Geum.ru

Методические подходы к исчислению вреда причиненного водохозяйственными правонарушениями И. В. Куприянов канд эконом наук, доцент

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
УДК 330.15

Методические подходы к исчислению вреда причиненного водохозяйственными правонарушениями


И.В. Куприянов – канд. эконом. наук, доцент

ФГОУ ВПО «Московский государственный университет природообустройства»,

г. Москва, Россия


Нарастающий общемировой дефицит пресной воды обусловливает устойчивый рост значения водных ресурсов, как для экономики, так и для развития общества в целом. Озабоченность вызывают не только вопросы количества потребной воды, но и ее качество непосредственно в природных водных объектах. Сохранение, а в отдельных случаях и восстановление, экологического состояния водных объектов может быть достигнуто при осуществлении оперативного и регулярного контроля за водопользованием и при ужесточении санкций за экологические и водохозяйственные правонарушения, ведущие к деградации водных объектов.

Серьезная проблема в использовании поверхностных вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения связана с их загрязнением. В результате сброса загрязняющих веществ со сточными водами, поступления загрязнений с рассредоточенным стоком с водосборных территорий, аварийных ситуаций на нефтепроводах, шламонакопителях и очистных сооружениях, вода подавляющего большинства поверхностных водных объектов, при использовании для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нуждается в сложной и дорогостоящей очистке.

Проблема качества воды актуальна для большинства поверхностных водных объектов. На отдельных участках рек качество воды характеризуется как «грязная» и «очень грязная», в частности на Верхней Волге, на реках Оки, Клязьмы, Камы, Белой, Урала, Северной Двины, притоках Терека, на реках Иртыша, Тобола, на Нижней Оби и Нижнем Амуре. Состояние поверхностных вод соответственно сказывается на качестве воды забираемой для водоснабжения ряда регионов в том числе: г. Санкт-Петербурга, республик: Ингушетии, Калмыкии, Карелии, Карачаево-Черкесии, Мордовии и Чувашии, Приморского края, Архангельской, Курганской, Саратовской, Томской и Ярославской областей, Ханты-Мансийского и Чукотского автономных округов.

По данным статистической отчетности по форме 2-тп (водхоз) [1] очистные сооружения обеспечивают очистку загрязненных вод до нормативных значений порядка 10 % сточных вод. При этом потери в инженерных сетях водоснабжения составляют в среднем свыше 20, а по отдельным регионам превышают 40 %.

При этом низкий уровень современной практики водопользования сопровождается многочисленными и, в ряде случаев, безнаказанными случаями нарушений правил и требований. В итоге годовой размер вреда только по выявленным правонарушениям, и определенный по фактическим затратам, составляет млрд руб.

В этой связи актуальным является вопрос возмещения вреда, причиненного водным объектам в результате нарушения природоохранного и водного законодательства. В то же время проблема ущерба не является новой в сфере водных отношений.

До осуществления экономических реформ контрольные службы ведомств природно-ресурсного блока, при расчете величин экономического ущерба, наносимого государству, при нарушении норм, правил и требований природоохранного законодательства, пользовались отраслевыми методиками, которые исходили из базовых положений «Временной типовой методики определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиненного народному хозяйству загрязнением окружающей среды» [1] (одобрено постановлением Госплана СССР, Госстроя СССР и Президиума АН СССР от 21.11.83 г.). Однако данная методика имела ряд методологических и методических недостатков, проявившихся при ее практическом применении в стране в конце 80-х – начале 90-х гг. прошлого века, поэтому осуществлялись поиски более современного методического подхода с учетом вновь принятого природно-ресурсного законодательства и положений Гражданского кодекса, касающихся порядка оценки и возмещения ущерба.

МПР России, в развитии положений Закона РФ «О недрах» (1995 г.) и Водного кодекса (1995 г.), разработало проекты документов, определяющих порядок возмещения государству ущерба при нарушении горного и водного законодательств, которые по ряду причин не были утверждены и практическая деятельность в этом направления оставалась еще длительное время без должного методического обеспечения [3].

В соответствии со статьей 131 Водного кодекса (1995 г.) граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии, по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства Российской Федерации, были вправе предъявлять специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченный государственный орган в области охраны окружающей природной среды, государственный орган санитарно-эпидемиологического надзора.

Суммы возмещения ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного суда, перечислялись в бюджет в установленном порядке и расходовались на восстановление водных объектов и проведение природоохранных мероприятий.

