Считает необходимым обратить внимание органов государственной власти на вопросы, связанные с обеспечением прозрачности и открытости городской бюджетной системы
| Вид материала | Документы |
- Информационной открытости, 158.35kb.
- Задачи и направления работ по созданию единой системы межведомственного взаимодействия, 133.23kb.
- Резолюция второго всероссийского конгресса пациентов город Самара 03 ноября 2011, 206.55kb.
- Основы законодательства, 673.89kb.
- Отчет о научно-исследовательской и опытно-конструктороской работе, 3288.39kb.
- Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» Основная, 282.14kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской, 123.78kb.
- 1. Охарактеризовать модернизацию государственной системы России в петровское время, 136.69kb.
- Участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению, 1200.52kb.
- Осетия Алания 1 3 сентября 2004 года Москва 2006, 2450.36kb.
III. Замечания, предложения, вопросы к отдельным пунктам проекта закона города Москвы «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» и приложениям к нему
Стр.10. Статья 12. « … направляют в установленном порядке в пределах предусмотренных им бюджетных ассигнований средства бюджета города Москвы в уставный капитал:
…2) открытого акционерного общества «Московская венчурная компания» (город Москва) в сумме 500 000 тыс. рублей в целях поддержки инновационных проектов и развития механизмов венчурного инвестирования»
Не ставя под сомнение необходимость участия города в развитии венчурного инвестирования и его инфраструктуры, считали бы нужным подчеркнуть: при традиционно высоких рисках венчурного финансирования было бы целесообразным периодически (возможно, в ходе подготовки проекта бюджета) информировать общественность о результативности уже сделанных инвестиций. Это тем более актуально, что Правительством заявлен «оптимально консервативный прогноз доходной части бюджета» (стр. 701). Поскольку риски данной деятельности повышенные, важно также знать, кто персонально будет нести ответственность в том случае, если инвестиции окажутся неэффективными.
Вообще, обращаясь в целом к ст.12 «Взносы города Москвы в уставные капиталы», необходимо подчеркнуть, что к решениям о всех бюджетных инвестициях в акционерные общества необходимо прилагать дополнительные материалы (для того чтобы понять, какова эффективность ранее произведенных инвестиций в эти компании, убедиться в основательности финансово-экономического обоснования подобного рода инвестиционных вложений).
Стр.10. Статья 12. «… направляют в установленном порядке в пределах предусмотренных им бюджетных ассигнований средства бюджета города Москвы в уставный капитал:
…3) единоличного акционерного общества «Санаторно-оздоровительный комплекс «Камчия» (Республика Болгария, город Бургас) в сумме 1 696 000 тыс. рублей в целях строительства санаторно-оздоровительного комплекса»
Понимая необходимость дальнейших инвестиций в уставный капитал единоличного акционерного общества «Санаторно-оздоровительный комплекс «Камчия» для его развития и обеспечения круглогодичного детского и семейного отдыха, считаем важным обратить внимание на ряд вопросов, связанных с реализацией этого проекта.
Правительство Москвы не раз подчеркивало большую социальную значимость этого проекта. Исходя из этого, было бы совершенно правильным к проблемам дальнейшего развития СОК «Камчия» активнее привлекать широкую общественность. Во всяком случае, москвичи должны знать, насколько эффективными были предыдущие инвестиции, кто и как осуществляет мониторинг и оценку эффективности данной инвестиционной программы? Есть ли оценка внешняя (независимая)?
В Постановлении Правительства Москвы от 4 декабря 2007 г. № 1038-ПП было указано, что основой деятельности СОК «Камчия» является «аккумулирование и реализация новаторских педагогических идей, тематических программ, традиционных и нетрадиционных способов обучения и воспитания детей и подростков». Однако отзывы многих из побывавших в комплексе дают основания усомниться в новаторстве и эффективности используемых в нем педагогических технологий. Насколько публичным был процесс разработки педагогических и оздоровительных программ для СОК «Камчия»? Кто и как контролирует их реализацию и оценивает эффективность? Эти вопросы Общественный совет задает уже не первый раз: и это не случайно, поскольку контроль за качеством расходования средств (в особенности – общественный контроль) за рубежом крайне затруднен.
