Российского права и законодательства

Вид материала

Закон

Содержание Баранов В.М.

Подобный материал:

• I. Гражданское право — отрасль российского права, 6401.23kb.
• Правительство Российской Федерации Государственное образовательное бюджетное учреждение, 1083.05kb.
• Характеристика экологического права как отрасли российского законодательства. План, 1112.61kb.
• Основополагающие принципы российского права и российского трудового права, 433.72kb.
• Тематика курсовых работ по дисциплине «российское предпринимательское право» для направления, 48.46kb.
• Программа вступительного экзамена по специальности 12. 00. 08 уголовное право и криминология;, 99.5kb.
• Тема источники трудового права, 599.86kb.
• Пояснительная записка, 662.86kb.
• Темы курсовых работ по дисциплине «Арбитражный процесс» Соотношение арбитражного процессуального, 15.18kb.
• Темы курсовых и дипломных работ по дисциплине «Арбитражный процесс» Соотношение арбитражного, 15.23kb.

А. СИКАЙЛО,

адвокат г. Москвы

УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ

РОССИЙСКОГО ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В современной России местное самоуправление переживает второе рождение. Его традиции, пресекшиеся в годы Советской власти, возрождаются в новых исторических условиях, преодолевая на этом пути проблемы организационного, правового, экономического характера. Эффективность разрешения данных проблем зависит от понимания сути местного самоуправления, его места в демократической системе управления обществом.

Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии его осуществления, место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать следующие обстоятельства. Прежде всего, комплексный характер отрасли муниципального права, связывающий последнее с другими отраслями права.

Нормы права, зафиксированные в многочисленных уставах муниципальных образований, тесно связаны с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь уставов муниципальных образований и административного права проявляется и в регулировании института муниципальной службы. Существует тесная связь муниципального права с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, вести свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; контроль над использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву.

Необходимо учитывать данную особенность уставов муниципальных образований, поскольку для любой исследуемой системы требуются три разных уровня ее описания — с точки зрения:

— понимания данной системы как подсистемы более широкой системы;

— присущих ей внешних, целостных свойств;

— ее внутреннего строения и «вклада» ее компонентов в формирование целостных свойств системы¹.

В вертикальном (иерархическом) срезе системы законодательства Российской Федерации, отражающем иерархию органов власти и нормативных правовых актов по их юридической силе, правовые акты местного самоуправления занимают место после Конституции России, законов, указов Президента и постановлений Правительства страны, нормативных правовых актов других органов исполнительной государственной власти².

Представляют ли органы самоуправления самый глубинный слой органов государственной власти или это отделенные от государства, но взаимодействующие с ним специфические организации управления делами общества — этот вопрос постоянно возникает почти в каждом обществе и решается по-разному.

Конституция Российской Федерации отделяет местное самоуправление от органов государственной власти и передает ему самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью¹. А осуществляется местное самоуправление гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура российского государства и принцип децентрализации правового регулирования, обусловили образование трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления:

— федеральное законодательство (Конституция России, федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

— законодательство субъектов РФ (конституции, уставы, законы, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ);

— нормативные правовые акты местного самоуправления (уставы муниципальных образований, нормативные акты представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления)².

Принцип единства строения системы российского законодательства позволяет рассматривать правовые акты местного самоуправления как подсистему системы законодательства субъекта Федерации, которая, в свою очередь, является подсистемой системы законодательства Российской Федерации³.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты¹. Данным Законом предусмотрена система муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования².

В каждом муниципальном образовании складывается своя система правовых актов. Они могут быть более или менее похожими в рамках одной административно-территориальной единицы, одного субъекта Федерации и существенно различаться в пределах всей территории государства. При этом какие-то черты присущи каждой из них. Это обусловлено объективными причинами. Местное самоуправление действует на правовой основе, которую составляют федеральные законы, законы субъекта Федерации и собственные правовые акты. Законодательно разграничена правотворческая компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные федеральным законодательством — вот тот костяк, который должен объединять все муниципальные образования России. Нормативные положения, закрепленные законами субъектов Федерации, должны объединить муниципальные образования на территории этого субъекта. А собственная нормотворческая деятельность муниципального образования объективно обусловит своеобразие системы актов данного муниципального образования³.

