В силу этого организационная подсистема органа внутренних дел, собственно, и понимается как своеобразный механизм социальной системы, миссией которого является формирование и поддержание организационного построения системы. Именно поэтому организационную подсистему органа внутренних дел можно обозначить через термин «организационный механизм».

Говоря далее о содержании механизма управления, необходимо указать, что в социальных системах оно, прежде всего, зависит от определенных признаков, посредством которых раскрывается его сущность, определяется роль и место данного понятия в управленческой теории. В исследовании указывается, что элементы, входящие в структуру механизма управления, должны обладать и обладают функциональными и структурными свойствами. А сам механизм управления, являясь единым системным образованием, возникает и функционирует в соответствии с определенными правилами и закономерностями, сущность которых и раскрывают приведенные признаки.

На основе исследования различных точек зрения о содержании механизма управления, позиций разных авторов об элементном составе данного феномена (А.М. Омаров, Ю.А. Тихомиров, Д.А. Правдин, В.З. Веселый, Е.Ф. Яськов, Р.Р. Алиуллов и др.) делается вывод, что механизм управления органами внутренних дел представляет собой устройство системы управления, приводящее ее в действие, а также установленный порядок подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в органах внутренних дел.

Исходя из этого, а также с учетом того, что речь идет о социальной системе, в диссертации обосновывается точка зрения, согласно которой к собственным элементам механизма управления относятся:

• правовые нормы, определяющие правовое положение субъектов и объектов управления;
  
• управленческие отношения по вертикали и горизонтали;
  
• нормы, регулирующие процедурные вопросы, связанные с разработкой, принятием и реализацией решений.
  

Правовое обеспечение управления органами внутренних дел понимается как обеспечение необходимыми правовыми нормами в соответствии с потребностями правоохранительной деятельности, ибо механизм управления формируется исходя из того, что органы внутренних дел функционирует в правовом поле, руководствуются нормами права и реализуют их при решении возложенных на них задач.

Другим важным элементом механизма управления являются методы управления, с помощью которых, опираясь на соответствующие нормы, осуществляется организующее воздействие на управляемые объекты.

Отмечается, что различные механизмы управления складывались с древнейших времен, и все они опирались на одни и те же средства (нормы) и методы воздействия, отличавшиеся лишь их содержанием, которое определялось свойствами управления – автократического или демократического, научного или волюнтаристского.

Один из главных выводов из приведенных в связи с этим рассуждений заключается в том, что практическое значение имеют не столько представления о механизме управления и его элементах, сколько понимание того, какие их свойства способны формировать желаемое устройство механизма, обеспечивающего соответствие управления органами внутренних дел их подлинному назначению и потребностям общества. Из этого следует, что:

• во-первых, устройство механизма управления органами внутренних дел можно изменять, придавать его ключевым элементам новые качественные свойства;
  
• во-вторых, совершенствование системы управления невозможно без изменения ее механизма;
  
• в-третьих, как объект совершенствования механизм управления представляет своеобразный продукт организации, изменяющей его качества во многом благодаря включению в механизм элемента, отвечающего за учет закономерностей управления, соблюдение научных принципов, использование научных методов обоснования принимаемых управленческих решений.
  

Второй параграф «Организация как составляющая механизма управления» посвящен анализу подходов к определению содержания понятия «организация» как терминообразующей составляющей понятия «организационный механизм». Необходимость в таком анализе возникает в силу того, что речь в данном исследовании идет не обо всем механизме управления, а об одном из его элементов, который имеет свое предназначение и содержание. Это понятие отграничивается от других элементов механизма управления как раз термином «организационный».

Как известно, понятием «организация» может определяться некий процесс, событие или действие. Отглагольное существительное «организация» (от «организовать» или «организовывать» – от лат. organize – составляю из частей) по определению является вполне однозначным понятием, хотя и означает много схожих по значению действий: формирование, учреждение, основание, объединение, выстраивание, упорядочивание и т.п.. В этом случае речь идет о таком процессе, который ориентирован на формирование единства и упорядоченности системы и содержание которого вытекает из этой задачи и подчинено ее решению. Методологией данного процесса является организационное проектирование, в силу чего и само понимание организации как процесса можно обозначить через термин «организационное проектирование.