При этом по действующему законодательству расчет сумм по возмещению вреда, причиненного экологическими правонарушениями, производился в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния природного объекта с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Данная позиция была зафиксирована в целом ряде нормативных документов, к которым относились: Закон РФ 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения»; совместное письмо Минприроды России, Минфина России от 23.05.95, Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод, утвержденная приказом Госкомэкологии России от 11 февраля 1998 г. № 81; Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденные Госкомэкологией России 6 сентября 1999 года [4].

По новому Закону РФ «Об охране окружающей среды» (2002 г.) компенсация вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением, производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.  Определение величины (размера) вреда окружающей среде (суммы ущерба) производится по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии, по таксам и методиками утвержденным специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

По своему содержанию иски о возмещении ущерба должны являться действенными мерами экономического воздействия на природопользователей, нарушающих водное и природоохранное законодательство, однако, данные рычаги воздействия на природопользователей практически не были задействованы в силу отсутствия необходимой нормативно-методической базы по оценке и взысканию сумм в возмещение ущерба, причиненного водным объектам.

Основными причинами сложившего положения являлись:

отсутствие современной методики оценки ущерба, причиненного водным объектам тем или иным видом негативного воздействия;

действовавший порядок компенсации ущерба водным объектам на основе ставок платы за сверхлимитный сброс загрязняющих вредных (в 25-кратном размере по отношению к ставкам платы, установленным для предельно допустимых сбросов);

необходимость проведения судебной процедуры и доказательства виновности лица, причинившего данный вред.

Объем поступления средств, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за нарушение природоохранительного законодательства на тот период, был невелик. В 2000 г. он составил 6% всех поступлений территориальных экологических фондов или около 400 млн руб. Ориентировочно сумма штрафов и исков в возмещение вреда водным объектам могла составлять порядка 50% всех поступлений [4].

Было очевидно, что для эффективного применения норм, определенных водным и природоохранным законодательством, необходимо разработать современную нормативно-методическую базу по определению ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного и природоохранного законодательства.

Однако до 2007 г. в России не существовало такой методики и определение вреда осуществлялось на практике путем суммирования всех фактических затрат при санации природного объекта. Эти расчеты затягивались на длительное время, не всегда создавались условия для их выполнения из-за недостатка средств, отсутствия строительной организации и иных организационных вопросов. Поэтому возникли серьезные затруднения при осуществлении экономических санкций против правонарушителя до завершения исчисления полного размера вреда, причиненного природной среде.

Эту ситуацию не улучшал факт наличия нескольких федеральных служб, ответственных за выявление экологических и водохозяйственных правонарушений, а также экологических служб субъектов Российской Федерации.

Действующие надзорные ведомства не всегда тесно и результативно взаимодействуют между собой, не обладают необходимыми полномочиями для оперативного воздействия на нарушителя, и, самое главное, ни одно из ведомств не несет ответственности за обеспечение своевременной ликвидации выявленных правонарушений и полное устранение их последствий.

В качестве примера может быть приведена экологическая ситуация, сложившаяся на реке Вазузе Тверской области в 2005 г. После железнодорожной аварии тысячи тонн нефти оказались в реке Вазузе. выявление экологического правонарушения и контроль ситуации осуществляли сотрудники Росприроднадзора. Локализацию загрязнения и очистку акватории провели сотрудники МЧС России. Однако, после их ухода на дне реки Вазузы остались лежащие сотни тонн тяжелых фракций мазута, которые еще многие годы будут загрязнять воды Иваньковского водохранилища [5].

Подобные примеры дискредитируют важнейший принцип юриспруденции – неотвратимость наказания за экологические правонарушения. А это, в сою очередь, подрывает роль экономических санкций как стимула повышения уровня природопользования.

Осознавая особую важность применения в условиях рыночной экономики мер экономической ответственности к водохозяйственному нарушителю, оперативно и в реальном масштабе времени Правительство г. Москвы утвердило (22.07.03) «Методику оценки вреда, вызываемого загрязнением водных объектов города Москвы». Документ позволял достаточно быстро исчислить размер вреда и предъявить нарушителю расчетную сумму компенсационного платежа в качестве экономической санкции за правонарушение. Оперативно полученные средства дают возможность незамедлительно приступить к восстановлению нарушенного участка водного объекта. Эта региональная Методика, при своих определенных недостатках, сыграла заметную положительную роль в деле охраны экологического состояния водных объектов г. Москвы.

