Управление рисками изменения доходов территориальных бюджетов

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

Степанова Елена Александровна

УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ ИЗМЕНЕНИЯ ДОХОДОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Краснодар 2011

Диссертационная работа выполнена на кафедре

экономического анализа, статистики и финансов

Кубанского государственного университета

Научный руководитель:	кандидат экономических наук, доцент Гребенникова Вера Александровна

Официальные оппоненты:	доктор экономических наук, профессор Перекрестова Любовь Вениаминовна
	доктор экономических наук, профессор Куницына Наталья Николаевна
Ведущая организация:	Южный федеральный университет

Защита состоится 24 марта 2011 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.101.05 по экономическим наукам при Кубанском государственном университете по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Кубанского государственного университета по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 (читальный зал).

Автореферат диссертации размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет».

Автореферат разослан 21 февраля 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор экономических наук,

профессор С.Н. Трунин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Тема управления рисками стала сверхактуальной в ходе финансово-экономического кризиса, пик которого пришелся на 2008-2009 гг. По мнению ряда ведущих экономистов (например, лауреата Нобелевской премии по экономике Эдмунда Фелпса) в ходе кризиса выяснилось, что существующие модели оценки риска, используемые в финансовой системе, оказались несостоятельными.

Это в полной мере относится и к бюджетным рискам. Ведь, как известно, бюджетная система, особенно в России, крайне восприимчива к изменениям экономической ситуации. При этом в современной глобальной экономике ее чувствительность к потрясениям от различных рисков, вне зависимости от их масштаба, резко возросла.

Поэтому в ближайшем будущем риск-менеджмент ожидает период переосмысления, что немыслимо без глубоких научных проработок в данной области. К сожалению, вопрос о бюджетных рисках недостаточно исследован. Дефицит теоретических разработок в указанной области сдерживает практическое применение риск-менеджмента при формировании и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ.

При этом минимизация бюджетных рисков названа Президентом России Дмитрием Медведевым в числе приоритетных направлений бюджетной политики нашей страны на среднесрочную перспективу. Об этом говорится в его Бюджетном послании.

Все вышесказанное является серьезным аргументом в пользу того, чтобы с учетом позиций сегодняшнего дня, используя накопленный опыт, детально исследовать причины бюджетных рисков и найти способы их снижения.

Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические аспекты становления и развития государственных финансов, механизмов бюджетного регулирования, территориального управления исследованы в трудах отечественных ученых Е.М. Бухвальда, М.П. Владимировой, О.В. Врублевской, В.П. Горегляда, А.Г. Гранберга, А.А.Грунина, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, А.Г. Куликова, В.Н. Лексина, С.Е. Лариной, Ю.И. Любимцева, И.И. Лютовой, И.Д. Мацкуляка, Б.Е. Пенькова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Е.Е. Румянцевой, А.З. Селезнева, М.И. Ходоровича, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника, А.Н. Швецова и ряда др. Существенный вклад в разработку концепции финансового и бюджетного планирования и налогообложения внесли труды И.М. Александрова, Н.В. Бондарчук, И.В. Горского, А.З. Дадашева, А.Л. Коломиец, А.Д. Мельник, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, А.Б. Паскачева, Е.Б. Шуваловой, Р.А.Чванова, Т.Ф. Юткиной и др. Опыт построения и функционирования бюджетных систем в государствах с федеративным устройством, а также роль бюджетов различных уровней в развитии национальной экономики отражены в теоретико-методологических положениях зарубежных авторов Р. Берда, Р. Боудвей, С. Брю, Д. Брюммерхофф, Дж. Бьюкеннен, А. Вагнер, Дж. Литвак, У. Оутс, К. Третнер, К. Макконнелла и др.

Вопросы неопределенности и риска рассмотрены в трудах многих российских и зарубежных ученых-экономистов. Основы теории риска были заложены такими известными исследователями, как Дж. Милль, А. Маршалл, Н.У. Секиф, А. Пигу и др. Впоследствии их положения получили развитие в работах Т. Бачкаи, Д. Месена, Д. Мико, Ф. Найта и др. Современное состояние вопроса исследовано А.П. Альгиным, В.Ф. Бадюковым, И.Г. Балабановой, И.А. Бланк, А.А. Гвозденко, Е.Ф. Жуковым, А.М. Ковалевой, С.А. Кошечкиным, М.Г. Лапустой, М.И. Лешенко, А.А. Первозванским, Л.И. Рейтманом, Ю.В. Рожковой, Л. Скамай, Е.Н. Станиславчик, М.В. Терским, Э.А. Уткиным, Т.А. Федоровой, С. Филин, В.В. Шаховым, Л.Г. Шаршуковой, А.Д. Шеремет и др.

В последние годы по бюджетной проблематике защищено немало диссертационных работ. В то же время можно выделить только одно диссертационное исследование, непосредственно связанное с темой бюджетного риска  диссертацию на соискание ученой степени кандидата экономических наук Лебедевой О.И. "Бюджетный риск: методические основы оценки и управления (на примере краевого бюджета Хабаровского края)", Хабаровск, 2003 г.