Для того чтобы определить правовой характер уставов муниципальных образований, необходимо определить их статус, для чего нужно определить источники данного правового документа. В юридической литературе под источниками права понимают особые формы выражения юридических норм. Источники конституционного права могут быть определены как различные внешние формы выражения конституционно-правовых норм¹. Источники муниципального права можно разделить на три уровня: нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований.

Нормативные правовые акты Российской Федерации. Основным источником муниципального права является Конституция Российской Федерации.

Второй базовый источник — Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, к источникам можно отнести Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К специальным законам в области муниципального права можно отнести Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»², от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»³, от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»⁴.

Источниками уставов муниципальных образований являются также Федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹, от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»², от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»³ и многие другие⁴.

Источниками уставов муниципальных образований являются указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации и постановления Конституционного Суда страны. Государственная Дума и Совет Федерации также могут принимать наряду с законами другие нормативные правовые акты, являющиеся источниками муниципального права.

Нормы уставов муниципальных образований могут быть закреплены в нормативных правовых актах государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, постановлениях законодательных органов, глав администраций, президентов республик⁵.

К нормативным правовым актам уставов муниципальных образований относятся решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан, представительными, исполнительными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления⁶.

Однако нужно отметить, что об уставах муниципальных образований в ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится: «Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан)»⁷.

Данное положение не оставляет сомнений в том, что в системе муниципальных правовых актов верхние уровни иерархии занимают устав и акты, принятые на референдуме. Если принять во внимание уже упоминавшуюся часть 1 рассматриваемой статьи, нетрудно заметить, что в системном перечне муниципальных правовых актов на первое место поставлен именно устав, а акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), расположены на следующем, нижестоящем уровне. Такова позиция законодателя, выраженная в правовой форме, что представляется вполне оправданным.

Однако особенность уставов муниципального образования заключается в том, что они представляют собой источники конституционного права Российской Федерации, поскольку содержит все признаки, предъявляемые современной теорией права к такого рода документам. Источники права должны обладать определенными свойствами (качествами): они должны быть, во-первых, определенными, четко и ясно формулировать права и обязанности возможных участников правоотношений, во-вторых, обладать общеобязательной, охраняемой возможностью государственного принуждения для тех, кто станет уклоняться от ее предписаний, и, в третьих, известными адресатам юридической нормой. Следовательно, должен быть особый порядок публикации нормативных актов и введения их в действие. Все перечисленные свойства характерны для устава¹.

По поводу общеобязательности соблюдения норм уставов следует отметить следующее. В Конституции Российской Федерации закреплен общий принцип соблюдения Конституции Российской Федерации и законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями (ч. 2 ст. 15). В данном случае Конституция не подразделяет законы на федеральные и принимаемые в Российской Федерации вообще. Устав как часть законодательства Российской Федерации предусматривается в ч. 2 ст.5 Конституции, где сказано, что «край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Из этого следует, что обязанность всех граждан и их объединений, органов власти и местного самоуправления, должностных лиц соблюдать законы распространяется и на устав. В своих текстах уставы повторяют эти нормы и несколько их конкретизируют. Например, ч. 3 ст. 1 Устава Калужской области гласит, что «в Калужской области органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны исполнять и соблюдать Устав Калужской области»¹. Аналогичные нормы имеют почти все уставы.

Следует учитывать, что правотворчество, реализуемое в процессе разработки и принятия уставов муниципальных образований, — это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества. Правотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества, разумное «сцепление» его членов в общественной жизни. А законодательный процесс выступает при этом основным фактором такой деятельности, такой социальной «сцепки»².

Выделяются следующие этапы законодательного процесса;

— законодательная инициатива;

— подготовка законопроекта (деятельность рабочих групп, комиссий: выработка концепции, в том числе научно обоснованной, создание текста, правовая экспертиза, пояснительная записка);

— обсуждение (выступление в комиссиях и комитетах законодательного органа, заключения, опубликование для обсуждения);

— принятие закона (внесение на рассмотрение палаты, голосование, принятие простым большинством голосов, квалифицированным — 2/3, 3/4 — от участвующих в голосовании, от всего состава палаты, тайное, открытое, поименное);

— опубликование (обнародование) закона (срок, порядок, источник опубликования — официальная газета, ведомости)³.

