Налоговое администрирование в России: механизм и направления модернизации
| Вид материала | Диссертация |
| Основное содержание диссертации Первая группа проблем Вторая группа проблем Третья группа проблем Четвертая группа проблем |
- Конференция «Налоговое администрирование. Эффективные способы защиты прав налогоплательщика», 192.45kb.
- Аннотация рабочей программы дисциплины (модуля) Налоговое администрирование, 89.52kb.
- Налоговое планирование в организациях: организация и совершенствование Налоговое регулирование, 73.94kb.
- И налоговое администрирование в россии, 189.02kb.
- Финансовый механизм модернизации отраслей промышленности, 101.41kb.
- Программа рассчитана на учащихся, работников предприятий и организаций. Вид учебных, 11.09kb.
- V налоговое администрирование, 1393.33kb.
- О совершенствованиИ налоговой системы России, 104.81kb.
- Методика преподавания юриспруденции в высшей школе. Налоговое и таможенное администрирование, 19.2kb.
- Государственная политика в области модернизации образования в России Формы итогового,, 41.75kb.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень разработанности научной проблемы, формулируются цель и задачи исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, и элементы их научной новизны.
Первая группа проблем, рассматриваемых в диссертационной работе, включает вопросы институционального оформления налогового администрирования в Российской Федерации. В условиях глобализации экономики и, как следствие, взаимозависимости социально-экономических систем (влияние транснационального капитала, обострение конкуренции на рынке товаров и услуг, финансовая нестабильность, усложнение социальных рисков и т.д.) требуется активное использование потенциала налогового администрирования как средства обеспечения экономической безопасности государства и развития экономики современной России.
Теоретический анализ налогового администрирования основывается на фундаментальных концепциях финансовых, политических, экономических, юридических наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой, а также совокупности методов, приёмов и технологий, посредством которых органы управления придают функционированию налогового механизма заданное законом направление и координируют действия при существенных изменениях в экономике и налоговой политике. Проблему институционализации и эффективного функционирования налогового администрирования актуализирует современная проблематика сокращения поступлений налогов в бюджетную систему России под воздействием последствий глобального экономического кризиса (таблица 1). Приведенные данные показывают, что, несмотря на существенный абсолютный прирост налоговых доходов (на 2955,1 млрд. руб. за 2005-2009 гг.), падение объема налоговых доходов консолидированного бюджета в 2009 г. в сравнении с 2008 г. (на 2881,5 млрд. руб.) значительно превышает сокращение валового внутреннего продукта (на 7,9 п.п.).
Таблица 1 – Динамика доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (без внебюджетных фондов) в 2005-2009гг.1, млрд. руб.
| Показатель | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
| 1. ВВП (млрд. рублей) | 21625 | 26904 | 33111 | 41668 | 39161 |
| - темп к предыдущему периоду, % | 126,8 | 124,4 | 123,1 | 125,8 | 93,9 |
| 2. Поступление доходов в бюджетную систему | 7612 | 10076 | 13251 | 16004 | 13421 |
| - темп к предыдущему периоду, % | 128,8 | 118,6 | 127,8 | 116,1 | 133,8 |
| - % к ВВП | 26,4 | 25,1 | 26,1 | 24,1 | 34,3 |
| 3. Налоговые доходы | 5366,4 | 6667,0 | 8513,3 | 11203,0 | 8 321,5 |
| - темп к предыдущему периоду, % | 119,4 | 124,2 | 127,7 | 131,6 | 74,3 |
| - % к ВВП | 24,8 | 24,7 | 25,7 | 26,9 | 21,2 |
В результате доля налоговых доходов в ВВП в 2009 г. значительно снизилась (до 21,2 %, что на 3,6 п.п. ниже уровня 2005 г.), при этом за счет неналоговых доходов обеспечен общий прирост поступлений в бюджетную систему РФ в 2009 г. на 33,8% в сравнении с 2008 г. Это во многом связано с упрощением налогового законодательства и снижением базовых налоговых ставок в целях антикризисной поддержки налогоплательщиков. Вместе с тем посткризисная ситуация требует не только совершенствования мер фискальной политики, но и активизации деятельности администраторов доходов, что объективно обусловливает необходимость углубления теоретических исследований всех составляющих налогового администрирования.