Также понятие «организация» может быть применено к объекту, к результату организационного процесса. В такой ситуации изучаемое понятие имеет множество значений, близких понятий или смысловых синонимов. Существуют различные химические организации, где определенным образом связанные между собой атомы, молекулы и соединения образуют в итоге различные вещества. Соответствующая организация биологических клеток приводит к образованию живых организмов и микроэлементов, различные организации которых формируют мир флоры и фауны нашей планеты. Различные организации людей, такие как семья, спортивная команда, трудовой коллектив, профсоюз, политическая партия, в своей организационной совокупности представляют различные типы общества и государства, которые в свою очередь образуют такие сложные государственные и отраслевые организации как ООН, Европейский союз, Содружество Независимых Государств, ОПЕК, ОБСЕ и т.п. Существуют организованные последовательности соподчинения – иерархии идей, людей, вещей, коммерческие и государственные структуры. Есть организация верований – религия и организация рациональных знаний – наука. Есть организации последовательностей, процессов и операций – алгоритмы, технологии, приемы и режимы. Соответствующим образом организованные нормы права образуют нормативно-правовые акты, которые формируют сложную систему законодательства отдельного муниципального или государственного образования. Существует огромное количество предприятий, учреждений, институтов, заводов, банков, коммерческих фирм, акционерных обществ и т.п. Все это различные проявления организации. В случае, когда организация понимается как объект формирующего воздействия ее целесообразно обозначать термином «организованность». Состояние же организованности в первом приближении можно понимать как организационный механизм системы.

Организационный механизм и организационное проектирование как две составляющие понятия «организация» тесно связаны между собой, ибо любой организационный механизма нуждается в постоянных организационных усилиях, направленных на его сохранение, поддержание и развитие.

На определенном этапе развития научной мысли человека возникла объективная необходимость в накоплении, обобщении и систематизации организационного опыта, в выработке и формулировании теоретических основ организации. Идеи и концепции, образующие классическую теорию организации, разрабатывались многими учеными и практиками. Известны зарубежные авторы, внесшие вклад в развитие главных разделов классической теории в областях: научного управления – Ф.В. Тейлор, Ф. Гилберт, Л. Гилберт, Г.Л. Гантт, Х. Манстерберг, Х. Эмерсон, Г.Л. Таун, М.Л. Кук; собственно теории организации – А. Файоль, Дж.Д. Лизней, А.С. Рейли, Л. Урвик: бюрократической теории – М. Вебер. Из отечественных авторов, исследовавших организационную теорию, следует выделить А.А. Богданова, С.Н. Булгакова, В.П. Воронцова, А.В. Чаянова, Б.З. Мильнера, И.А. Пригожина.


Третий параграф «Организационный механизм в управлении органами внутренних дел» посвящен определению сущности и роли организационного механизма в механизме управления органами внутренних дел. В качестве основных направлений развития научных основ управления органами внутренних дел все чаще называются те из них, которые связанны с исследованием проблем методологического характера. Одним из таких направлений является разработка прикладных вопросов методологии организационного механизма, его места и роли в организации и осуществлении управленческой деятельности органов внутренних дел.

Рассматривая механизм управления применительно к конкретной социальной системе, к которой, безусловно, относятся органы внутренних дел, можно обратить внимание на следующее. Механизм управления, в том числе и органами внутренних дел, при его детальном рассмотрении, по нашему мнению, делится на такие составные элементы как: социальный механизм, финансовый механизм, ресурсный механизм, технологический механизм, информационный механизм, правовой механизм и ряд других. Каждый из этих элементов-механизмов имеет свое четко определенное предназначение, выполняет свою специфическую роль и направлен на решение своих конкретных задач. Так, социальный механизм регулирует взаимоотношения между руководством и работниками, а также между отдельными работниками в трудовом коллективе. Финансовый механизм направлен на формирование, распределение и упорядочивание финансовых потоков внутри социальной системы. Ресурсный механизм определяет количество и качество отдельных ресурсов, а также их роли в процессе выполнения стоящих перед системой задач. Технологический механизм определяет порядок действий внутри системы, вырабатывает отдельные технологии и методики, направленные на рационализацию определенных процессов внутри системы. Информационный механизм отвечает за информационное обеспечение отдельных элементов (процессов, направлений деятельности) и всей социальной системы в целом. Правовой механизм устанавливает, закрепляет правовые режимы, нормативные условия функционирования социальной системы.

