Методические рекомендации по вопросам обеспечения пожарной безопасности объектов защиты
| Вид материала | Методические рекомендации |
- Методические рекомендации, 1018.35kb.
- Постановлени е, 103.8kb.
- Вления по вопросам организационно-правового, финансового, материально-технического, 47.34kb.
- Организационно-методические указания, 280.97kb.
- Значить приказами лиц, ответственных за организацию и осуществление мероприятий, 35.94kb.
- Методические рекомендации органам местного самоуправления по реализации федерального, 2595.41kb.
- Приказ о мерах обеспечения пожарной безопасности в ООО, 10.89kb.
- О мерах пожарной безопасности для каждого взрывопожароопасного и пожароопасного участка,, 28.4kb.
- В области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,, 305.94kb.
- Учебно-методический центр по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной, 817.94kb.
Аудит объектов с типовыми системами противопожарной защиты:
- составление договоров о проведении аудита;
- концептуализация и систематизация требований пожарной безопасности;
- разработка опорных карт и алгоритмов проверок объектов различных типов;
- проверка объектов с учетом принципов обеспечения пожарной безопасности;
- обработка результатов проверок и формулировка типовых мер пожарной безопасности.
Аудит объектов с адресными системами противопожарной защиты:
- составление договоров о проведении аудита;
- концептуализация и систематизация требований пожарной безопасности;
- разработка опорных карт и алгоритмов проверок объектов различных типов;
- проверка объектов с учетом принципов обеспечения пожарной безопасности;
- обработка результатов проверок и формулировка типовых мер пожарной безопасности;
- расчетная оценка угрозы людям и чужому имуществу;
- определение области эффективного применения типовых противопожарных мероприятий;
- разработка систем противопожарной защиты объектов с учетом минимально необходимых мер по обеспечению пожарной безопасности людей и чужого имущества;
- подготовка материалов для страхования риска ответственности за вред, который может быть причинен возможным пожаром;
- разработка дополнительных мер, повышающих уровень противопожарной защиты объектов.
Разработка мероприятий для снижения пожарных рисков
| Мероприятия, направленные на уменьшение времени эвакуации | - увеличение количества эвакуационных выходов; - сокращение протяженности эвакуационных путей (устройство дополнительных); - оптимизация схем эвакуации (распределения потоков); - устройство СОУЭ повышенного типа (сокращение времени начала эвакуации); - ограничение количества людей |
| Мероприятия, направленные на ограничение распространения пожара и его ОФП (снижение динамики пожара) | - изменение объемно-планировочных решений; - устройство противопожарных преград; - организация подпора воздуха в лестничные клетки; - применение дополнительных АПЗ: ПДЗ, АУПТ, водяных завес |
| Повышение надежности систем АПЗ (вероятности срабатывания) | - применение аппаратной базы с высокой степенью надежности |
Контроль выполнения противопожарных мероприятий на объектах аудита:
- заключение договоров с аудиторскими организациями на осуществление постоянного контроля за противопожарным состоянием объектов аудита;
- определение порядка осуществления контроля;
- определение порядка оформления результатов контроля;
- определение порядка реагирования на результаты контроля на объектах аудита;
- направление материалов контрольных проверок в органы государственного пожарного надзора и страховые организации.
Проблемы формирования системы аудита безопасности:
- различные точки зрения на полномочия органов государственного пожарного надзора: «выборочные проверки объектов аудита» - «полное саморегулирование деятельности по обеспечению пожарной безопасности»;
- перевод проблемы аудита из области обязанностей обеспечения пожарной безопасности в плоскость экономической привлекательности;
- неопределенность ответственности в случаях пожаров с тяжкими последствиями;
- неопределенность ответственности за поддержание объекта аудита в надлежащем противопожарном состоянии в случаях его страхования.
3. АНАЛИЗ ОДНОЙ ИЗ ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЙ СИСТЕМЫ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ – ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА
18 июля 1927 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли решение о создании в стране государственного пожарного надзора.
Постановлением ВЦИК и СНК СССР от 07 апреля 1936 года № 52/654 «О государственном пожарном надзоре» были определены функции и права государственного пожарного надзора.
В 1939 году был введен в действие Общесоюзный стандарт (ОСТ 90015-39), регламентировавший требования пожарной безопасности в области строительства.
15 июля 1977 года Советом Министров СССР издано Постановление № 654 «О мерах по повышению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах народного хозяйства», в котором было закреплено, что обеспечение противопожарной защиты городов и других населенных пунктов, а также объектов народного хозяйства является важнейшей государственной задачей. Советы Министров союзных и автономных республик, исполкомы Советов депутатов трудящихся, руководители министерств, ведомств, промышленных предприятий, организаций, учреждений, совхозов и колхозов несут ответственность за выполнение этой задачи.