В 2007 г. приказом МПР России (№71 от 30.04.07) была утверждена общероссийская «Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (далее – Методика) [6]. Легитимность Методики подтверждается ее регистрацией в Минюсте России: регистрационный номер № 9471 от 15.05.07.

Новая Методика разработана взамен ранее действовавшей «Методики подсчета убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства» (РД-5.3.01-83), утвержденной Минводхозом СССР в 1983 г.

Исчисление размера вреда в Методике основывается на компенсационном принципе и оценивается по полной величине затрат, необходимых для обследования и измерения экологических и экономических последствий водохозяйственного правонарушения, для разработки и утверждения в установленном порядке проектно-сметной документации, для устранения отрицательных последствий правонарушения, а также иных работ, необходимых для охраны и восстановления водного объекта.

Исчисление размера вреда производится с учетом ряда региональных фактов, влияющих на его величину:

водохозяйственной ситуации;

природно-хозяйственных условий;

социальной и экономической значимости состояния водных объектов;

длительностью и интенсивностью негативного воздействия на водный объект.

Технологически размер вреда определяется умножением количественной величины негативного воздействия на водный объект, выраженной в соответствующих натуральных единицах измерения, на удельную стоимостную величину вреда, приходящуюся на единицу измерения этого негативного воздействия, или же на соответствующие таксы, предназначенные для исчисления вреда. Полученное произведение (в тыс. руб.) корректируется коэффициентами, учитывающими региональные особенности правонарушения и инфляционные процессы в стране.

В Методике рассматриваются следующие основные виды причинения вреда:

1. Несанкционированный сброс вредных веществ в составе сточных вод. Удельные значения вреда приведены в табл. 4 Приложения к Методике.

2. Аварийные разливы нефти, нефтепродуктов и иных вредных веществ (не в составе сточных вод). Таксы для исчисления вреда приведены в табл. 6…8 Приложения.

3. Поступление взвешенных веществ, при проведении различных работ непосредственно в русле водотока или в акватории водоема. Таксы – в табл. 11 Приложения.

4. Сброс фекальных и льняных сточных вод с судов и иных плавучих объектов. Таксы – в табл. 9 Приложения.

5. Засорение акваторий, дна и берегов водных объектов бытовыми и производственными отходами, а также иными крупногабаритными предметами. Такса – в п. 17 Методики.

6. Несанкционированная добыча общераспространенных полезных ископаемых в водном объекте. Такса – в табл. 13 Приложения.

7. Истощение водных ресурсов в результате несанкционированного забора воды. Такса – в табл. 12 Приложения.

Представленные в Приложении к Методике табличные материалы позволяют достаточно быстро исчислить размер вреда и, на этой основе, осуществить экономические санкции против нарушителя в реальном масштабе времени.

Государственные органы, ответственные за экологическое состояние водных объектов, впервые за период перехода к рыночной экономике, получили полномочный документ, позволяющий оперативно применять экономические санкции к водохозяйственным правонарушителям. Расчетные суммы компенсационных платежей вполне достаточны для того чтобы заставить всех потенциальных нарушителей заранее принимать профилактические меры во избежание экономических санкций за водохозяйственные правонарушения.

Ценным качеством утвержденной Методики являются заложенные в ней резервы ее совершенствования с позиций охвата большего числа форм и видов водохозяйственных нарушений и углубления методов исчисления их экономических последствий.

1. Представляется, что по мере накопления опыта применения Методики будет приобретать все большую актуальность необходимость отражения в ней очень распространенного правонарушения, характерного тем, что, при сохранении уровня разрешенной концентрации вредных веществ в сточных водах, за счет увеличения объема стока возрастает и затем превышает установленные лимиты масса сброшенных вредных веществ.

В этих условиях считаем достаточно обоснованным отнесение сверхлимитной массы вредных веществ, превышающей более чем в 1,2 раза установленный лимит, к экологическому правонарушению. Стоимостная оценка этого вида вреда должна осуществляться на базе данных табл. 4 Приложения к Методике как «Несанкционированный сброс вредных веществ в составе сточных вод».