Однако наряду с вышеперечисленными механизмами, объективно необходимыми каждой развитой и эффективной социальной системе, существует еще один вид механизма, это – организационный механизм. Его основное и доминирующее предназначение состоит в обеспечении целостности системы, ее единства. Также организационный механизм наделен функциями обеспечения упорядоченности отдельных элементов в структуре системы, а также интеграции отдельных меньших подсистем в единое целое. На примере органов внутренних дел данная функция предстает в виде объективной потребности установления между работниками коллектива определенных отношений. По мнению Сухарева В.Ф. ¹, именно с помощью этих свойств и качеств может быть обеспечено:

• рациональное распределение функциональных обязанностей между работниками, координация их действий и вследствие этого – роль и место каждого работника в общем трудовом процессе – организационно-функциональные отношения;
  
• наделение работников теми ресурсами и в таком объеме, которые дают им возможность наиболее плодотворно выполнять возложенные на них функции – организационно-ресурсные отношения;
  
• выстраивание субординации в системе, то есть определение связей руководства и подчинения между работниками – организационно-административные (субординационные) отношения.
  

Рассматривая орган внутренних дел как сложный симбиоз людских, финансовых, правовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов и выделяя, таким образом, в его составе социальную, финансовую, правовую, техническую, материально-хозяйственную и информационную подсистемы, необходимо четко осознавать следующее. Действие каждой из этих подсистем направлено на достижение собственных целей, каждая подсистема подчинена выполнению своих специфических задач, имеет свое предназначение, отличается своеобразием построения, обладает качественной и количественной индивидуальностью. Однако эффективное функционирование органа внутренних дел подразумевает обязательную взаимосвязь этих подсистем, наличие особых взаимоотношений между ними, условий, обеспечивающих их взаимную полезную деятельность и способствующих ей, подчинение требованиям общих законов существования системы.

Таким образом, через решение сложной и масштабной проблемы объединения названных выше подсистем, через формирование, развитие и упорядочение организационно-функциональных, организационно-ресурсных и организационно-административных отношений внутри каждого конкретного рабочего коллектива формируются система и структура организационных отношений, которые в совокупности отражают сущность организационной системы (подсистемы).

В структурном отношении в организационный механизм органа внутренних дел, по нашему аргументированному мнению, входят три основных компонента:

• организация процесса функционирования;
  
• организационное построение;
  
• организационные условия оптимального построения и функционирования органа внутренних дел.
  

Данные три компонента расположены и взаимосвязаны таким образом, что, изменяя один из них, обязательно следует вносить соответствующие коррективы и в остальные. Отсюда становится понятно, что совершенствование организационного механизма не может быть ни чем иным, как комплексным, а малейшие попытки игнорирования или частичного невыполнения этого правила неизбежно приводят к обширным негативным последствиям. Именно поэтому в настоящее время, время высоких технологий, масштабных общественных изменений, невероятной динамичности протекающих процессов, как никогда ранее становится актуальной объективная потребность внедрения передовых научных достижений в практику органов внутренних дел, в том числе и передовых научных достижений в области организационного проектирования. При этом весьма важно подчеркнуть, что организационный механизм выполняет существенную методологическую роль в обеспечении организованности системы управления, так как научное толкование данного понятия определяет условия наличия организованности системы, ее элементы и их параметры для достижения необходимого ее уровня.

Необходимость формирования, поддержания в эффективном функциональном состоянии, развития и модернизации организационного механизма для каждого конкретного органа внутренних дел, а равно и для всей системы органов внутренних дел является одной из главных и неизменно первостепенной задачей, требующей постоянного и особого внимания. Однако несмотря на несомненный интерес к проблеме организационного механизма и объективную необходимость в развитии данного термина, его разработке и применению в качестве базового для исследования процессов формирования, развития и видоизменения организации, ее структуры и различных форм указанный термин весьма редко заимствуется учеными для употребления в своих исследованиях. Наиболее часто термин встречается в научной и учебной литературе экономической направленности. Сравнительно редко термин употребляется в литературе социально-философского толка, а также в научных исследованиях по теории управления и менеджменту.