Постановлением Совета Министров СССР от 26.12.1977 № 1115 утверждено «Положение о государственном пожарном надзоре в СССР», в соответствии с которым Государственный пожарный надзор в СССР осуществлялся в целях поддержания в стране высокого уровня пожарной безопасности городов, других населенных пунктов и объектов народного хозяйства.
Основными задачами органов государственного пожарного надзора являлись:
- совершенствование работы по предотвращению пожаров и обеспечению пожарной безопасности городов, других населенных пунктов и объектов народного хозяйства;
- повышение эффективности борьбы с пожарами;
- осуществление контроля за выполнением пожарно-профилактических мероприятий и установленных требований пожарной безопасности.
Социокультурная динамика отношений в области организации
и осуществления государственного пожарного надзора в период действия
Положения о государственном пожарном надзоре в СССР
(от 26.12.1977 № 1115)
- Обзор о работе аппаратов Госпожнадзора по повышению эффективности пожарно-технических обследований Главного управления пожарной охраны МВД СССР от 25.11.1981 № 7/(1) 3730:
«… возрастает роль и значение инспектора государственного пожарного надзора как главного проводника технической политики в области противопожарной защиты объектов народного хозяйства и практического организатора мер пожарной безопасности. Он обязан, прежде всего, в совершенстве знать действующие нормы и правила пожарной безопасности, требовать их неукоснительного и строжайшего выполнения, добиваясь приведения объектов и отраслей народного хозяйства в пожаробезопасное, образцовое противопожарное состояние.»;
- Материалы кустовых семинаров с руководящим составом госпожнадзора по обмену опытом (гг. Воронеж, Уфа, март 1984 года):
…Служба госпожнадзора – это неотъемлемая часть народнохозяйственного организма, от успешной работы её зависти многое.
…Как показывают проверки и анализ работы инспекторов госпожнадзора, каждый из них в состоянии проконтролировать соблюдение правил пожарной безопасности на закрепленных объектах по несколько раз в год. …
…Проверки свидетельствуют, что во многих местах государственный пожарный надзор стал бумажным, утратил властные полномочия и свой авторитет. Дела от предписаний у инспекторов …пухнут, а пожары не сокращаются. …Исключите из практики составление с ведомствами совместных планов пожарно-профилактических мероприятий, а ровно другие действия, которые связывают ваши руки в выполнении поставленных задач (по материалам доклада заместителя министра внутренних дел СССР).
- Бюллетень № 1 (8) 1987 год ГУПО МВД СССР:
О постановлении Совета Министров РСФСР от 19 декабря 1986 г. № 516 «О мерах по усилению пожарной безопасности в РСФСР» и основных мероприятиях по его реализации:
Совет Министров РСФСР отмечает, что обстановка с пожарной безопасностью в РСФСР продолжает оставаться неудовлетворительной. За последние пять лет количество пожаров возросло более чем на 70%, а причиненный ими ущерб – на 85%.
В настоящее время создается новый хозяйственный механизм, когда объединения и предприятия получают значительно большую самостоятельность, когда набирает силу хозрасчет, когда финансовые итоги деятельности коллектива влияют на материальное вознаграждение каждого его члена. В этих условиях важно уяснить и не допустить, чтобы в производственных коллективах складывалось отношение к противопожарным мероприятиям, как к непроизводственным, лишним, расточительным.
- Проблемы укрепления пожарной безопасности в РСФСР: Материалы служебного совещания-семинара, Чебоксары, 1990 год:
…Сложившаяся обстановка с пожарами во многом обусловлена проявлением органами госпожнадзора формализма, а нередко беспринципности в осуществлении надзорно-профилактических функций…
Отрицательно влияет нередко проявляющаяся инертность и пассивность в деятельности аппаратов управлений и отделов пожарной охраны, неумение перестроить свою деятельность применительно к новым экономическим условиям хозяйствования…(по материалам доклада первого заместителя министра внутренних дел РСФСР).