Стр. 13. Статья 15 «Утвердить программы государственных внутренних заимствований города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов согласно соответственно приложениям 14, 15, 16 к настоящему Закону»
В соответствии с представленными далее данными (стр. 939) объем государственного долга города с учетом новых заимствований к концу 2012 года проектируется на уровне 257,4 млрд. рублей, в 2013 году – 353,1 млрд. рублей, в 2014 году – 455,8 млрд. рублей. Как видно, законопроектом предусматривается довольно существенный рост объема государственного долга г.Москвы. Насколько такой рост оправдан? Не скажется ли это на степени устойчивости экономического положения столицы?
Стр. 27. Приложение 2. Ведомственная структура расходов бюджета города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов
Большинство разделов в структуре ведомственных бюджетов являются совершенно закрытыми. Представленные бюджетные позиции (как правило, слабо конкретизированные) не обеспечивают необходимой полноты информации. Соответствующее замечание о закрытости содержательной информации ведомственных расходов было сделано в ходе анализа проекта бюджета на 2011 год. Однако замечание это не только не было учтено: значительная часть данных ведомственной структуры бюджетов в нынешнем проекте оказалась еще более закрытой для внешнего анализа и общественного контроля.
Стр. 32. «Ведомственная структура расходов бюджета г. Москвы на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годы» Департамент здравоохранения г. Москвы
| Развитие здравоохранения города Москвы («Столичное здравоохранение») | 2012 г. | 2013 г. | 2014 г. |
| Субсидии бюджетным учреждениям | 60 153 954,0 | 64 583 588,0 | 69 337 653,0 |
| Субсидии некоммерческим организациям (за исключением государственных учреждений) | 84 693,0 | 88 928,0 | 93 374,0 |
Почему в системе здравоохранения (а также практически в расходах всех направлений социальной сферы) доля объема услуг, оказываемых бюджетными (государственными и муниципальными) учреждениями, остается в ближайшие годы столь же значительной, как и ранее? Обращает внимание, что эта тенденция противоречит важной установке, определенной ФЗ-83 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" - формированию рынка социальных услуг с передачей ряда полномочий по оказанию услуг негосударственным организациям.
Поскольку термин «субсидия» не раскрывает полностью сути производимых действий, необходимо уточнение: являются ли перечисленные субсидии выделяемыми на конкурсной (по ФЗ-94) или иной основе? Необходимо также пояснение, почему одни субсидии отделяются от других, и где можно обнаружить детализацию, раскрывающую данное различие? Чем данные субсидии принципиально отличаются от ранее применявшегося сметного финансирования?
Стр. 61. Департамент образования.
Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)»
2012 г. 2013 г. 2014 г.
| Общее образование | 127 955 523,8 | 135 136 020,5 | 140 928 688,7 |
| Образование | 127 955 523,8 | 135 136 020,5 | 140 928 688,7 |
| Общее образование | 127 955 523,8 | 135 136 020,5 | 140 928 688,7 |
| Социальное обеспечение и иные выплаты населению | 109 200,0 | 114 651,0 | 120 392,0 |
| Социальные выплаты гражданам, кроме публичных нормативных социальных выплат | 109 200,0 | 114 651,0 | 120 392,0 |
| Пособия и компенсации гражданам и иные социальные выплаты, кроме публичных нормативных обязательств | 109 200,0 | 114 651,0 | 120 392,0 |
| Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям | 125 299 373,8 | 132 413 394,5 | 138 136 909,7 |
| Субсидии бюджетным учреждениям | 125 299 373,8 | 132 413 394,5 | 138 136 909,7 |
| Субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) | 119 040 744,1 | 126 249 701,4 | 131 475 878,3 |
| Субсидии бюджетным учреждениям на иные цели | 6 258 629,7 | 6 163 693,1 | 6 661 031,4 |
| Иные бюджетные ассигнования | 2 546 950,0 | 2 607 975,0 | 2 671 387,0 |
| Субсидии юридическим лицам (кроме государственных учреждений) и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг | 2 546 950,0 | 2 607 975,0 | 2 671 387,0 |
При анализе этого фрагмента ведомственной структуры проекта бюджета становится понятно, что расходы по программе «Столичное образование», хотя формально и изложены в достаточно детализированном виде, на самом деле настолько непрозрачны, что по представленной информации невозможно судить о том, на что именно будут в 2012 г. израсходованы почти 128 млрд. рублей. Информация, размещенная в таблице, связана с обычной текущей деятельностью сферы общего образования. Какой-либо «программной» специфики она в таком виде не имеет. Возможно, она проявилась, если бы детальное изложение программы было приложением к бюджету.