Изучение организационного механизма органа внутренних дел представляет по своему характеру исследовательскую деятельность, направленную на решение прикладных задач управления.

Опираясь на научные знания об изучаемых объектах, явлениях, процессах, используя при этом научные методы исследования, можно утверждать что, организационный механизм становится важнейшим связующим звеном между наукой и практикой, «проводником» внедрения научных методов в процессы выработки и принятия обоснованных управленческих решений в области организации деятельности органов внутренних дел в целом как системы, а также ее отдельных элементов, организационного обеспечения реализации подобных управленческих решений.


Во второй главе «Формирование организационного механизма органа внутренних дел», состоящей из трех параграфов, широко рассматриваются проблемы, связанные с построением эффективного организационного механизма, а также подробно изучается процесс организационного проектирования как средства формирования этого механизма. Подчеркивается, что основными путями совершенствования процесса организационного проектирования являются организационное, правовое и методическое обеспечение данного вида деятельности применительно к системе органов внутренних дел.


В первом параграфе «Основные направления совершенствования организационного механизма органа внутренних дел» отмечается, что процесс преобразования Российского общества не только носит кардинальный характер, но и отличается большим динамизмом. Это означает, что органы внутренних дел неизбежно должны переориентировать свою деятельность в соответствии с современными требованиями общественного развития. Естественно, что процесс адаптации деятельности органов внутренних дел к новым условиям является сложным и весьма трудоемким, ведущая роль в нем принадлежит процессам организационного переустройства системы органов внутренних дел, совершенствованию их организационного механизма. Это объясняется тем, что организационный механизм выполняет задачи обеспечения единства системы, упорядочения структур построения и процессов функционирования.

Организационный механизм весьма чутко реагируют на любые изменения, которые в него привносятся. К примеру, изменение целей, задач или функций неизбежно требует внесения соответствующих изменений и в организационные структуры, и в организационные условия (правовое регулирование, информационное, документационное и ресурсное обеспечение, т.д.), то есть соответствующих корректив всех компонентов организационного механизма.

Существенные изменения социально-экономической, политической и иных сфер жизни общества и последовавшие вслед за ними меры по совершенствованию организационного построения органов внутренних дел неизбежно должны были сказаться на организационном устройстве системы управления, как всей системы МВД России, так и каждого из ее элементов. Проведенный анализ показал, что, к сожалению, процесс приведения системы управления органами внутренних дел в адекватное соответствие с потребностями внешней среды существенно запаздывает. Данный вывод подтверждается следующими аргументами.

Во-первых, в основе совершенствования организационного механизма, как и всей системы «орган внутренних дел» в целом, лежат цели, которые отражают потребность общества в деятельности органов внутренних дел. Эти цели, отражающие социальный заказ, обусловливают как само наличие системы органов внутренних дел, так и, в конечном счете, их организационное устройство.

Определение и правильная постановка целей являются необходимыми предпосылками эффективного функционирования системы МВД России как основного системообразующего признака любой организации². Процесс формирования целей развития системы МВД России основан на историческом опыте ее функционирования, поскольку путь становления и развития системы представляет собой непрерывный процесс совершенствования деятельности с учетом как положительного, так и негативного опыта. «Цивилизации, способные противостоять даже звездным катаклизмам, но<…>отрекшиеся от собственной истории, были бы калеками»³.

При выдвижении целей развития системы МВД России необходимо учитывать основные требования, позволяющие преобразовать эти цели в действительно эффективную движущую силу. Такими требованиями являются взаимообусловленность, адекватность и количественное выражение целей. По поводу взаимообусловленности целей важно отметить, что действия и решения, необходимые для достижения одной цели, должны помогать реализации другой, то есть они должны «работать» друг на друга, а не мешать друг другу. Например, при решении проблемы обеспечения защиты жизненно важных интересов одного объекта (права и свободы личности) следует учитывать проблему защиты другого объекта (материальные и духовные ценности общества). Адекватность целей означает их соответствие потребностям и интересам личности, общества и государства.