Подобный порядок законодательной инициативы на местном уровне является не только аналогом более высокой по уровню отрасли права, но и характеризует устав муниципального образования как системный элемент правовой системы Российской Федерации.

Таким образом, не случайно некоторые авторы справедливо считают, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа служит важным источником конституционного права Российской Федерации¹.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Кроме того, в ч. 1 ст. 15 Конституции сказано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, на должны ей противоречить. Поэтому устав должен полностью соответствовать Конституции страны и федеральным законам. Большинство уставов воспроизводят данную норму в своих текстах². Например, «Устав Волгоградской области основывается на положениях Конституции Российской Федерации и федеральных законов, имеющих прямое действие на территории Волгоградской области»³. Однако в отношении федеральных законов действие этого правила не так однозначно. В соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации может сложиться ситуация, при которой большей юридической силой обладает не федеральный закон, а нормативный правовой акт субъекта Федерации, в том числе и устав. Это возможно в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта. В этом случае действует нормативный правовой акт субъекта РФ⁴.

Более сложен вопрос о соотношении норм договоров, а также соглашений, заключаемых на основе этих договоров и уставными нормами. Здесь довольно часто встречаются коллизии, в частности, в соглашениях, регулирующих некоторые аспекты хозяйственной деятельности муниципального образования.

В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления¹. Но это не означает, что их не должно быть. Конституция не может включить все детали, касающиеся тех или иных институтов власти. Она закрепляет основные нормы-принципы, которые впоследствии находят свое развитие в законах и других нормативных правовых актах.

Конституция Российской Федерации обозначает наличие органов местного самоуправления в ряде своих статей. При этом наряду с выборными органами местного самоуправления в ч. 2 ст. 130 Конституция называет другие органы местного самоуправления, иными словами, перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Это значит, что в законах Российской Федерации и ее субъектов могут быть предусмотрены, кроме выборных, другие органы, в том числе исполнительные. Законодательная практика свидетельствует, что большинство субъектов Российской Федерации более практично подошли к этой проблеме. Если в федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, не упоминается об исполнительных органах местного самоуправления, то в нормативных актах субъектов Российской Федерации они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями на решение задач местного значения и осуществление части государственных функций, что представляется оправданным, так как способствует более четкому разграничению предметов ведения отдельных органов власти в муниципальном образовании. Положения об исполнительных органах местного самоуправления содержатся, как правило, в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, о местном референдуме¹.

Более детально статус и структура исполнительных органов определен в уставах муниципальных образований. Регулирование данного вопроса встречается в ряде договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Например, в ч. 2 ст. 10 Договора с Свердловской областью от 12 января 1996 г. зафиксировано, что «руководители других областных органов исполнительной власти, находящихся одновременно в областном и федеральном подчинении и выполняющих функции территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, назначаются на должность и освобождаются от должности Губернатором Свердловской области по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти»² (подобный порядок назначения не соответствует Федеральному закону от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»³, в соответствии с которым данное назначение осуществляет Министр внутренних дел по согласованию с органами власти субъекта Российской Федерации). Конкретизируется эта норма и в соглашении между Правительством Российской Федерации и губернатором Свердловской области о разграничении полномочий по обеспечению законности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, в соответствии с которым «руководство милицией в Свердловской области осуществляет начальник УВД Свердловской области, назначаемый в установленном законодательством Российской Федерации порядке по согласованию между Министром внутренних дел российской Федерации и губернатором Свердловской области»¹.