Сам текст программы «Столичное образование» (точнее, проект, представленный для общественного обсуждения) также не содержал никаких конкретизированных бюджетно-финансовых выкладок. Непроясненность этого аспекта программы дает основания говорить о наличии в данной сфере бюджетного финансирования высоких коррупционных рисков.
Используя для анализа приведенного фрагмента и указанной программы в целом технологию «Прозрачный бюджет», можно сделать однозначный вывод о высокой степени непрозрачности анализируемых документов, не позволяющей в должной мере оценить степень эффективности предлагаемых финансовых инструментов для решения задач столичного образования.
Стр.81
2012 г. 2013 г. 2014 г
| Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы | 257 174,0 | 387 000,0 | - |
Почему в рамках государственной программы города Москвы «Стимулирование экономической активности» по такому принципиально важному направлению не предусмотрено выделение бюджетных средств в 2014 году? Это вызывает недоумение еще и потому, что проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ часто требует особо устойчивого, стабильного финансирования.
Стр. 88.
2012 г. 2013 г. 2014 г.
| Управление находящимися в городской собственности пакетами акций и долями в уставных капиталах хозяйственных обществ | 28 400,0 | 28 400,0 | 28 400,0 |
Расходы по управлению пакетами акций и долями в уставных капиталах хозяйственных обществ, по сравнению с предыдущим годом (в 2011 году предусматривалось на эти цели выделение 120,545 млн. руб.), планируется снизить более чем в 4 раза, что, безусловно, является позитивной тенденцией. Однако в настоящее время в тексте проекта бюджета отсутствует какая-либо информация о доходах, получаемых городским бюджетом от владения данными пакетами акций, а также об объемах этой собственности. Только из детализированной (по соответствующим юридическим лицам) информации (в динамике нескольких лет) можно делать выводы о рациональности сохранения в собственности города тех или иных нематериальных активов, равно как и о необходимости их продажи.
Приложение 3. Расходы бюджета города Москвы на 2012 год по целевым статьям расходов (государственным программам, подпрограммам, мероприятиям и не включенным в них направлениям деятельности органов государственной власти города Москвы), видам расходов бюджетной классификации и главным распорядителям средств бюджета города Москвы
Стр. 400-413
| РАЗВИТИЕ ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДА МОСКВЫ («СТОЛИЧНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ») | |
| Начальное и среднее профессиональное образование | 20 076 678,4 |
| Создание механизмов, обеспечивающих соответствие программ начального и среднего профессионального образования требованиям рынка труда и рынка образовательных услуг, ориентацию на перспективы развития экономики и социальной сферы города | 1 533,0 |
| Субсидии бюджетным учреждениям на иные цели | 1 533,0 |
| Формирование механизмов обеспечения высокого качества общего образования через введение новых Федеральных государственных образовательных стандартов начального, основного и полного общего образования, разработку и внедрение московского стандарта качества общего образования | 7 708,8 |
| Формирование механизмов обеспечения высокого качества общего образования через введение новых Федеральных государственных образовательных стандартов начального, основного и полного общего образования, разработку и внедрение московского стандарта качества общего образования | 7 708,8 |
| Внедрение московского стандарта качества профессионального образования, отвечающего задачам развития инновационной экономики и международным стандартам качества | 2 682,0 |
| Субсидии бюджетным учреждениям на иные цели | 2 682,0 |
А) Несмотря на включение в текст названия «начальное профессиональное образование», достаточно сложно понять, где же средства, которые на него выделяются. Их, по сути, нет, несмотря на то, что по своему содержанию начальное профессиональное образование может быть очень полезно городу, в том числе для повышения эффективности деятельности людей с ограниченными возможностями здоровья и существенного повышения качества социализации, обретения основ знания русского языка и профессий приезжающими в Москву иммигрантами.
Данная ситуация, к сожалению, подкрепляется тенденцией в образовательной политике, проводимой Министерством образования и науки РФ – на фактическое уничтожение начального профессионального образования. В системе образования России, описанной проектом федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», начальное профессиональное образование отсутствует.