Практически неисследованными остаются вопросы влияния неопределенности и риска на бюджетный процесс. Не существует универсального определения термина «бюджетный риск» и единой классификации бюджетных рисков. Не получил должного изучения вопрос анализа факторов, влияющих на бюджетные доходы. Все вышесказанное определяет теоретическую и практическую значимость темы диссертации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в теоретическом обосновании и прикладной разработке подходов к совершенствованию системы управления рисками изменения доходов территориальных бюджетов с учетом основных факторов риска, оценки степени их влияния и адекватных мер реагирования на эти риски.

В соответствии с целью исследования сформулированы и решены следующие задачи:

в теоретическом аспекте исследованы сущность и содержание категории «бюджетный риск» и ее место в системе финансовых рисков;
определено значение управления бюджетными рисками в системе государственного риск-менеджмента;
идентифицированы и классифицированы факторы риска изменения доходов территориальных бюджетов;
обобщены подходы к методическому аппарату оценки уровня бюджетных рисков;
проведен анализ рисков изменения доходов территориальных бюджетов (на примере консолидированного бюджета Краснодарского края) под влиянием макроэкономических факторов, сложившейся системы межбюджетных отношений, действий предпринимателей в области налоговой оптимизации и качества управления территориальными финансами;
обоснован комплекс мер по снижению рисков потери доходов территориальных бюджетов в аспекте реализации проводимой антикризисной экономической политики государства, налоговой реформы, совершенствования системы межбюджетных отношений, повышения качества управления бюджетными ресурсами территорий.

Объектом исследования являются государственные и муниципальные финансы в части бюджетно-налоговых отношений в Российской Федерации, определяющих риски изменения доходов территориальных бюджетов (на примере Краснодарского края).

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения по поводу рисков изменения доходов территориальных бюджетов, возникающих на различных стадиях бюджетного процесса.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.8. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов и п. 2.17. Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике.

Теоретическую и методологическую основы работы составляют положения теории государственных и муниципальных финансов, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области бюджетного и налогового планирования, бюджетного федерализма, финансового и налогового анализа, теории и практики планирования и управления доходами бюджетной сферы в рыночной системе хозяйствования.

Обоснованность и достоверность исследования достигается применением общенаучных методов анализа и синтеза, диалектического метода, метода структурной декомпозиции, а также балансового и нормативного методов. Использованы также приемы системного, функционального, факторного сравнения, динамического подхода, экспертной и рейтинговой оценки, математического моделирования, программно-целевого бюджетирования.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили официальные статистические данные и материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, органов государственной власти Краснодарского края и его муниципальных образований, данные специальной периодической печати, а также Интернет-ресурсы ведущих научно-исследовательских центров России и мира.

Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении о наличии значимых резервов повышения налогового и бюджетного потенциала субъектов Федерации и муниципальных образований, использование которых базируется на реализации объективной потребности в разработке системы управления рисками изменения бюджетных доходов, соответствующей современному этапу реформирования налогообложения, бюджетного процесса и особенностям межбюджетных отношений.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. В современных экономических условиях риск недополучения средств в бюджеты любых уровней и, следовательно, риск недофинансирования очень велик. Применение научно-обоснованной и уточненной трактовки категории «бюджетный риск» способствует эффективному управлению территориальными финансами и позволяет разработать комплекс мер по укреплению доходной базы региональных и местных бюджетов.

Реформа разграничения властных полномочий предоставила значительную свободу регионам и муниципальным образованиям в финансировании расходных обязательств, но они по-прежнему сдержаны в вопросах формирования доходов своих бюджетов. Так, абсолютное большинство налогов, формирующих региональные и местные бюджеты, отнесены к федеральным. В результате власти на местах практически лишены возможности влиять на собираемость налогов, образующих их бюджеты. В этой связи особую значимость имеет разработка системы бюджетного риск-менеджмента, прежде всего, в отношении доходов территориальных бюджетов.

2. Существенным фактором риска для бюджетной системы РФ в целом и территориальных бюджетов, в частности, является изменение макроэкономической ситуации, ценовой конъюнктуры, динамики конкурентоспособности бизнеса, масштабов и интенсивности реализации мер, направленных на обеспечение и ускорение экономического роста. Поэтому главная задача в посткризисный период заключается в активизации внедрения более рациональной модели экономического развития, минимизирующей зависимость бюджетных доходов от колебаний конъюнктуры мировых рынков сырья и энергоносителей и делающей ставку на повышение конкурентоспособности экономики на основе ее модернизации.

На региональном и местном уровнях для снижения данных рисков должны быть созданы благоприятные условия для реализации долгосрочных инвестиционных и инновационных проектов с помощью мер экономического стимулирования.