Институт налогового администрирования характеризуется в диссертационной работе как неотъемлемая часть системы общественно-экономического регулирования со встроенной обратной связью. Он востребован в гражданском обществе для непрерывного мониторинга и анализа состояния социально-экономических процессов, оценки эффективности деятельности экономических субъектов. Налоговое администрирование выступает, с одной стороны, составным элементом организационной структуры уполномоченных контрольных органов, с другой – важнейшей частью налоговой системы, являясь обязательным атрибутом управления государственными финансами, предопределенным объективностью налоговых платежей как основы системы государственных доходов. Действенно работающий институт налогового администрирования, осуществляя профилактические меры и выявляя случаи уклонения от уплаты налогов, может внести значительный вклад в переустройство общества, формирование инновационной экономики и улучшение качества жизни населения.
Институт налогового администрирования на протяжении новейшей истории российского государства прошел несколько этапов своего развития (таблица 2), каждый из которых характеризует определенную стадию совершенствования налоговых отношений и взаимодействия с налогоплательщиками, и был окончательно сформирован к началу 2005г.
Таблица 2 - Ретроспектива институционализации налогового администрирования в Российской Федерации1
| Этапы | Период | Содержание этапа | Характеристика основных событий этапа |
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| 1 этап | 1990-1992 | Организация института | - создание Главной государственной налоговой инспекции в составе Минфина РФ (1990 г.) - создание Государственной налоговой службы РФ (1991 г.), - введение законов, регулирующих функционирование налоговой системы РФ, - использование подзаконных актов в качестве формальных правил налогообложения |
| 2 этап | 1993-1997 | Первичное формирование институциональных норм и правил | - внедрение информационных технологий и функциональная модернизация деятельности налоговых органов в рамках пилотных проектов; - неупорядоченное развитие регионального и местного налогообложения, а также «внутренних оффшоров»; - активное воздействие судебной практики на совершенствование налоговых правил и условий взимания налогов; - директивно-инструктивное регулирование законодательных норм на фоне несовершенства правовой базы; - активное применение льготных механизмов без учета их экономической и социальной отдачи |
| 3 этап | 1998-2000 | Кодификация законодательства и унификация налогового администрирования | - создание Министерства по налогам и сборам (1998 г.) - принятие и введение в действие общей части НК РФ; - развитие функциональной специализации администрирования; - активизация судебных методов разрешения налоговых споров; - реструктуризация задолженности по налогам |
| 4 этап | 2001-2003 | Введение в действие специальной части НК РФ | - снижение числа действующих налогов, упорядочение применения и сокращение налоговых льгот, - начало перехода на функциональную структуру деятельности налоговых органов, активизация камерального контроля, - внедрение налогового учета; - использование доктрины «деловой цели» в судебной практике по налоговым спорам; - целевое администрирование крупнейших налогоплательщиков |
| 5 этап | 2004-2005 | Оптимизация состава налогов и сборов | - преобразование МНС РФ в Федеральную службу по налогам и сборам в составе Министерства финансов РФ; - придание Министерству финансов полномочий в области налогов; - унификация налоговых процедур в единой автоматизированной информационной системе и внедрение стандартов обслуживания |
| 6 этап | 2006-2007 | Завершение процесса формирования института | - установление четко регламентированных сроков и процедур взаимодействия в рамках мероприятий налогового контроля; - введение обязательного электронного декларирования; - ограничение объема запрашиваемой для контроля информации целей проверки; - четкое закрепление в законе порядка возмещения НДС |
| 7 этап | 2008-2010 | Совершенствование института | - изменение правил зачета излишне уплаченных налогов; - введение процедур досудебного урегулирования споров; - упрощение камеральных проверок; - запрет на повторное представление документов на проверку; - упрощение налоговых правил и снижение налоговой нагрузки в рамках антикризисных мер; - развитие технологий электронного взаимодействия с налогоплательщиками |
Вместе с тем ретроспективный анализ принятых мер по реализации задачи совершенствования управления налоговой системой во взаимосвязи с расходами государства на эти цели показал низкую степень экономичности и продуктивности использования бюджетных ресурсов и целевых заемных средств международных финансовых организаций.