Б) Второе замечание относится к строкам бюджета, посвященным «созданию механизмов» приведения программ начального и среднего образования потребностям рынка труда. Хотя сумма совсем невелика (1,533 млн.руб.), проблема программ и их соответствия потребностям рынка представляется довольно важной. Резонно предположить, что вложением этой суммы средств только в создание «механизмов» она не может быть решена (тем более, не очень понятно, что именно подразумевается под механизмами). Прежде всего, должно быть проведено комплексное изучение потребностей рынка в кадрах начального и среднего образования. Так, точных сведений о потребности специалистов с начальным профессиональным образованием в городе нет. Но ведь потом ещё необходимы не только программы, но и достаточное количество специалистов-преподавателей, которые за короткий срок способны обеспечить «приведение в соответствие».
В) Третье замечание относится к процессам внедрения «московского стандарта качества» общего и профессионального образования. Проблема заключается в том, что стандарта, как такового, ещё нет, в том числе – на федеральном уровне. Разработка таких стандартов – дело непростое и небыстрое. При существовании федерального стандарта такая работа могла бы быть осуществлена заметно быстрее. Возникает вопрос о реалистичности данных расходов, пусть также довольно скромных (соответственно для профессионального и общего образования – 2 682 тыс. руб. и 7 708,8 тыс. руб.). У тому же «московский стандарт качества образования», заявленный в перечне индикаторов ряда подпрограмм сферы образования – заметно более широкое понятие. Однако расходов на его создание в бюджете нет.
Пояснительная записка к проекту закона города Москвы «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов». Стр. 701.
Одной из задач бюджета на 2012 год значится следующая: «внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти путем утверждения государственных программ города Москвы на период до 2016 года с их финансовым обеспечением бюджетным средствами не менее 90% от расходной части бюджета города»
Однако нигде в расходной части проекта бюджета не предусмотрено сколько-нибудь заметных финансовых ресурсов на освоение программно-целевого подхода сотрудниками Правительства Москвы и многочисленных столичных учреждений. Нет этих расходов и в нынешнем варианте проекта профильной целевой программы «Совершенствование государственного управления и повышение эффективности бюджетных расходов города Москвы на 2012-2016 гг.».
Вместе с тем программно-целевой подход, как это ни странно, достаточно новая для системы российского управления совокупность знаний и навыков, хотя и используемая (большей частью фрагментарно) еще с 1997 года. До сих пор программно-целевой подход органами власти реализуется, в подавляющем количестве случаев, с существенными методологическими дефектами и нарушениями. Специалистов в области проектного подхода в системе государственного управления крайне мало. Более того, в настоящее время в стране отсутствуют апробированные и утверждённые в соответствии со стандартами российского образования разномасштабные образовательные курсы по проектно-целевому подходу. Уровень проектно-управленческой культуры в России и в Москве, в частности, очень невысок, на что многократно указывали эксперты Общественного совета г.Москвы и представители заинтересованной общественности. Данная ситуация усугубляется тем обстоятельством, что до настоящего времени в России не получили должного распространения стандарты процессной оценочной деятельности, включая аудит эффективности, разработанный Счётной Палатой РФ в 2009 году.
Поскольку этот стандарт фактически остаётся не востребованным практикой, решение вышеуказанной задачи в 2012 году в Москве представляется малореальной. Более того, успешное внедрение программно-целевого подхода в деятельность органов власти г.Москвы будет невозможным и в дальнейшие годы – без срочных акцентированных бюджетных инвестиций, направленных на разработку нормативно-правовой основы данной деятельности, на подготовку хотя бы некоторого количества кадров в Правительстве Москвы, а также преподавателей столичных вузов (с целью их последующей методико-преподавательской деятельности по продвижению и внедрению обучающих курсов в систему столичного образования, прежде всего, для нужд города).
Планируемое расходование значительной части бюджетных средств (резкий скачок в темпах перехода построения бюджета с 15-17% до 80-90%) с помощью программ, сформированных со значительным количеством серьезных дефектов, может привести к явно нерациональному и неэффективному расходованию средств и высоким рискам начетничества и коррупционного поведения в управленческой среде. Такой негативный прогноз можно сделать исходя из результатов публичного обсуждения и экспресс-анализа нескольких городских программ.
Следующей задачей в той же пояснительной записке значится (стр.701): «