3. Наряду с макроэкономическими факторами риском для финансовой гибкости и предсказуемости территориальных бюджетов является принятие федеральным правительством решений, касающихся налогообложения. Степень свободы налогового регулирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях ограничена установлением на федеральном уровне практически всех элементов налогообложения по региональным и местным налогам, а также налоговых льгот, что предопределяет низкую финансовую гибкость территориальных бюджетов. Данная проблема может быть решена путем расширения полномочий регионов и муниципальных образований в налоговом регулировании региональных и местных налогов (предоставить возможность влиять на отдельные параметры налоговой базы; закрепить за региональными органами власти и органами местного самоуправления исключительные права по предоставлению налоговых льгот по региональным и местным налогам с полной отменой льгот по данным налогам, предоставленных на федеральном уровне). Это позволит сбалансировать доходы и расходы соответствующих бюджетов в условиях разграничения доходных источников и расходных полномочий между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

4. Доходная часть бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований в значительной мере зависит от решений федерального центра и политики в области межбюджетных отношений. Динамично развивающаяся система межбюджетных отношений снижает надежность среднесрочного прогнозирования доходов региональных и местных бюджетов. В целях повышения эффективности межбюджетных отношений, снижения дифференциации социально-экономического развития регионов и муниципальных образований актуальным является вопрос о более широком применении при расчете межбюджетных трансфертов поощрительной составляющей: в зависимости от рейтингов развития территорий и динамики их экономического роста. Кроме того, при расчете налогового потенциала регионов с целью распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ следует учитывать минимальные налоговые ставки по региональным налогам, установленные Налоговым кодексом РФ.

5. Фактором риска изменения доходов региональных и местных бюджетов является низкая предсказуемость в отношении финансовой политики крупнейших налогоплательщиков. Это может быть как перерегистрация (изменение места налогового учета) в другом регионе (муниципальном образовании), так и перераспределение финансовых потоков в рамках финансовой стратегии развития организации, в том числе через трансфертное ценообразование. С целью минимизации рисков потерь доходов территориальных бюджетов целесообразно включение участников консолидированной группы налогоплательщиков в перечень контролируемых (в отношении применяемых цен) сделок, а также рассмотрение вопроса о введении системы межрегиональных трансфертов. Это позволит «возвратить» налог в тот бюджет, который несет расходы по содержанию инфраструктуры и социальной поддержке работников организаций, осуществляющих деятельность на соответствующей территории.

Еще одна причина рисков для доходов бюджетов – применение хозяйствующими субъектами различных схем уклонения от уплаты налогов. Несоответствие налоговой нагрузки реальным оборотам налогоплательщиков приводит к искажениям оценки налогового потенциала территорий. Решение этой проблемы требует разработки комплекса мер, направленных на совершенствование законодательства и улучшение налогового администрирования.

6. Фактором риска для бюджетных доходов является также эффективность государственного (муниципального) менеджмента в вопросах их планирования и управления. С учетом полномочий региональных органов власти и органов местного самоуправления следует разработать механизмы повышения качества регионального (муниципального) менеджмента с целью минимизации бюджетных рисков данной группы (установить экономически обоснованные налоговые ставки по региональным и местным налогам и значения корректирующего коэффициента базовой доходности К2 по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности; провести мероприятия, направленные на сокращение задолженности перед бюджетом и повышение эффективности управления государственным (муниципальным имуществом); организовать процедуры среднесрочного прогнозирования, направленные на обеспечение достоверности исполнения доходной части бюджета, повысить качество планирования доходов и др.).

Научная новизна диссертационной работы в целом заключается в расширении современных научных представлений о сущности рисков изменения бюджетных доходов и разработке методов их минимизации в целях укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов.

Конкретное приращение научного знания состоит в следующем:

дано авторское определение категории «бюджетный риск» применительно к доходам бюджета как вероятности отклонения фактических доходов бюджета от потенциальных (не от запланированных, как трактуется большинством исследователей) с учетом наиболее рационального использования ресурсов и возможностей на основе новых технологий бюджетного планирования. Такая трактовка обеспечит повышение эффективности бюджетного риск-менеджмента при формировании и исполнении бюджетов;
составлена классификация бюджетных рисков по сфере возникновения, характеру воздействия и характеру последствий для доходов территориальных бюджетов, что необходимо для систематизации бюджетных рисков, идентификации факторов их возникновения и разработки на этой основе методов оптимизации их влияния на результаты всех этапов бюджетного процесса;
обоснована целесообразность преимущественного применения качественных методов оценки бюджетных рисков, основанных на научных наблюдениях, аналитических оценках и формализованных представлениях и суждениях, которые, в отличие от количественных методов, характеризуют динамику и системность экономических и финансовых процессов, что позволит на основе полученных результатов выявить проблемы в системе формирования бюджетных доходов;
разработаны предложения по совершенствованию системы управления доходами территориальных бюджетов в разрезе основных факторов риска (макроэкономических, законодательных, генерируемых бизнесом, управленческих), практическое использование которых будет способствовать улучшению качества бюджетного планирования, повышению финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований;
определены ориентиры преобразований в области расширения полномочий регионов и муниципальных образований в налоговом регулировании региональных и местных налогов (предоставление региональными органам власти и органам местного самоуправления возможности влиять на отдельные параметры налоговой базы; закрепление за ними исключительных прав по предоставлению налоговых льгот по региональным и местным налогам и др.), что снизит риск несбалансированности доходов и расходов соответствующих бюджетов;
разработаны механизмы минимизации управленческих бюджетных рисков на основе повышения качества регионального и муниципального менеджмента (методика определения размера арендной платы за пользование государственным (муниципальным) имуществом, методика анализа эффективности деятельности организаций с государственным (муниципальным) участием и др.), реализация которых позволит обеспечить стабильность и долгосрочную устойчивость бюджетов.