Вторая группа проблем посвящена исследованию содержания налогового администрирования. В условиях сложившегося многообразия концептуальных подходов к идентификации сущности и содержания налогового администрирования, которые являются предметом научных дискуссий, обоснованная в работе гипотеза о влиянии налогового администрирования на процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений и параметры распределения валового внутреннего продукта позволила сформировать концептуальную модель налогового администрирования на основе эволюционно-системного подхода к функционированию налоговых отношений и взаимодействию их участников, в которой налоговое администрирование представлено как элемент непосредственного управляющего воздействия, формирующего прямые связи с управляемыми объектами, и составная часть процедур управления налоговой системой в рамках реализуемой налоговой политики.
Анализ содержания налогового администрирования в свете классической парадигмы теории государственных доходов позволил выявить его сущностные характеристики, предопределенные императивно-властным характером налога и включающие: способ реализации посредством деятельности государственных органов, законодательно наделенных соответствующими полномочиями, правами и обязанностями; нормативное регулирование процедур взаимодействия участников налоговых отношений; вовлечение администраторов доходов бюджетов в управление распределением общественных финансовых ресурсов; нацеленность на проверку полноты и своевременности выполнения налоговых обязательств. В диссертационной работе предложено авторское определение категории налогового администрирования как комплекса особых организационно-правовых процедур, способствующих реализации взаимоотношений по поводу исчисления и уплаты налогов в рамках действующей налоговой системы между государством и муниципальными образованиями, представленными специально уполномоченными органами-администраторами, с одной стороны, и обязанными лицами (налогоплательщиками, налоговыми агентами, банками, регистраторами сделок (гражданского состояния, имущественных и иных прав) и др.), с другой. При этом в качестве признаков данной категории, в отличие от традиционных определений, выделены: непосредственные связи с налоговой системой, организационное участие муниципалитетов, широкий состав обязанных лиц.
В качестве цели налогового администрирования представлено обеспечение налоговых поступлений в бюджетную систему при оптимальном сочетании методов налогового регулирования и налогового контроля на базе основных принципов налогообложения. При этом в качестве объекта налогового администрирования определены денежные отношения, возникающие между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, по поводу полной мобилизации налоговых доходов в бюджетную систему и эффективного распределения национального дохода. Предметом налогового администрирования выступают отношения, обеспечивающие поступление денежных средств в федеральный, региональные и муниципальные бюджеты за счет налоговых платежей, в том числе реализующиеся в связи с возникновением, изменением и прекращением обязанностей по уплате налогов и сборов.
Третья группа проблем диссертационного исследования сфокусирована на концепции конструирования организационно-правового механизма, обеспечивающего реализацию контрольной и регулирующей функций налогового администрирования.
Критический анализ процессов институционализации налогового администрирования позволил сформировать принципиально новый подход к конструкции механизма налогового администрирования, основанный на реализации функционально-ориентированной структуры налоговых органов, определяющей эффективность применения основных методов налогового администрирования (налогового прогнозирования, налогового контроля, налогового регулирования), а также инфраструктурного обеспечения условий, определяющих результативность фискальной деятельности (рисунок 1).
