Считает необходимым обратить внимание органов государственной власти на вопросы, связанные с обеспечением прозрачности и открытости городской бюджетной системы
| Вид материала | Документы |
- Информационной открытости, 158.35kb.
- Задачи и направления работ по созданию единой системы межведомственного взаимодействия, 133.23kb.
- Резолюция второго всероссийского конгресса пациентов город Самара 03 ноября 2011, 206.55kb.
- Основы законодательства, 673.89kb.
- Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструктороской работе, 3288.39kb.
- Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» Основная, 282.14kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской, 123.78kb.
- 1. Охарактеризовать модернизацию государственной системы России в петровское время, 136.69kb.
- Участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению, 1200.52kb.
- Осетия Алания 1 3 сентября 2004 года Москва 2006, 2450.36kb.
Замечания и предложения Общественного совета города Москвы
по проекту бюджета города Москвы на 2012 год
и плановый период 2013-2014 годов
I. Замечания и предложения, связанные с обеспечением прозрачности в бюджетной сфере и совершенствованием программно-целевого
бюджетного планирования
Как и в прошлом году, Общественный совет города Москвы, в первую очередь, считает необходимым обратить внимание органов государственной власти на вопросы, связанные с обеспечением прозрачности и открытости городской бюджетной системы. И это не случайно: в международной и российской практике обеспечение прозрачности в бюджетной сфере традиционно рассматривается как один из ключевых факторов эффективного управления. Принцип прозрачности (открытости) в соответствии со ст. 36 Бюджетного кодекса РФ является также одним из базовых принципов бюджетной системы.
Органы исполнительной власти города Москвы, безусловно, осуществляют определенные меры по обеспечению требуемой положениями Бюджетного кодекса РФ открытости «для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные органы государственной власти, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов». Это выражается, в частности, в размещении на портале Правительства Москвы и сайте Департамента финансов города Москвы проектов соответствующих документов.
Отметим, однако, что в текущем году размещение материалов, связанных с проектом бюджета, прошло с некоторыми нарушениями. Так, для обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы материалы по бюджету г. Москвы на 2012 год на сайте Департамента финансов были размещены, по официальной информации, 31 августа (соответственно последний день представления заключения антикоррупционной экспертизы – 14 сентября). Однако перечень размещенных тогда документов ограничивался проектом постановления Правительства Москвы «О проекте закона города Москвы "О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов"», Приложением 2 к постановлению «Основные направления бюджетной и налоговой политики» и пояснительной запиской к проекту постановления Правительства Москвы. Собственно проект закона (т.е. Приложение 1), появился на сайте только 9 сентября (на официальном портале Правительства Москвы полный текст появился днем раньше).
Таким образом, можно констатировать серьезное нарушение установленного порядка публикации проектов нормативных актов, подлежащих независимой антикоррупционной экспертизе. В соответствии с Правилами проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы исчисляется со дня размещения проекта нормативного правового акта на официальном сайте органа исполнительной власти и не может быть менее 7 календарных дней, тогда как текст проекта закона был размещен на сайте 9 сентября, а датой окончания срока проведения независимой антикоррупционной экспертизы установлено 14 сентября.
И все же реальная открытость и прозрачность бюджетного процесса (в самом широком смысле этого термина), не исчерпывается одной лишь информационной доступностью проекта бюджета или уже принятого бюджета. Частью 6 ст. 26.13 Федерального закона «Об основных принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено проведение публичных слушаний по проекту бюджета на предстоящий финансовый год и отчета об исполнении бюджета за год предшествующий. Это положение федерального закона в Москве все еще не реализуется. Заметим, что соответствующая норма появилась в федеральном законодательстве в июле 2003 г., т.е. более восьми (!) лет назад.
Обращаем внимание на то, что в течение двух последних лет Общественный совет города Москвы предлагал органам исполнительной власти совместно определить порядок и формы представления проекта городского бюджета в целях повышения его прозрачности и понятности для граждан и структур гражданского общества), а также обеспечения возможностей для его анализа и других процедур, связанных с проведением публичных слушаний.
Совершенно очевидно, что не только этап утверждения бюджета, но и процесс его разработки и обсуждения является весьма значимым фактором в коммуникациях между властью и обществом. В этой связи представляется странным, что исполнительная власть города в продолжение многих лет не использует в полной мере этот фактор для повышения доверия населения к деятельности органов власти по управлению общественными финансами.
Исходя из опыта публичного обсуждения проекта бюджета на 2010 год в Общественном совете г. Москвы, нужно заметить, что, несмотря на участие представителей исполнительной власти в таких мероприятиях, полнота и детальность ответов на поставленные вопросы оказывается крайне невысокой. По сути, даются лишь отдельные краткие устные разъяснения – без какой-либо реальной возможности последующего, более подробного обсуждения. Между тем, очевидно, что полноценное обсуждение проекта бюджета затрагивает практически весь спектр социально-экономической деятельности Правительства Москвы и обеспечить должную полноту и конкретность ответов при участии всего 1-2 представителей городской власти весьма затруднительно. Такое представительство делает саму процедуру обсуждения недостаточно содержательной, скорее – формальной, не затрагивающей существенных деталей многих актуальных для столицы проблем.