Теоретическая значимость исследования состоит в развитии теории и методологии управления рисками изменения бюджетных доходов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, направленного на обеспечение их финансовой самостоятельности и гибкости, а также реализацию принципа сбалансированности доходов и расходов бюджетов.

Практическая значимость работы определяется возможностью использования ее научных и практических результатов для совершенствования бюджетного процесса на субфедеральном уровне на основе минимизации влияния идентифицированных факторов риска на доходы бюджетов.

Содержащиеся в работе теоретические положения и практические рекомендации, полученные выводы и результаты могут быть использованы в деятельности финансовых и налоговых органов, органов финансового контроля. Основные предложения могут быть полезны в законотворческой деятельности при внесении изменений в нормативные акты по формированию финансовых основ местного самоуправления, налогообложения, основ планирования и прогнозирования ресурсов, а также при подготовке конкретных инструкций и методических рекомендаций.

Апробация результатов диссертации осуществлена в ряде субъектов Федерации и муниципальных образований; на заседаниях комитета по бюджету и налоговой политике Ассоциации «Северный Кавказ» (Армавир, 2007; Ессентуки, 2007; Волжский, 2008; Владикавказ, 2008; Астрахань, 2008; Майкоп, 2009; Геленджик, 2009; Анапа, 2010); на ряде международных, всероссийских, межрегиональных конференциях в период с 2006 по 2010 гг., в том числе на всероссийской конференции в Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации «Межбюджетные отношения» (Москва, 2006), Международной научной конференции «Экономико-правовые проблемы бизнеса в контексте инновационного развития» (Сочи, 2007), Международной научно-практической конференции «Ресурсный потенциал национальной экономики в условиях глобализации» (Сочи, 2008), Международных Ялтинских чтениях «Смешанная экономика – XXI век. Мировой финансовый кризис» (Алушта, 2009), Международной научно-практической конференции «Стратегия обеспечения экономической безопасности России» (Сочи, 2009), Международной научно-практической конференции «Экономико-правовые аспекты стратегии модернизации России – к эффективной и нравственной экономике» (Сочи, 2009), Домбайских чтениях «Стратегические приоритеты модернизации экономики российских регионов: Северо-Кавказский вектор» (Домбай, 2010), Международной научно-практической конференции «Экономико-правовые аспекты стратегии модернизации России: механизмы обеспечения конкурентоспособности и качественного экономического роста» (Сочи, 2010), Адлерских чтениях (Сочи, 2007, 2008, 2009, 2010).

Материалы работы нашли практическое применение в учебном процессе в Кубанском государственном университете в ходе преподавания дисциплин «Бюджетная система РФ», «Муниципальные финансы», «Налоги и налогообложение», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; научно-исследовательской работе по данным аспектам, а также в деятельности департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края и комитета по бюджету и налоговой политике Ассоциации «Северный Кавказ».

Структура работы определена в соответствии с поставленными целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 171 наименования и четырех приложений. Работа изложена на 181 странице компьютерного текста, содержит 11 рисунков и 9 таблиц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В работе рассматриваются риски изменения доходной части территориальных бюджетов. Такое ограничение определяется следующими обстоятельствами:

во-первых, риски недополучения доходов территориальными бюджетами являются первичными по отношению к «расходным» рискам, так как причиной несостоявшихся расходов является, как правило, недополучение доходов;
во-вторых, изучение всей совокупности бюджетных рисков (рисков управления и доходами и расходами) выходит за рамки одного диссертационного исследования.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определена степень разработанности проблемы в научной литературе, сформулированы цель и задачи работы, объект и предмет исследования, теоретическая, методологическая и информационная база, изложены основные положения, выносимые на защиту, раскрыты элементы приращения научного знания, теоретическая и практическая значимость диссертации.

Поставленные цели и задачи определили логику работы.

В первой части исследования рассмотрена сущность бюджетных рисков и их место в системе финансовых рисков. Проведен анализ встречающихся в литературе понятий бюджетного риска и дано авторское определение данной категории применительно к доходам бюджета как вероятности отклонения фактических доходов бюджета от потенциальных (не от запланированных, как трактуется большинством исследователей) с учетом наиболее рационального использования ресурсов и возможностей на основе новых технологий бюджетного планирования.

Составлена общая классификация бюджетных рисков по сфере возникновения, характеру воздействия и характеру последствий для доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований (рисунок 1), а также классификация статических и динамических бюджетных рисков (рисунок 2).

Рисунок 1  Классификация бюджетных рисков (разработано автором)

Систематизированы методы оценки рисков изменения доходов территориальных бюджетов (рисунок 3). Данные методы условно разделены на 2 группы:

1) качественные методы, которые заключаются в выявлении причин рисков и прогнозировании практических выгод и возможных негативных последствий их проявления;

2) количественные методы, предусматривающие определение числовых значений величин рисков и стоимостной оценки последствий риска.