Устав Свердловской области регулирует назначение на должность следующим образом: губернатор области представляет для назначения кандидатуру начальника управления внутренних дел (п. «к» ст. 46)², а Областная Дума (одна из палат Законодательного Собрания) дает согласие на это назначение (п. «г» ст. 41)³. Очевидно, что этот порядок совсем иной, чем закрепленный договором. Это дало повод для высказывания следующей позиции: назначение и утверждение начальника управления, отнесенное Уставом к компетенции губернатора и Областной думы, вообще говоря, входило в круг полномочий федерального Министра МВД. Это же относилось к прокурору области. Согласно договору все руководители областных подразделений исполнительной власти назначаются по согласованию с губернатором. Это даже расширяет полномочия высшего должностного лица области по сравнению с зафиксированными в Уставе и, по-видимому, со временем потребует внесения в Устав и иные нормативные акты области. Самое главное — ошибочное мнение, отраженное в данном уставе, о том, что прокурор относится к руководителю исполнительных органов. Это не так. Чтобы создать независимый от руководителей субъектов федераций институт, надзирающий за соблюдением законности, в ст. 129 Конституции России регламентирован порядок назначения на должность прокуроров субъекта Российской Федерации. Нарушать его нельзя. А что касается изменений, вносимых в Устав, то не стоит торопиться это делать, пока такие изменения противоречат федеральному законодательству⁴.

Однако не ясен вопрос о том, какие же нормы должны действовать — устава, договора, соглашения, федерального закона. В Уставе Свердловской области нет ответа на вопрос о соотношении норм договоров и устава. Но в иных уставах они встречаются. Как правило, в таком случае действуют нормы договоров. Например, в ст. 2 Устава Волгоградской области установлено следующее правило: если соглашения и договоры, в том числе и с федеральными органами государственной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, устанавливают иные правила, чем предусмотренные законами Волгоградской области, то применяются правила этих соглашений и договоров¹. Аналогичные нормы имеют и другие уставы², поэтому тенденцию к наделению более высокой юридической силой норм договоров и соглашений по сравнению с уставными нормами можно считать довольно устойчивой.

Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Разделение территорий государства на территориальные образования проводится для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление есть одна из форм осуществления власти на местах, в пределах территорий, отведенных для этих целей государством. Конституция Российской Федерации в ст. 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Перечень наименования территорий не является исчерпывающим. Это означает, что другие нормативные акты могут предусматривать более широкий перечень территориальных единиц³.

Таким образом, устав представляет собой совокупность норм, регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления и изменения.

В Конституции Российской Федерации содержится очень мало норм, касающихся уставов, тем более нет норм, определяющих содержание, структуру и место устава в системе законодательства России. При проведении реформы местного самоуправления на практике пришлось столкнуться с многочисленными сложностями переходного периода, к которым необходимо отнести несовершенство всего действующего законодательства: недостаточно разработанной оказалась законодательная база развития местного самоуправления, особенно те ее аспекты, которые затрагивают проблемы проявления инициативы и несения ответственности за предпринимаемые действия. Все сказанное следует отнести к проблемам общего характера, которые стоят перед всеми субъектами системы местного самоуправления.

Хотя справедливости ради следует отметить, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ довольно четко определены функции муниципальных образований (к которым причисляются и административные районы), в том числе предусмотрена возможность их расширения в рамках уставов, что и было осуществлено в процессе разработки уставов. Именно поэтому многие уставы сами определяют место и юридические свойства этого правового акта. Это, в свою очередь, способствует развитию законодательной инициативы на местном уровне и в целом способствует повышению уровня местного самоуправления в системе органов власти.

В Уставе Амурской области (ст. 75) содержится следующее определение: «Устав Амурской области — основной Закон области, в котором закреплен государственно-правовой статус области, установленный Конституцией Российской Федерации, определяет административно-территориальное устройство области, систему органов государственной власти области, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности органов государственной власти области и органов местного самоуправления, а также иные полномочия, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству»¹. Таким образом, в уставах определяется основное содержание этого нормативного акта.

Исключением из этой практики является организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях². Административно-правовой режим этих территорий установлен Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»³.

Особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании таковы:

— решение о создании закрытого административно-территориального образования принимается Президентом России по предложению Правительства страны, согласованному с субъектом РФ;

— закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ и земель, определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении территориального образования, обеспечения особого режима, решение по данным вопросам принимается Правительством Российской Федерации;

— в бюджет закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и сборы, полученные с этой территории⁴.

Правительство России принимает решения о покрытии административно-территориального образования. Таким образом, подобные административно-территориальные образования включаются в систему муниципального права с ограничением его полномочий, что находит свое отражение в уставах подобных образований (в них отсутствуют отмеченные ранее черты как приоритетный характер устава, отдельные положения, регулирующие территориальное устройство и т. д.).