Предпринятая в текущем году попытка обсуждения проекта бюджета на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов через обсуждение различных государственных программ представляется не очень удачной по следующим причинам.
1) Процедуры обсуждения программ сильно разнятся, различается и качество представления информации по программам. Например, программа «Столичное здравоохранение» при публичном ее обсуждении отсутствовала как текст, и эксперты вынуждены были ее оценивать по материалам презентации.
2) Обсуждение программ происходит на разных этапах их принятия. Та же программа по здравоохранению была представлена на общественное обсуждение уже после ее рассмотрения на профильной комиссии Мосгордумы.
3) Учет замечаний общественных экспертов (в том числе представителей Общественного совета г. Москвы) по программам, как уже показывает практика нынешнего года, минимален. Поскольку масштаб бюджетирования через целевые программы резко возрастает, то широкоформатные общественные слушания по проекту бюджета в целом могут и вообще не состояться, что представляется неправильным.
В связи с этим предлагается предусмотреть в последующие годы возможность:
- приглашения большего количества представителей органов власти г. Москвы для участия в слушаниях, организуемых по инициативе Общественного совета г.Москвы;
- формирования открытых для общественности аналитических приложений к государственным программам и проекту бюджета в целом;
- проведения слушаний в более удобном месте, позволяющем обеспечить присутствие всех заинтересованных представителей общественности (например, в здании Мэрии Москвы).
С учетом опыта отдельных регионов России, а также международной практики считаем целесообразным подготовку нормативных актов, определяющих не только порядок проведения публичных слушаний по бюджету, но и другие формы участия общественности в бюджетном процессе (в том числе и на стадии его разработки).
Для обеспечения реального участия граждан в обсуждении бюджета предлагаем рассмотреть возможность подготовки его адаптированной для населения версии (в международной практике такую версию называют гражданским бюджетом). Принципиально важно учитывать, что пользователи бюджетной информации – это не только специалисты с соответствующей профессиональной подготовкой. Это и обычные граждане, и многочисленные коммерческие и некоммерческие структуры, государственные учреждения, органы местного самоуправления и др.
В этой связи важное значение имеют способы и качество предоставляемой бюджетной информации, которая должна включать простое и понятное обоснование тех или иных расходов, по возможности – давать представление о соотнесенности этих расходов с получаемыми результатами, и таким образом обеспечивать полное понимание общественностью основных направлений бюджетной политики города. При этом определенной адаптации в целях лучшего восприятия требуют отнюдь не все расходные статьи, а, прежде всего, те, что напрямую затрагивают наиболее важные для жителей проблемы.
Нам представляется чрезвычайно важным дополнить бюджетный инструментарий информацией о нормативах социальных услуг – на школьника, на ребенка в дошкольных образовательных учреждениях, на пациента в поликлиниках и больницах, на пользователя социального и жилищно-коммунального обслуживания и т.п. Такая информация позволит горожанам реально контролировать ситуацию на низовом уровне, в конкретном учреждении.
В то же время общественным структурам, анализирующим, к примеру, воздействие бюджетной политики на различные группы населения, должны быть доступны не только все утвержденные бюджетные показатели, но и разнообразная аналитическая информация, которой пользовались разработчики бюджета. Возможность анализировать и использовать такую информационную базу – тоже важный показатель открытости бюджетной политики.
Однако ни в прошлом, ни в нынешнем году Общественный совет города Москвы на свои запросы не получил никаких дополнительных расчетов и обоснований, которыми руководствовались разработчики бюджета.
По нашему убеждению, в открытом доступе должны быть все показатели, характеризующие деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Нам представляется недопустимым, что на официальном сервере Правительства Москвы отсутствует актуальная статистическая информация, связанная с важнейшими социальными показателями (продолжительность жизни мужчин и женщин, число родившихся и умерших, доля населения с доходом ниже прожиточного минимума и др.).
В этой связи считаем необходимым отметить, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в сети Интернет на сайтах государственных органов должны быть размещены «статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям государственного органа».
Уместно заметить, что в соответствии с Московским трехсторонним соглашением между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями работодателей (п.3.6) на официальном портале Правительства Москвы должны быть размещены результаты ежегодного мониторинга уровня жизни населения и работающих в отраслях экономики города. Пока соответствующей информации на портале не представлено. Информации о многих важных индикаторах, необходимых для социально-экономического анализа и оценки, нет и на сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по городу Москве (Мосгорстата).