Обоснована целесообразность преимущественного применения качественных методов оценки бюджетных рисков, базирующихся на научных наблюдениях, аналитических оценках и формализованных представлениях и суждениях, которые, в отличие от количественных методов, характеризуют динамику и системность экономических и финансовых процессов. Сочетание различных методов оценки бюджетных рисков позволяет выявить имеющиеся проблемы в системе формирования бюджетных доходов и разработать адекватные предложения по управлению бюджетными рисками.

Исследовано понятие «управление бюджетными рисками» как научной категории и определен алгоритм бюджетного риск-менеджмента, включающий следующие этапы:

определение основных видов риска;
исследование факторов, влияющих на возникновение риска;
прогнозирование появления рисков (вероятность риска);
оценка риска;
разработка и реализация мероприятий по воздействию на риск;
контроль и анализ результатов выбранного воздействия.

Капитальные риски

Рисунок 2  Виды динамических бюджетных рисков (разработано автором)

Применение научно-обоснованной трактовки категории «бюджетный риск», идентификация и классификация факторов бюджетного риска и разработка методов его оценки являются основой для анализа рисков изменения доходов территориальных бюджетов с целью разработки комплекса мер по эффективному управлению территориальными финансами.

Во второй части исследования на основе разработанных методологических подходов проведен анализ бюджетных рисков в разрезе основных групп факторов.

Первая группа факторов  макроэкономические риски. Яркий пример такого вида рисков – недавний финансовый кризис. С середины 2007 г. в мире началось замедление экономического роста. Один из главных рисков для экономики России – снижение мировых цен на нефть, что существенным образом повлияло на индекс промышленного производства.

Рисунок 3  Методы оценки бюджетных рисков (адаптировано автором

к совокупности бюджетных рисков)

Данная ситуация сказалась на поступлениях в бюджетную систему РФ – начиная с IV квартала 2008 г. произошло их значительное снижение. Налоговые и неналоговые доходы сократились в 60 регионах. Это, прежде всего, связано с существенным снижением в данных субъектах РФ промышленного производства в экспортоориентированных отраслях. При этом макроэкономические риски практически не оказали влияния на доходы высокодотационных регионов (это, в первую очередь, республики Северного Кавказа) – наблюдается эффект «трансфертной подушки», а также регионов с хорошо диверсифицированной экономикой и высокой инвестиционной активностью.

Для более глубокого анализа макроэкономических рисков проведен сравнительный анализ негативных последствий кризиса 2008-2009 гг. и кризисов 1990-х годов в России с использованием метода контрольных списков источников риска. Проведя аналогию с кризисами 1990-х годов, отмечено, что основными факторами макроэкономических рисков для бюджетных доходов в настоящее время являются сокращение промышленного производства и рост безработицы, что вынуждает консервативно подходить к прогнозу поступлений налога на прибыль, налога на добычу полезных ископаемых, а также налога на доходы физических лиц.

Возможные сценарии развития экономики на перспективу проанализированы с помощью метода сценариев. Министерством финансов РФ при формировании проекта федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012-2013 гг. был взят за основу умеренно-оптимистичный прогноз социально-экономического развития. Он отражает более быстрое восстановление экономики в результате наиболее полной реализации потенциала ее роста на основе повышения эффективности бизнеса, роста банковского кредитования, а также стимулирования экономического роста и модернизации.

Для анализа наиболее вероятностного сценария развития экономики Краснодарского края с целью оценки макроэкономических рисков использован метод экспертных (рейтинговых) оценок, построенный на опросе независимых экспертов, имеющих глобальный аналитический опыт и знания специфики региональных рынков. Согласно заключениям рейтинговых агентств край характеризуется хорошо диверсифицированной и растущей экономикой. В то же время рейтинги учитывают недостаточность собственной налоговой базы, ограниченные гибкость доходов и характер информации о государственном секторе края. Агентства «Standard & Poor’s» и «Moody’s» присвоили Краснодарскому краю прогноз по рейтингам как «Стабильный», при этом «Fitch Ratings» в конце 2009 г. повысил прогноз краю со «Стабильного» на «Позитивный». Все это свидетельствует о том, что общие риски, связанные с ухудшением макроэкономической ситуации, как в России, так и в мире, не оказали существенного негативного влияния на экономику Краснодарского края. В 2009 г. доходы консолидированного бюджета края увеличились по сравнению с 2008 г. на 9%, из них налоговые и неналоговые доходы – на 2%. При этом в среднем по России в 2009 г. доходы сократились на 4% к уровню 2008 г., из них налоговые и неналоговые доходы – на 14% (таблица 1).