Относительно самостоятельный характер налогового администрирования проявляется в специфике процедур и критериев оценки действий (бездействия) участников отношений в сфере налогов, требования к которым нормативно закреплены в налоговом законодательстве, что должно учитываться при теоретическом осмыслении сущности и институциональной структуры механизма налогового администрирования. В диссертационном исследовании представлена мультимодальная композиция механизма налогового администрирования, в которой выделяются четыре основных модуля - организационный, контрольный, функциональный и институционально-правовой. При этом содержание организационного модуля обеспечивает технические условия для осуществления полномочий налоговых органов; в рамках контрольного модуля закрепляются методы налогового контроля и условия их реализации; значимость функционального модуля определяется инструментами и процедурами организации взимания налогов, а также выполнением задач, косвенно влияющих на соблюдение фискальных интересов государства (регистрация и ведение реестров хозяйствующих субъектов, контроль за наличным денежным обращением, лицензирование и контроль операций с подакцизными товарами, представление интересов государства в делах о банкротстве, профилактическая деятельность); конструкция правового модуля представлена как совокупность законов, нормативно-правовых актов исполнительных органов, судебных решений и локальных нормативно-правовых актов, обеспечивающих формализацию правил налоговой техники и взаимодействия участников налоговых отношений.
Институт налогового администрирования
Институциональные нормы
Уполномоченные органы
Механизм налогового администрирования
Организационный
Налоговое
планирование и прогнозирование
Контрольный
Налоговое
регулирование
Функциональный
Институционально-правовой
Налоговый
контроль
Участники налоговых отношений: налогоплательщики, налоговые агенты, иные лица
Рисунок 1 – Механизм налогового администрирования и его место в институциональной инфраструктуре реализации налоговых отношений 1
Основным методом административной деятельности налоговых органов выступает налоговый контроль, который направлен на обеспечение бюджетных поступлений и позволяет оценить правомерность применения налоговой обязанности к конкретному лицу при возникновении предусмотренных законом обстоятельств, соблюдения обязанным лицом оснований и условий расчета, а также исполнения налогового обязательства. В диссертационном исследовании обоснован вывод о функциональном характере процесса контроля, предполагающем, что предусмотренные законом процедуры по взиманию налогов с обязанных лиц должны быть задействованы при выявлении фактов нарушения налогового законодательства.
При этом комплексная оценка содержания контрольно-экономической работы налоговых органов опирается как на функциональные требования к организации деятельности Федеральной налоговой службы (ФНС) РФ, предполагая оценку ее результативности по показателю полноты взыскания налогов, так и на систему показателей взаимодействия с налогоплательщиками, выступающей в качестве инструмента бюджетирования по результатам. В диссертационной работе выявлены недостатки существующей системы оценки качества работы ФНС РФ, среди которых – невозможность их дифференциации для различных подразделений налоговой службы, недостаточная определенность и обоснованность, экстенсивный характер, применимость в ограниченном периоде, реальная возможность манипулирования интересами налогоплательщиков ради достижения высоких показателей эффективности, от которых зависит уровень премирования сотрудников. Кроме того, предложено расширить состав таких показателей за счет следующих новых качественных критериев: 1) снижение количества жалоб плательщиков о нарушениях стандартов обслуживания, 2) показатель качественного состава учтенных налогоплательщиков (определяется в соответствии с долей налогоплательщиков, отнесенных к группе умеренного риска).
Четвертая группа проблем диссертационного исследования охватывает вопросы развития методического обеспечения налогового контроля.
Модернизация механизма налогового администрирования актуализирует необходимость разработки методики подготовки мероприятий налогового контроля, включающей новые технологии контрольного воздействия на основе многообразных функциональных связей и зависимостей, возникающих в практике налогообложения. Выявлять и анализировать отклонения в распределении созданной стоимости в процедурах налогообложения позволяет формирование предложенной в работе гиперфункциональной контрольной среды (рисунок 2).
Гиперфункциональная контрольная среда организуется на основе объединения правовых методов и форм налогового контроля, передовых информационных технологий, технических средств хранения и методов обработки информации, что позволяет оптимизировать налоговые процедуры, организовать эффективное взаимодействие контролирующих, правоохранительных и исполнительных органов.
1) Нормативно-правовая база
2) Технические средства хранения и обработки информации
3) Базы данных
Выявление рисков налоговых нарушений
Организационное обеспечение