Вместе с тем, если обратиться к целям, поставленным перед системой органов внутренних дел федеральным законодательством, то можно заметить, что они сформулированы по разным критериям. Так, в Законе «О милиции» в качестве целей указывается необходимость:

1) обеспечения безопасности личности;

2) предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений;

3) выявления и раскрытия преступлений; охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;

4) защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

5) оказания помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в установленных действующим законодательством пределах.

Нетрудно заметить, что из названных целей первая, четвертая и пятая отражают общественные потребности, в то время как, вторая и третья – пути реализации первой группы целей.

Такое смещение понятий, представляется, приводит к тому, что цели второй группы зачастую превращаются в самоцель и служат основой для разработки практически всех организационных проблем, начиная от структуры построения органов внутренних дел и кончая оценкой эффективности их деятельности.

Во-вторых, реформирование системы органов внутренних дел в части ее структурного построения в данное время не завершено. Оказалось, что принципы построения верхних и нижних эшелонов системы МВД России не одинаковы, так как на уровне субъектов Российской Федерации органы внутренних дел не претерпели по сути дела никаких серьезных изменений. Представляется, что принцип разделения управленческой и предметной деятельности должен быть реализован сверху донизу всей системы. Кроме того, данный принцип, на наш взгляд, целесообразно дополнить и такими подходами, как целесообразность и экономичность реализации функций на каждом уровне управления.

По нашему мнению, формирование системы МВД России должно идти снизу вверх. Это означает, что на каждый вышестоящий уровень должны передаваться только те функции, которые не в состоянии реализовывать нижестоящие органы внутренних дел или такая реализация может оказаться неэффективной.

В-третьих, организационные основы реализации функций управления практически не изменились с доперестроечного периода. Информационное обеспечение, аналитическая деятельность, планирование и иные функции управления в настоящее время страдают существенными недостатками, тормозящими процесс повышения эффективности управления. Их роль в совершенствовании организационного устройства органов внутренних дел недостаточно высока, о чем косвенно свидетельствует тот факт, что в современной системе управления органами внутренних дел неоправданно гиперболизированное внимание уделяется контролю. На наш взгляд, усиление роли контроля происходит тогда, когда остаются нерешенными организационные проблемы, и чем больше недостатков в организации, тем в большей мере возникает потребность в усилении контроля.

В-четвертых, в настоящее время возрастает интерес к программному принципу управления. Прежде всего это диктуется необходимостью повышения эффективности управления, а также требованиями, определяющими, в какой мере достигаются цели и осуществляются задачи, поставленные перед соответствующими организациями. В числе основных задач органов управления и планирования на современном этапе – разработка и последующая реализация научно-обоснованных комплексных программ. Реализация подобной программы требует участия масштабных комплексов, зачастую затрагивающих как производственную, так и непроизводственную отрасли. Такие программы должны быть рассчитаны на весь период достижения цели, поставленной перед соответствующим комплексом. При разработке такого рода программ активно используется программно-целевой подход, основной отличительной чертой которого служит научно обоснованное определение цели и разделение ее на строго ранжированный круг подцелей. Таким образом, систему программно-целевого управления будут представлять следующие элементы: цель, программы, программно-целевые органы. Широкое внимание, уделяемое в настоящее время программно-целевому управлению, в первую очередь объясняется тем, что оно чрезвычайно эффективно позволяет преодолеть весь объем существующих недостатков как функционального, так и отраслевого принципов управления.

Соответственно программно-целевой подход в управлении – это такой подход, при котором руководитель ориентируется на достижение конечного результата в логике поэтапного действия: формирование дерева целей – разработка адекватной исполняющей программы – реализация управляющей программы.

Таким образом, современный организационный механизм органов внутренних дел страдает существенными недостатками. Возможность его совершенствования связана с необходимостью применения научных методов организационного проектирования.


Во втором параграфе «Организационное проектирование как методологическая основа формирования организационного механизма» отмечается, что понимание организационного проектирования как самостоятельной сферы знания, а также ее научно-методические основы начали формироваться в 70-х годах прошлого столетия. На передний план вышло развитие ряда направлений, выделяющих обычно какую-либо одну из крупных сторон организационной системы и привлекающих специфические методы для ее совершенствования. Но интеграция этих направлений и их согласование в рамках единой методологии организационного проектирования представляется лишь начинающимся процессом, это только первые шаги к формированию отдельного научного знания об организационном проектировании.