Вторая группа факторов риска для доходов территориальных бюджетов  федеральные решения в области налогообложения и межбюджетных отношений. Степень свободы налогового регулирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях ограничена установлением на федеральном уровне практически всех элементов налогообложения по региональным и местным налогам, а также налоговых льгот. Изменения бюджетного и налогового законодательства не всегда сопровождаются соответствующими компенсационными мерами для регионов и муниципальных образований. Например, вследствие реформирования бюджетного и налогового законодательства выпадающие доходы в Краснодарском крае с 2001 по 2010 гг., по нашим оценкам, сопоставимы с годовым объемом его консолидированного бюджета. При этом общая величина компенсации из федерального бюджета составила менее 25% потерь (при оценке данных рисков использованы количественные методы). Кроме того, динамично развивающаяся система межбюджетных отношений снижает надежность среднесрочного планирования доходов региональных и местных бюджетов. Фактором риска для доходов территориальных бюджетов является также изменение баланса между налоговыми отчислениями и межбюджетными трансфертами. Замена межбюджетных трансфертов налоговыми отчислениями увеличивает риски для бюджетов депрессивных территорий. В то же время обратная ситуация влечет риски для регионов и муниципальных образований, динамично развивающихся и осуществляющих активную бюджетно-налоговую политику.

Таблица 1 – Отдельные показатели поступления доходов в

консолидированный бюджет Краснодарского края и консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2007-2009 гг. (рассчитано автором

с использованием данных Федерального казначейства)

Наименование показателя	Краснодарский край					Субъекты РФ
Наименование показателя	2007 млрд. руб.	2008 млрд. руб.	Темп роста, %	2009 млрд. руб.	Темп роста, %	2007 млрд. руб.	2008 млрд. руб.	Темп роста, %	2009 млрд. руб.	Темп роста, %
Итого доходов	108,8	140,0	129	152,4	109	4728,3	6196,4	131	5924,2	96
Налоговые и неналоговые доходы	87,2	109,4	125	111,2	102	4084,7	4912,4	120	4243,3	86
Налог на прибыль	22,2	26,5	119	22,7	86	1530,6	1751,9	114	1069,0	61
Налог на доходы физических лиц	29,1	39,9	137	41,8	105	1266,0	1665,5	132	1665,0	100
Акцизы	5,5	5,8	105	8,0	138	179,3	189,4	106	245,7	130
Налог на добычу полезных ископаемых	0,3	0,3	100	0,2	67	74,5	103,4	139	72,3	70
Налог на имущество организаций	6,4	7,8	122	10,0	128	262,7	323,5	123	385,8	119
Налог на имущество физических лиц	0,4	0,5	125	0,6	120	7,6	10,1	133	15,6	154
Земельный налог	2,6	4,0	154	4,8	120	68,9	80,2	116	95,2	119
Прочие налоговые доходы	9,4	11,6	123	11,3	97	232,9	259,6	111	243,0	94
Неналоговые доходы	8,3	13,1	158	11,7	89	468,0	528,7	113	451,6	85
Безвозмездные поступления от других бюджетов	18,7	25,8	138	37,9	147	626	1127,3	180	1486,1	132

Третья группа факторов  риски, генерируемые бизнесом, а именно:

1. Финансовая политика крупнейших налогоплательщиков. Это может быть как перерегистрация (изменение места налогового учета) в другом регионе (муниципальном образовании), так и перераспределение финансовых потоков в рамках финансовой стратегии развития организации, в том числе через трансфертное ценообразование.

2. «Дробление» бизнеса, то есть его разделение на нескольких субъектов предпринимательства. Цель – минимизация налоговых обязательств путем применения специальных налоговых режимов, по которым налоговая нагрузка значительно ниже.

3. Применение хозяйствующими субъектами различных схем уклонения от уплаты налогов, что приводит к искажениям оценки налогового потенциала территорий.

Четвертая группа факторов рисков для бюджетных доходов – качество государственного (муниципального) менеджмента в вопросах их планирования и управления:

недостаточная гибкость в распределении налоговой нагрузки по региональным, местным налогам, единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
недостаточно эффективное администрирование доходов;
недостаточно эффективное управление государственным и муниципальным имуществом;
наличие административных барьеров;
недостаточная точность планирования и достоверность бюджетных проектировок.

С целью оценки данных рисков выявлены существующие преимущества и возможности, а также недостатки и угрозы, влияющие на доходы бюджета Краснодарского края, на основе проведенного SWOT-анализа. Несмотря на кризис, в 2008-2009 гг. сохранилась положительная динамика поступлений доходов в краевой бюджет, хотя налоговые и неналоговые доходы уменьшились в 2009 г. почти на 2% к уровню 2008 г. (таблица 2).

Таблица 2 – Динамика доходов бюджета Краснодарского края в 2006-2010 гг.