Все это серьезно затрудняет возможность проведения общественными экспертами полноценного анализа и оценки многих параметров проекта городского бюджета. Помимо этого, в связи с переходом на программно-целевое бюджетное планирование и новой классификацией расходов выявить их сопоставимость с расходами бюджетов прошлых лет (не суммарными, а по отдельным направлениям) практически невозможно (тогда как без возможности сопоставления не может быть и оценки динамики конкретных расходов). Полагаем, что разработчики проекта должны были бы такую возможность обеспечить с помощью соответствующих табличных или текстовых материалов.
В представленном проекте нет даже ближайшей по времени сравнительной базы – по основным финансовым показателям 2011 г. Отраслевая классификация представлена единственной таблицей к пояснительной записке. Исчезли ранее разрабатываемые приложения к бюджету и прогнозу социально-экономического развития, которые конкретизировали адресность направляемых средств – сколько и в каком виде получают из бюджета те или иные социальные группы населения – пенсионеры, дети, инвалиды и т.п. Таким образом, формат представления проекта бюджета 2012 года по информационно-статистической полноте и прозрачности заметно уступает бюджетам последних нескольких лет. Из-за очевидной информационной недостаточности сегодня даже опытные эксперты не могут в прежнем объеме анализировать социальные параметры бюджета.
Из структуры бюджета без каких-либо обоснований изъята и детализированная цифровая информация о доходах городского бюджета на 2012 год. В проекте бюджета на 2011 год эта информация была представлена в табличном виде в Приложении 1. Вследствие этого также существенно уменьшается информационная база для аналитической деятельности с бюджетными данными и резко снижается степень прозрачности городского бюджета. Нам представляется целесообразным вернуть данное приложение в структуру бюджета города Москвы.
Несмотря на включенную в текст проекта базовую информацию о государственных программах города Москвы, желательно, чтобы сами тексты таких программ представлялись одновременно с текстом проекта бюджета – в виде отдельных приложений. В особенности такая информация будет актуальна при рассмотрении проекта бюджета на следующий год, поскольку тогда возможны изменения в содержательных и финансовых параметрах реализации программ.
В Пояснительной записке к проекту бюджета указывается, что в целях повышения прозрачности бюджетного процесса «создан информационный портал «Открытый бюджет», который должен обеспечить доступ граждан города Москвы к надежной, всесторонней, своевременной, полной и сопоставимой информации по планированию и реализации бюджетной политики города» (стр. 933). Как известно, проект бюджета рассматривался на заседании Правительства Москвы 7 сентября. Однако более чем через месяц – 10 октября экспертам так не удалось в сети Интернет обнаружить названный портал. Нет никаких упоминаний о нем ни на официальном сервере Правительства Москвы, ни на сайте Департамента финансов города Москвы.
Само по себе создание такого портала, безусловно, заслуживает всемерной поддержки. Но почему и сам процесс его создания не сделать открытым, публичным? Убеждены, что участие общественности в обсуждении основных структурных и содержательных параметров будущего портала значительно бы расширило потенциал этого важного интернет-ресурса.
В целом внедрение в бюджетный процесс принципов программно-целевого планирования, безусловно, является позитивным фактором. Такое планирование – одна из важнейших составляющих бюджетирования, ориентированного на результат. Очень важно, чтобы первый опыт разработки и принятия «программного» бюджета побуждал бы органы исполнительной власти к своего рода «работе над ошибками», к реализации мер, направленных на совершенствование «программного» планирования. В этой связи считаем необходимым обратить внимание на следующее.
В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. среди основных целей перехода к программному бюджету есть и такая: «увязывание стратегического и бюджетного планирования». Как известно, в соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 26 апреля 2011 г. N 326-РП в настоящее время ведется разработка проекта стратегии социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года. Это комплексный документ, которым будут определены основные согласованные направления деятельности органов исполнительной власти Москвы по дальнейшему социально-экономическому развитию города. Понятно, что подготовка такого сложного документа – процесс трудоемкий и длительный (предполагается, что на рассмотрение Правительства Москвы он будет представлен в первом полугодии 2012 г.).
Однако представляется совершенно бесспорным, что все принимаемые в настоящее время государственные программы непосредственным образом связаны с готовящейся Стратегией. В сущности, все эти программы, финансирование которых составляет основу городского бюджета, являются чрезвычайно важным стартовым этапом реализации будущей Стратегии. Именно поэтому они должны учитывать все ее основные приоритеты, оценки и целевые показатели. Было бы в связи с этим целесообразно, чтобы разработчики проектов государственных программ уже сейчас руководствовались, если не полным массивом этих данных, то хотя бы их обобщенным сводом или конспективно сформулированными основными направлениями разрабатываемой Стратегии. Именно в этом случае может быть наполнена необходимым содержанием ключевая для программного бюджетирования системно-логическая конструкция: стратегическая цель – тактические задачи – мероприятия – инструменты реализации – непосредственные результаты (т.е. услуги определенного качества и объема) – конечные результаты (т.е. эффект от предоставленных услуг).