Процесс проектирования организационных систем представляет собой результат кропотливого труда широкого круга специалистов различных областей знания. Для содержания организационного проектирования характерны интеграция положений и методов различных наук, взаимосвязанное рассмотрение и применение их эмпирических и теоретических положений. Организационное проектирование является наглядным примером тесной взаимосвязи теории и практики научного знания.

В работе подчеркнуто, что сущность проектирования заключается в осознании цели, ее конкретизации, а также в построении алгоритма необходимых действий, направленных на достижение желаемого идеального результата. Логичным завершением процесса проектирования станет момент формирования из предельно конкретизированной цели идеальной модели желаемого объекта, которая в свою очередь будет выражать предметную направленность проектировочного процесса.

Важность и полезность проектирования в настоящее время трудно переоценить. Сегодня оно является неотъемлемым процессом эффективной результативной долгосрочной деятельности как на государственном уровне и в области частного предпринимательства, так и в узких социальных вопросах, в том числе бытового характера.

Организационное проектирование рассматривается в качестве специального вида деятельности, заключающегося в разработке и внедрении проектов рационализации управленческого труда. И следовательно, учитывая требования научной организации труда и возможности современных технических средств с целью повышения эффективности работы аппарата управления, этот вид деятельности справедливо можно считать основой формирования организационного механизма.

Именно организационное проектирование решает задачи:

• оптимизации и обоснования управленческих решений,
  
• повышения оперативности управления,
  
• сокращения затрат, связанных с процессом управления,
  
• упорядочения дифференцированных и устранения дублирующих друг друга функций,
  
• обеспечения целостности и единства отдельной социальной системы.
  

Третий параграф «Содержание процесса организационного проектирования» посвящен рассмотрению всего процесса организационного проектирования, а также его отдельных стадий.

Организационное проектирование как функция организации состоит в разработке такого организационного механизма в интересующей системе, при наличии которого организационное целое будет обладать свойствами высокой надежности, стабильности и эффективности. Наличие таких свойств обеспечит необходимые пропорции отдельных составных элементов системы, правильно разместит их в пространстве и времени вступления во взаимные отношения, установит наиболее рациональный вариант комплекса таких взаимоотношений, а также их качественные и количественные характеристики.

Процесс организационного проектирования, как и практически любой длительный процесс человеческой деятельности, в своем фактическом выражении не однороден. Так, в нашем исследовании выделены следующие стадии этого процесса:

• предпроектное обследование;
  
• разработка проекта организационного механизма;
  
• внедрение проекта организационного механизма.
  

Подчеркивается, что каждый из представленных этапов является частью общего процесса проектирования и характеризуется наличием определенных качественных изменений. Однако учитывая тесную взаимосвязь их процедур, разделение рабочего процесса по организационному проектированию на этапы следует считать условным.

Подводя итоги исследования проблематики в области практического осуществления процесса организационного проектирования, отметим, что в работе выделяются вопросы, носящие общепроблемный характер.


В заключении подчеркивается, что совершенствование организационного механизма управления органами внутренних дел, особенно в условиях реформирования системы МВД России, является основой в улучшении как общей организации их работы, так и их оперативно-служебной деятельности по наиболее важным направлениям борьбы с преступностью и обеспечению общественной безопасности. Отмечается, что проведенное исследование позволило сформулировать ряд теоретических положений и на этой основе внести предложения и рекомендации по совершенствованию как организационного механизма, так и его проектирования. Основные из них сводятся к следующему:

• организационный механизм органа внутренних дел понимается как имманентно присущий любой социальной системе атрибут, выступающий в качестве средства обеспечения совместного труда работников и представляющий собой совокупность норм, правил и договоренностей, ориентированных на обеспечение целостности системы, ее единства и упорядоченности. Таким образом, он отражает универсальные технологии распределения функций, обязанностей прав и ответственности, направленные на интеграцию деятельности отдельных субъектов для решения общих задач;
  