(по данным Федерального казначейства)

(млн. рублей)

Наименование показателя	2006	2007	2008	2009	2010 (прогноз)
Всего доходов	60385	78499	103139	112596	111000
Налоговые и неналоговые доходы	45235	59793	72916	71605	82906
Налоги на доходы	28672	38545	48992	46401	51909
Налог на прибыль	15726	21106	25159	21595	24206
Налог на доходы физических лиц	12946	17439	23832	24806	27703
Налоги на товары	4788	5536	5814	7999	11566
Налоги на совокупный доход	1919	3101	4564	4293	4938
Налоги на имущество	7029	9299	10706	10618	11526
Доходы от использования имущества	1678	2224	1440	1333	1494
Прочие доходы	1148	1088	1400	960	1474
Безвозмездные поступления	15151	18706	30223	40991	28093

Кроме того, проанализированы отдельные индикаторы качества управления доходами консолидированного бюджета Краснодарского края. Уровень собираемости налоговых доходов, несмотря на рост их поступлений, в 2009 г. снизился по сравнению с 2008 г. на 4,6 процентных пункта. По результатам анализа структуры задолженности по налогам и сборам сделан вывод о снижении эффективности администрирования федеральных налогов и достаточно эффективной региональной налоговой политике.

В третьей части исследования на основе проведенного анализа разработаны мероприятия по снижению бюджетных рисков каждой группы.

В качестве главного направления нивелирования влияния макроэкономических рисков на доходы территориальных бюджетов обоснована необходимость структурной перестройки экономики за счет увеличения ее конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности, создания новых технологий.

Необходимые условия этого:

развитие конкуренции, формирование цивилизованных рынков товаров (работ, услуг) и рыночной инфраструктуры;
снижение административных барьеров;
стимулирование внутреннего спроса;
формирование инфраструктуры развития бизнеса;
модернизация социального сектора (повышение эффективности демографической и миграционной политики, обеспечение занятости населения);
развитие промышленно-производственного комплекса, предполагающее размещение производительных сил с учетом наиболее эффективного использования материально-производственного потенциала, и др.

Перспективным направлением снижения макроэкономических рисков является стимулирование развития бизнеса. Один из инструментов – особые экономические зоны, ставшие локомотивом развития экономики Китая, Бразилии и ряда других стран. Опыт создания зон с особым режимом налогообложения существует и в России. Однако возможности местных властей в вопросах определения инвесторов на территориях особых экономических зон ограничены. В связи с этим предложено расширить права муниципальных образований в части управления особыми экономическими зонами.

В рамках развития инновационной инфраструктуры обоснована необходимость разработки механизмов страхования венчурных вложений в высокотехнологичные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и рисков в инновационной деятельности, создание общероссийской сети инновационных площадок для осуществления разработок и внедрения прогрессивных наукоемких технологий и др.

Проблема законодательных рисков может быть решена путем расширения полномочий регионов и муниципальных образований в налоговом регулировании региональных и местных налогов. Предложено отменить федеральные ограничения на установление налоговых льгот и предоставить субъектам РФ и муниципальным образованиям возможность влиять на отдельные параметры налоговой базы.

С целью стимулирования органов местного самоуправления в увеличении поступлений налогов в местные бюджеты обоснована необходимость расширения их прав в части сбора местных налогов. Для этого предложено создание института сборщиков налогов и разработаны механизмы его функционирования (порядок взаимодействия сборщиков налогов с налоговыми органами и налогоплательщиками, порядок перечисления денежных средств в бюджетную систему РФ, порядок учета денежных средств) с целью контроля за уплатой имущественных налогов физическими лицами.

Внесены предложения по повышению эффективности межбюджетных отношений:

более широкое применение при расчете межбюджетных трансфертов поощрительной составляющей: в зависимости от рейтингов развития территорий и динамики их экономического роста;
при расчете налогового потенциала регионов с целью распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ учитывать минимальные налоговые ставки по региональным налогам, установленные Налоговым кодексом РФ;
закрепить в Бюджетном кодексе РФ на постоянной основе положение о возможности частичной замены субъектом РФ дотаций местным бюджетам на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов, зачисляемых в региональный бюджет; аналогичное право предоставить и муниципальным районам – в части замены дотаций бюджетам поселений, и др.

Для минимизации рисков, обусловленных налоговым менеджментом бизнес-единиц, разработан комплекс мер, направленных на совершенствование законодательства и улучшение налогового администрирования:

ввести систему налогообложения предпринимателей и индивидуальных квартиросдатчиков на основе патента с целью легализации деятельности субъектов микробизнеса;
ввести в налоговое законодательство, используя международный опыт и российскую практику, положения о необоснованности налоговой выгоды;
установить, что критерии, по которым организации и индивидуальные предприниматели могут применять упрощенную систему налогообложения, распространяются на группу, включающую лиц, аффилированных организации (предпринимателю), а также являющихся взаимозависимыми с ними, что позволит предотвратить «дробление» бизнеса;
внести изменения в федеральное законодательство, связывающие регистрацию организаций с фактическим осуществлением экономической деятельности;
увеличить ставку налога на доходы физических лиц в отношении доходов, полученных в виде дивидендов, до 13%;
предусмотреть квартальную отчетность налоговых агентов по налогу на доходы физических лиц;
изменить место уплаты налога на доходы физических лиц с места работы на место жительства налогоплательщика.

С целью минимизации рисков потерь доходов территориальных бюджетов, вызванных реструктуризацией бизнеса, предложено включить участников консолидированной группы налогоплательщиков в перечень контролируемых в отношении применяемых цен сделок; расширить перечень сделок, подлежащих контролю налоговыми органами с учетом фактора ценообразования; рассмотреть вопрос о введении системы межрегиональных трансфертов и др.