Сущностная особенность программно-целевого бюджетирования, как хорошо известно, состоит в распределении бюджетных ресурсов между реализуемыми программами с учетом или в прямой зависимости от достижения социально и экономически значимых для общества результатов. В этой связи нельзя не сказать о том, что в ходе обсуждения проектов государственных программ города Москвы эксперты Общественного совета, в частности, отмечали: некоторые из намечаемых целей и ожидаемых результатов в ряде программ («Стимулирование экономической активности», «Развитие образования города Москвы», «Развитие здравоохранения города Москвы» «Совершенствование государственного управления и повышение эффективности бюджетных расходов» и др.) сформулированы слишком обобщенно, без четких критериев и объективных индикаторов оценки достигнутых результатов.
По-видимому, методическое обеспечение процесса перехода органов исполнительной власти на принципы программно-целевого бюджетирования требует реализации дополнительных мер. Ход обсуждения проектов государственных программ города Москвы показал, что при их разработке органы исполнительной власти с разной степенью активности и детализации использовали такие важные инструменты программно-целевого планирования, как сравнение стоимости различных вариантов реализации программ, анализ различных сценарных условий их реализации и др.
Наибольшую озабоченность вызывает слабая подготовленность (это, в частности, показало обсуждение проектов программ и разделов проекта бюджета на заседаниях профильных комиссий Московской городской Думы) исполнительной власти к мониторингу результативности бюджетных расходов и комплексной оценке достижения заявленных показателей. Совершенно очевидной представляется необходимость обучения кадров и разработки соответствующих методических рекомендаций для органов исполнительной власти.
При этом нужно иметь в виду, что сегодня еще и на федеральном уровне окончательно не завершена работа по формированию критериальных оценочных показателей результативности и эффективности бюджетных затрат. К тому же на региональный уровень эта система оценок не может быть механистически перенесена, так как она должна выстраиваться с учетом территориальных особенностей и структурно-отраслевой специфики деятельности органов исполнительной власти.
На наш взгляд, столичная власть, разрабатывая механизмы мониторинга результативности бюджетных расходов и оценки их эффективности, должна использовать и имеющийся международный опыт внедрения бюджета, ориентированного на результат. Разумеется, этот опыт весьма многообразен: в разных странах система программно-целевого бюджетирования имеет свои особенности. Однако при этом есть и устойчивые, повторяющиеся элементы, среди которых следует выделить следующие:
- все отчеты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются в СМИ и публично обсуждаются;
- установленные системы индикаторов служат инструментом отчетности власти перед населением;
- результаты расчетов индикаторов эффективности и результативности применяются при дальнейшем планировании на будущий период.
Общественный совет города Москвы считает принципиально важным, чтобы при обсуждении проекта бюджета на заседаниях Московской городской Думы объектом особого внимания стали наличие и качество системы индикаторов для измерения результатов реализации программ и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей оценки каждой из программ, финансируемых из средств городского бюджета.
Понятно, что далеко не все планируемые результаты могут быть выражены в количественных показателях. Поэтому вполне закономерно, что разработчики ряда государственных программ города Москвы предусматривают возможность учета общественного мнения о качестве предоставления отдельных государственных услуг при оценке результатов выполнения программ. Однако, по нашему мнению, участие общественности в текущей и итоговой оценке выполнения программ (а значит, и бюджета) должно получить более массовое – и при этом процедурно определенное – выражение. Общественные объединения и некоммерческие организации должны стать полноправным субъектом в оценке хода исполнения и итогах реализации городских программ.
Разумеется, речь идет не об исключительном праве на некую окончательную оценку. Мы предлагаем органам государственной власти разработать такие организационно-технические и правовые механизмы, которые позволят общественную оценку рассматривать как важный составной элемент агрегированной комплексной оценки, основанной в том числе на процедурах внутренней и внешней оценки эффективности использования бюджетных средств.
Для обеспечения реальной прозрачности в деятельности органов государственной власти по управлению общественными финансами (а это один из основополагающих принципов программного бюджетирования) необходима прозрачная и доступная информационная система, позволяющая отслеживать и оценивать выполнение финансируемых программ и деятельность департаментов и комитетов на основе точных и достоверных данных. Доступ через различные информационные каналы (к примеру, через анонсированный московским правительством интернет-портал «Открытый бюджет») к детальным отчетам об использовании бюджетных средств должен быть открыт для всех заинтересованных лиц и организаций. Именно такая открытость и прозрачность, а не просто внедрение количественных показателей, критериев и формальных отчетов по ним, позволит в полной мере реализовать многие преимущества программно-целевого бюджетирования.