- Доклад начальника СПАСР МВД России на Всероссийском совещании руководящих работников противопожарной и аварийно-спасательной службы МВД России, состоявшемся 22-23 декабря 1992 года (Пожарное дело, 1993, № 3, с.4.):
…К сожалению, до настоящего времени мы не имеем нормальной законодательной базы, деятельность пожарной охраны в России оказалась как бы «вне закона». В самом деле, изменилось государство, в корне меняется экономика. В обиход входит понятие частной собственности. Произошло разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. …
Однако пожарная охрана, её деятельность базируется на документах, которые принимались десятки лет назад – по сути дела, в другом государстве. Как-то уже стыдно упоминать о том, что например, вся работа Госпожнадзора основывается на Положении, утвержденном в 1977 г. Поэтому сейчас нет никакой установленной законом нормы проверять частные предприятия, акционерные общества и другие подобные организации. И это все в преддверии массовой приватизации объектов, которые в скором времени перейдут в собственность акционеров, а некоторые и в частные руки. Что значат ныне для администратора указания инспектора пожарного надзора, не подкрепленные законом? Если отдельные руководители госпредприятий еще выполняют требования пожарных, делая это, скорее, по инерции, из былого уважения к ним, понимая всю справедливость предъявляемых претензий, представители же нового экономического слоя – бизнесмены и кооператоры – поступают, как им удобнее, не обращая внимания на требования пожарной охраны. Закон, как это ни парадоксально, в данной ситуации оказался на их стороне... .
В период с 1977 года по 1993 год формы и методы осуществления контроля за выполнением установленных требований по вопросам обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, объектов народного хозяйства не были закреплены, ни в одном нормативном документе.
Социокультурная динамика отношений в области организации
и осуществления государственного пожарного надзора
в Российской Федерации
| Положение о Государственной противопожарной службе МВД России, утверждено Постановлением Совет Министров – Правительством Российской Федерации от 23.08.1993 № 849 «Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации» |
| Основные задачи Государственной противопожарной службы: - организация разработки государственных мер и нормативного регулирования в области пожарной безопасности; - осуществление государственного пожарного надзора в Российской Федерации; - тушение пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ; - профессиональная подготовка кадров для Государственной противопожарной службы. Цель создания - защита жизни и здоровья людей, материальных ценностей от пожаров, организация и осуществление государственного надзора в Российской Федерации за пожарной безопасностью населенных пунктов, а также предприятий (объединений), учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм. |
| Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» |
| Государственный пожарный надзор – специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений. |
| Указ Президента Российской Федерации от 09.11.2001 № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» |
| В целях совершенствования государственного управления в области пожарной безопасности, руководствуясь статьей 80 Конституции Российской Федерации, 01.01.2002 Государственная противопожарная служба МВД России преобразована в Государственную противопожарную службу МЧС России. |
| Положение о государственном пожарном надзоре, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре» |
| Основная задача государственного пожарного надзора – защита жизни и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий. |
| Представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 05.03.2008 № 72/3-52-07 «Об устранении нарушений в деятельности территориальных органов государственного пожарного надзора при осуществлении контроля за соблюдением пожарной безопасности» МЧС России |
| В представлении отмечено что, «Несмотря на значительную активизацию работы ГПН МЧС России, охват проверками объектов социального назначения не в полной мере соответствует сложившейся ситуации в сфере пожарной безопасности. … Повсеместно распространены факты отсутствия на указанных объектах автоматической пожарной сигнализации либо нахождения её в неисправном состоянии, отсутствия в соответствующих помещениях первичных средств пожаротушения, систем оповещения людей о пожаре, наличия на их первых этажах глухих металлических решеток и т.д. Пути эвакуации людей при пожаре, как правило, закрыты на замки либо вообще отсутствуют. … Ненадлежащее исполнение территориальными органами государственного пожарного надзора полномочий,… … по осуществлению надзора за соблюдением требований пожарной безопасности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами влечет тяжкие последствия, в том числе гибель людей. …территориальные подразделения государственного пожарного надзора …не понуждают органы государственной власти и местного самоуправления к исполнению обязанностей, возложенных на них …». |
| Положение о государственном пожарном надзоре (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 22.10.2008 № 771 «О внесении изменений в Положение о государственном пожарном надзоре») |
| Изменена Основная задача - осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельности по проведению проверки соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам этой проверки. |
| Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (с 01.05.2009) |
| Объект защиты – продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территории поселений, а также здания, сооружения, строения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре. |
| Представление Генеральной прокуратуры Российской федерации от 30.12.2009 № 72/1-48д-2009 «Об устранении нарушений законодательства в деятельности территориальных органов государственного пожарного надзора, связанной с осуществлением полномочий по контролю за соблюдением правил пожарной безопасности» МЧС России |
| В представлении отмечено что, …Материалы проверок, проведенных прокурорами всех субъектов Российской Федерации свидетельствуют о неудовлетворительном выполнении территориальными органами государственного пожарного надзора МЧС России возложенных на них полномочий по организации и обеспечению надзора за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей, … . Нарушения, выявленные в работе органов ГПН: - выдача организациям с массовым пребыванием граждан, незаконных заключений о соответствии состояния объекта правилам пожарной безопасности; - длительный период не проведения плановых внеплановых проверок на поднадзорных объектах; - необоснованное продление сроков проверок по не предусмотренным законам причинам, отказа в своевременном ознакомлении с её результатами; - отсутствие контроля за исполнением выданных предписаний; - установление необоснованных сроков исполнения предписаний – без учета характера нарушения; - не выдача либо не определение (установление) сроков исполнения предписаний; - не принятие мер по привлечению виновных лиц к административной ответственности; - нарушение административного законодательства; - не использование полномочий по внесению в организации и должностным лицам представлений об устранении причин и условий способствующих совершению административных правонарушений. По результатам проверок прокурорами руководителям органов ГПН МЧС России внесено свыше 800 представлений об устранении нарушений закона…. |
| Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в редакции Федерального закона от 18.07.2011 № 242) |
| Федеральный государственный пожарный надзор – деятельность …органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состоянии используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов… по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности. |
3.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПОЖАРНЫЙ НАДЗОР
В СИСТЕМЕ НАДЗОРОВ
В настоящее время в результате активной деятельности государственного пожарного надзора в системе обеспечения пожарной безопасности, сложилась фактическая ситуация и сформировалось общественное мнение о работе государственного пожарного надзора за всю систему обеспечения пожарной безопасности.