Для снижения управленческих бюджетных рисков:

1) разработана методика расчета размера арендной платы за пользование государственным (муниципальным) имуществом, определяющая минимальную цену предложения ставки арендной платы (а в случае заключения договора аренды по результатам торгов – стартовую цену) исходя из двух составляющих:

затратной части, равной сумме затрат собственника, связанных с оформлением объекта для сдачи его в аренду, возмещаемых арендатором;
доходной части, равной чистому доходу собственника от сдачи объекта в аренду.

Данная методика ориентирована на применение экономически обоснованных ставок арендной платы на основе спроса и предложения с целью увеличения доходов бюджетов от сдачи в аренду имущества;

2) разработана методика анализа эффективности деятельности организаций с государственным (муниципальным) участием, предусматривающая проведение анализа целесообразности участия в организации, оценку возможности выполнения государственных (муниципальных) функций за счет применения альтернативных инструментов, анализ финансово-хозяйственной деятельности организации, анализ целесообразности продолжения участия в организации. Применение данной методики позволит увеличить бюджетные доходы от финансовых вложений и сократить неэффективные бюджетные расходы;

3) определены направления организации процедур среднесрочного планирования, обеспечивающие достоверность исполнения доходной части бюджетов, а также внесен ряд других предложений.

Заключение диссертационной работы содержит основные теоретические и практические выводы, полученные автором в результате проведенного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В РАБОТАХ:

а) Статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ для опубликования результатов научных исследований:

1) Степанова Е.А. О некоторых аспектах совершенствования налогового законодательства с целью снижения бюджетных рисков // Финансы. – № 10, 2010. – 0,3 п.л.

2) Гребенникова В.А., Степанова Е.А. Совершенствование взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) с целью снижения рисков для доходов территориальных бюджетов // Финансы и кредит. – № 46 (430), 2010. – 0,5 п.л. (авт. 0,25).

3) Гребенникова В.А., Степанова Е.А. Управление бюджетными рисками: миф или реальность? // Terra Economicus. – № 3 (часть 2), том 8, 2010. – 0,5 п.л. (авт. 0,25).

б) Публикации в других научных изданиях:

4) Степанова Е.А. Управление рисками изменения доходов территориальных бюджетов // Материалы международной научно-практической конференции «Экономико-правовые аспекты стратегии модернизации России: механизмы обеспечения конкурентоспособности и качественного экономического роста». – Краснодар: ЮИМ, 2011. – 0,4 п.л.

5) Степанова Е.А. Об обеспечении сбалансированности территориальных бюджетов и модернизации бюджетного процесса // Налоговые и финансовые известия Кубани. – № 11, 2010. – 0,3 п.л.

6) Сопкин П.Т., Степанова Е.А. Формирование бюджетной политики в условиях кризиса // Налоговые и финансовые известия Кубани. – № 10, 2009. – 0,2 п.л. (авт. 0,1).

7) Степанова Е.А. Управление рисками формирования доходов территориальных бюджетов // Материалы Международной научно-практической конференции «Ресурсный потенциал национальной экономики в условиях глобализации». – Краснодар, 2008. – 0,15 п.л.

8) Степанова Е.А. Направления по снижению рисков для доходов местных бюджетов // Материалы международной научной конференции «Экономико-правовые проблемы бизнеса в контексте инновационного развития». – Краснодар, 2008. – 0,3 п.л.

9) Степанова Е.А. Управление рисками трехлетнего бюджета // Налоговые и финансовые известия Кубани. – № 7, 2008. – 0,3 п.л.

10) Сопкин П.Т., Степанова Е.А. Финансисты предлагают…// Налоговые и финансовые известия Кубани. – № 4, 2008. – 0,3 п.л. (авт. 0,15).

11) Степанова Е.А. Бюджетные риски: проблемы и пути их решения // Налоговые и финансовые известия Кубани. – № 5, 2007. – 0,5 п.л.

12) Сопкин П.Т., Степанова Е.А. Бюджетное и налоговое законодательство: поиск разумных соотношений // Налоговые и финансовые известия Кубани. – № 9, 2007. – 0,5 п.л. (авт. 0,25).

13) Степанова Е.А. Доходы региональных бюджетов: риски и меры по их минимизации // Налоговые известия Кубани. – № 3, 2006. – 0,2 п.л.

14) Степанова Е.А. Реструктуризация и реорганизация бизнеса: риски для доходов территориальных бюджетов // Налоговые известия Кубани. – № 10, 2006. – 0,3 п.л.

15) Степанова Е.А. Налог на доходы физических лиц: ставка на место жительства // Налоговые известия Кубани. – № 1-2, 2006. – 0,1 п.л.

16) Степанова Е.А. Обзор основных изменений в налоговом законодательстве 2007 года // Налоговые известия Кубани. – № 8, 2006. – 0,3 п.л.

17) Степанова Е.А. Новые подходы к аренде государственного имущества // Налоговые известия Кубани. – № 11, 2005. – 0,2 п.л.

Blog