• вопросы, относящиеся к методологической миссии формирования организационного механизма, то есть организационного проектирования, к выполняемым им функциям, а также месту в механизме управления органами внутренних дел, привлекли к себе незаслуженно мало внимания. Не достигнуто понимание роли и места организационного проектирования как того направления деятельности, посредством которого главным образом должно происходить включение научных знаний в организацию управления органами внутренних дел, использующего весь спектр научных средств и методов;
  
• организационное проектирование, сопровождая процесс управления на всех его этапах, придает ему тем самым интегративное (целостное) свойство. Выполняя, в свою очередь, роль методологического принципа научного исследования, организационное проектирование, во-первых, обеспечивает единство и упорядоченность всех функций управления в целом и каждой в отдельности; во-вторых, является своеобразным алгоритмом своевременного выявление проблем и вопросов, требующих ответов, соответствующего реагирования, принятия необходимых управленческих решений;
  
• организационное проектирование как процесс формирования организационного механизма представляет собой относительно самостоятельный участок работы, предназначенный для решения практических задач путем сопровождения подготовки управленческих решений. В этом смысле организационное проектирование управления органами внутренних дел в целом можно рассматривать в качестве своеобразной системы, обладающей своим собственным организационным механизмом.
  

Акцентировано внимание на том, что проблемы формирования организационного механизма и организационного проектирования в органах внутренних дел продолжают оставаться недостаточно проработанными. Деятельность по их диагностике и разрешению требует дополнительных теоретических изысканий в областях организации и методологии, а также практического воплощения имеющихся научных рекомендаций, чему в определенной мере, можно надеяться, будут способствовать выводы и рекомендации данного диссертационного исследования.


Основные положения диссертации опубликованы в десяти работах общим объемом 5,0 п.л.:

• Издания, рекомендованные ВАК России:
  

1. Кардашов Р.А. Программно-целевой подход проектирования организационной структуры. // Российский следователь. Издательская группа «Юрист». –2006. – № 6. (0,5 п.л.)
   
2. Кардашов Р.А. Содержание процесса организационного проектирования. // Вестник Московского Университета МВД России. –2006. – № 4. (0,5 п.л.)
   
   • Другие издания:
     
3. Кардашов Р.А. К вопросу о понятии организации. // Научные труды Российской Академии юридических наук: Сборник в 3-х томах. – М.: Юрист, 2005. – Т.2. (0,5 п.л.)
   
4. Кардашов Р.А. Основные направления и этапы вхождения в должность руководителя органа внутренних дел. // Материалы межведомственного научно-практического стола «Административно-правовые аспекты совершенствования правоохранительной деятельности в Российской Федерации». – М.: МосУМВД России, 2005. (0,5 п.л.)
   
5. Кардашов Р.А. Общественная система обеспечения национальной безопасности в механизме обеспечения национальной безопасности.//Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Шергина А.П. – М.: ВНИИ МВД России, 2005. (0,5 п.л.)
   
6. Кардашов Р.А. Концептуальная среда – важнейший компонент оперативной обстановки. // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. –М., 2005. (0,5 п.л.)
   
7. Кардашов Р.А. Об эффективности управления органами внутренних дел. // Актуальные проблемы административного права и административной деятельности органов внутренних дел: Сборник научных статей преподавателей, соискателей и практических работников ОВД. – М., 2004. (0,5 п.л.)
   
8. Кардашов Р.А. Проблемы формирования организационного механизма органа внутренних дел. // Актуальные проблемы управления ОВД в условиях административной реформы: Сборник статей. – М.: Академия управления МВД России, 2005. (0,5 п.л.)
   
9. Кардашов Р.А. К вопросу о совершенствовании регистрационной политики: Статья в соавт. с преподавателем МосУМВД России, к.ю.н. Сосновской Ю.Н. // Проблемы регулирования миграционных процессов в современной России: Материалы межвузовской научно-практической конференции от 17 декабря 2004 г. – М.: Академия управления МВД России. – 2004. (0,5 п.л.)
   
10. Кардашов Р.А. О понятии организационного механизма и особенностях его проявления на уровне горрайлинорганов внутренних дел. // Материалы межкафедральной научно-практической конференции «Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе»: Сборник статей. – М.: Академия управления МВД России, 2006. (0,5 п.л.)