Наиболее остро данная ситуация сказывается при расследовании пожаров с гибелью людей – частому предъявлению должностным лицам органов государственного пожарного надзора обвинения в халатном (не выявил, не добился выполнения) отношении к своим служебным обязанностям (ст. 293 УК РФ), а при проверках органами прокуратуры соблюдения законодательства на объектах защиты к предъявлению должностным лицам органов государственного пожарного надзора обвинения в служебном подлоге (ст. 292 УК РФ), ввиду выявления сотрудниками органов прокуратуры нарушений требований норм и правил пожарной безопасности, не выявленных должностными лицами органов государственного пожарного надзора (прямое применение 65000 норм и правил пожарной безопасности, без учета правовых основ технического регулирования в области пожарной безопасности).
В результате органы государственного пожарного надзора несут общую ответственность за пожары в целом, несмотря на разделение полномочий надзорных органов по предотвращению возникновения пожаров, по противопожарной защите объектов и проведению организационно-технических мероприятий:
- органы, контролирующие разработку специальных технических условий на объекты капитального строительства Минрегиона России (п.5 «Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»);
- государственная экспертиза проектов (ст.49 Градостроительного кодекса РФ);
- органы государственного архитектурно-строительного надзора (ст. 54 Градостроительного кодекса РФ ст. 23.55 КоАП РФ);
- органы стандартизации, метрологии и сертификации (ст. 23.52 КоАП РФ);
- органы государственной жилищной инспекции (ст. 23.55 КоАП РФ);
- органы местного самоуправления, осуществляющие контроль за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда (ст. 14, 17 Жилищного кодекса Российской Федерации);
- органы федеральной инспекция труда (ст. 23.12 КоАП РФ) (Рострудинспекция);
- органы государственной санитарно-эпидемиологической службы (ст. 23.13 КоАП РФ) (Росздравнадзор);
- органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21 КоАП РФ) (Росимущество);
- органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23 КоАП РФ);
- органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда (ст. 23.24 КоАП РФ);
- органы государственного энергетического надзора (ст. 23.30 КоАП РФ) (Росэнергонадзор);
- органы государственного горного и промышленного надзора; а также органы, осуществляющие государственный контроль за безопасностью взрывоопасных производств (статьи 23.31 и 23.32 КоАП РФ) (Ростехнадзор);
- органы морского транспорта (ст. 23.38 КоАП РФ), внутреннего водного транспорта (ст. 23.39 КоАП РФ), железнодорожного транспорта (ст. 23.41 КоАП РФ), воздушного транспорта (ст. 23.42 КоАП РФ) (Ространснадзор, Росавиация);
- органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (ст. 23.49 КоАП РФ) (Роспотребнадзор);
Во всех надзорах, и государственный пожарный надзор не исключение, наблюдается очень низкий уровень профессиональных знаний и незнание административного правового поля, а также отсутствие специального профессионального образования в области надзорной деятельности.
Государственный механизм технического регулирования
в области пожарной безопасности
С принятием и вступлением в силу Технического регламента (с 01.05.2009) имеющего статус федерального закона, надзор за соблюдением которого возложен на органы прокуратуры, начал формироваться механизм правового обеспечения деятельности государственных инспекторов по пожарному надзору (правовой защиты от необоснованных обвинений), определяющий роль и место государственного пожарного надзора в системе обеспечения пожарной безопасности.
Технический регламент - опорная точка государственного пожарного надзора в системе обеспечения пожарной безопасности, в виду изменения функций государственного пожарного надзора - переход от обеспечения пожарной безопасности к техническому регулированию в области пожарной безопасности.