2. Все виды вреда, причиняемого водным объектам, по форме проявления представляют собой техногенные аварии. В соответствии с п. 5.7 «Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды» (утв. Минприроды РФ от 26.01.93) масса загрязняющих веществ, сбрасываемых в период аварий, не учитывается при окончательном расчете платы по итогам года. Во избежание повторного счета, считаем целесообразным, дополнить пункты 22 и 23 Методики фразой: «Массы вредных веществ, сброс которых определяется как водохозяйственное правонарушение, подлежат исключению при окончательном расчете платы за сброс загрязняющих веществ по итогам года. Эти массы исключаются в первую очередь из сверхлимитного сброса, оставшаяся часть – из сброса в пределах от нормы до лимита и затем из сброса в пределах нормы.

3. Нуждаются в последующей унификации содержание и форма табл. 4…8,11,13 Приложения к Методике.

В таблице 4 приводятся таксы, исчисленные на тонну загрязняющего вещества. Эта удельная величина, как основа исчисления вреда, сохраняется при любых размерах массы сбрасываемого вещества.

В остальных таблицах применен иной подход: размер таксы, приходящийся на единицу негативного воздействия (например: на тонну сбрасываемого вещества), заметно понижается по мере увеличения этого негативного воздействия. Так, при загрязнении водного объекта органическими веществами (табл. 5) массой 1,0…1,6 т, такса составляет 1,4 млн руб./т; при загрязнении массой 1500…2500 т, такса – 0,82…0,87 млн руб./т. Аналогичное положение по остальным таблицам.

Способность водных объектов к ассимиляции, разложению и нейтрализации вредных веществ, с позиций водопользования, представляет собой возобновимый природный ресурс. Рациональное использование этого ресурса ограничивается пределами его естественного возобновления. Размер использования определяется установленными квотами и лимитами по каждому ингредиенту загрязнения. Водохозяйственное правонарушение в форме превышения установленных лимитов сброса вредных веществ ведет к разрушению этого природного водного ресурса. Чем больше превышение, тем больший вред причиняется водному объекту. С этих позиций вполне допустимо увеличивать удельный размер вреда, приходящийся на тонну вредного вещества по мере роста общего объема его сброса, и совсем не целесообразно снижение удельного размера вреда.

4. Из пункта 7 Методики следует исключить из состава вреда «понесенные убытки, в том числе упущенную выгоду». Эти потери содержаться в исковых заявлениях юридических и физических лиц, пострадавших от водохозяйственного правонарушения, и поэтому могут быть исключены из рассматриваемой Методики.

5. Учитывая, что статья 78 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» устанавливает, что размер вреда и, соответственно, величина экономической санкции к нарушителю водохозяйственного законодательства определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного экологического состояния водного объекта, считаем возможным отразить в Методике всю процедуру определения этих фактических затрат.

На первом этапе, непосредственно после водохозяйственного правонарушения, определяется по материалам Методики размер вреда и, соответственно, размер компенсационных затрат, подлежащих немедленному возмещению со стороны нарушителя. Эти средства на втором этапе используются для обследования факта правонарушения, разработки и утверждения проектно-сметной документации экологической санации. По данным утвержденного проекта корректируется размер компенсационных платежей. На третьем этапе реализуется проект санации и, на основе документов, повторно корректируются компенсационные платежи с учетом фактических затрат на санацию.

В целом же следует отметить, что ввод в действие Методики открывает принципиально новый этап развития нормативно-правового обеспечения системы государственного контроля за соблюдением водопользователями норм водного и природоохранного законодательства. При этом следует отметить, что в структуре экономического механизма природопользования остается недостаточно разработанной не только стоимостная оценка вреда, но и формы привлечения оперативных средств, необходимых для ликвидации последствий загрязнений окружающей среды и природных ресурсов в реальном масштабе времени. Эти вопросы требуют отдельного и комплексного рассмотрения.


Библиографический список

  1. Охрана окружающей среды в России, 2006г. Статистический сборник. – М.: Росстат, 2006.
  2. Временная типовая Методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. – М.: Экономика, 1986.
  3. «Вода. Использование и охрана природных ресурсов в России». – М.: «НИИ-Природа», 2003.
  4. Возмещение экологического ущерба (правовые и экономические аспекты, проблемы прошлого ущерба). – М.: Изд-во НУМЦ, 2001.
  5. Государственный доклад о состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2007 году. – М.: НИА-Природы, 2008.
  6. Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. Утверждена приказом МПР России №71 от 30.03.2007; зарегистрирована Минюстом России от 15.05.2007 №9471.