При разделении властей зачастую происходит борьба между органами, представляющими те или иные ветви власти, за большие полномочия, за верховенство в системе единой государственной власти. Этот процесс в отечественной истории образно называют «перетягиванием одеяла», но он может стать весьма грозным политико-правовым событием¹. При таком способе борьба подчас приобретает весьма острые, даже ожесточенные формы, персонифицируется. Под угрозой оказываются республиканские формы правления².

Не являются исключением и уставы муниципальных образований. Например, в уставе Агинского Бурятского автономного округа определяется место этого нормативного акта: «Устав Агинского Бурятского автономного округа является Основным Законом Агинского Бурятского автономного округа, имеет прямое действие и применяется на всей территории Агинского Бурятского автономного округа. Законы Агинского Бурятского автономного округа и иные нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принимаемые в Агинском Бурятском автономном округе, не могут противоречить настоящему Уставу»³. Все уставы подчеркивают это свойство. Устав должен быть главным или основным законом субъекта Федерации, т. е. среди всех нормативных правовых актов он занимает ведущее место. Это иногда проявляется даже в том, что некоторые уставы регулируют статус данного нормативного акта в первой статье устава (например, ст. 1 Устава Калужской области).

Это означает, что уставы обладают свойством, которое выделяет эти акты из системы всех иных актов субъекта Федерации, — верховенством уставов в системе законодательных актов субъекта Федерации.

Из этого следует лишь один вывод: нормы устава обладают большей юридической силой, чем нормы областных законов и подзаконных актов. Все другие нормативные акты и правовые документы, принимаемые на территории области, края или ее (его) части должны соответствовать уставу. Это положение закреплено во всех уставах краев и областей. Нормы устава обязательны для органов государственной власти, предприятий, организаций и граждан на территории области.

Верховенство проявляется еще в одном свойстве уставов: они являются актами прямого действия, т. е. порождают конкретные правоотношения. Нормы об этом содержат многие уставы. Например, ч. 2 ст. 15 Устава Воронежской области гласит, что «Устав Воронежской области обладает прямым действием на территории Воронежской области»¹.

Одна из важнейших черт уставов — их свойство служить нормативной базой для развития всего законодательства субъекта Федерации. Уставы дают импульс развитию законодательства и принятию большого массива новых нормативных актов, воплощающих общие положения уставов².

Сама же правовая система представляет собой систему объективных знаний об этих наиболее общих закономерностях и органически связанных с ними, сопутствующих явлениях и процессах³.

Уставы закрепляют право области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа на свою собственную нормативно-правовую систему (например, гл. 4 Устава Иркутской области, гл. 7 Устава Свердловской области). Основанием ее является устав субъекта Федерации. Устав обладает высшей юридической силой на территории субъекта Федерации. Все другие нормативные акты и правовые документы, принимаемые на территории субъекта Федерации или его части, должны соответствовать уставу. Это закреплено во всех уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного края. Он возглавляет систему законодательства субъекта Федерации. Для обеспечения этого верховенства должен существовать определенный механизм. Некоторые уставы закрепляют существование специального органа — Уставного Суда, который решает все вопросы, связанные с соответствием нормативных актов субъекта Федерации уставу. Нормы устава подлежат обязательному исполнению органами государственной власти, предприятиями, организациями, гражданами на территории края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Он определяет органы, которые могут принимать законодательные акты, регулирует сам законодательный процесс, т. е. создает правовые основы законотворческой деятельности в субъекте Федерации. В ряде регионов (например, в Ставропольском крае, Тверской и Воронежской областях) в развитие уставных норм приняты отдельные законы о нормативно-правовых актах субъектов Федерации. Такие законы определяют основные положения правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, понятие, систему и виды правовых нормативных актов, процедуру подготовки и принятия и иные вопросы, связанные с применением и действием законов и других правовых нормативных актов¹. Например, в ст. 6 и 9 Закона «О нормативных правовых актах Тверской области» дается легальная расшифровка того, что следует понимать под терминами закон, устав области, постановление, регламент, положение, приказ, постановление, инструкция, указание².

По общему правилу для теоретического обоснования иерархического приоритета в данном случае должен быть использован фактор «степень непосредственности выражения воли населения». Одним из ключевых положений этого фактора является вывод о том, что нормативный правовой акт, принятый в порядке непосредственной демократии (на референдуме), должен иметь приоритет перед актом, принятым в порядке опосредованной демократии. Следовательно, с точки зрения теоретического обоснования на первом уровне рассматриваемой подсистемы должны размещаться акты, принятые на референдуме. Непосредственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3 Конституции). Источником государственной власти области является население как неотъемлемая часть народа Российской Федерации (например, ст. 4 Устава Нижегородской области). Источником власти любого муниципального образования является население соответствующего муниципального образования¹. Это означает, что акт, принятый на референдуме муниципального образования, должен иметь более высокую юридическую силу, чем любой иной акт, принятый любым органом местного самоуправления.

Имеет смысл прописать данный пункт непосредственно в федеральном законодательстве (возможно путем принятия специальных поправок в Федеральный закон о местном самоуправлении), исключив тем самым возможные споры о том, какой законодательный акт должен применяться в конкретном случае.

Уставы закрепляют соотношение нормативно-правовой системы субъекта Федерации с системой федеральных актов². Если федеральные законы приняты по предметам исключительной компетенции Федерации и по совместным предметам ведения, то законодательство субъекта Федерации и уставы должны соответствовать им. Если существует противоречие, то действуют федеральные законы (ч. 5 ст. 76 Конституции). По всем остальным вопросам субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти и может издавать законы и иные нормативные акты (например, ст. 62 Устава Свердловской области). Если федеральные законы приняты вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то верховенством обладают устав и законодательство субъекта Федерации. Конституция России вводит специальный механизм для реализации этих положений. В соответствии с п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционный Суд России разрешает дела о соответствии Конституции страны уставов субъектов Российской Федерации. Акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Уставы также содержат нормы, регулирующие соотношение нормативных актов федеральных и субъектов РФ¹.

Весьма наглядно сказанное можно проиллюстрировать на примере правовых последствий такой формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления как правотворческая инициатива граждан (ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан (в том числе территориальное общественное самоуправление), обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально, в письменной форме доведено до свéдения внесшей его инициативной группы граждан².

Таково общее правило. Однако из любого правила могут быть исключения. Например, в соответствии с Уставом Тюменской области от 30 июня 1995 г. № 6 п. 3 ст. 16 (в ред. от 3 июня 2005 г. № 380) «решения областных органов государственной власти… принятые в пределах вышеизложенных полномочий, обязательны для исполнения органами государственной власти автономных округов, а также организациями и предприятиями всех форм собственности, расположенными на их территориях»¹.

Подобный вариант нормативного регулирования можно было бы признать приемлемым, если возможность делегирования соответствующих полномочий была бы предусмотрена федеральным законодателем и детально регламентирована. Здесь вполне уместной была бы аналогия делегирования нормотворческих полномочий в системе «субъект Федерации — орган местного самоуправления». До тех пор пока этого не произойдет, легитимность нормы приведенного выше Устава Тюменской области будет весьма сомнительной.

В большинстве стран с развитой системой самоуправления существует двухуровневая территориальная организация местного самоуправления. Для России это особенно актуально, поскольку наша страна обладает огромными территориями и диспропорциональным социально-экономическим развитием регионов. Типологизация, выделение уровней муниципальных образований необходимы и для разграничения компетенции и ресурсов, подкрепляющих возможности реализации этой компетенции. Крупный город, район, сельское поселение не могут решать один и тот же круг вопроссов: у них разные инфраструктуры, материальные и финансовые ресурсы. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает виды муниципальных образований: городское и сельское поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория. Такое деление — залог разграничения самоуправленческой компетенции на разных уровнях.

В основу взаимоотношений двух уровней муниципалитетов предлагается положить четкое разграничение вопросов местного значения и, следовательно, полномочий органов местного самоуправления по их осуществлению¹.

Таким образом, рассмотрев место устава муниципального образования в системе российского права и законодательства как подсистемы более широкой системы, а также с точки зрения ее внешних свойств и внутреннего строения следует сделать ряд выводов:

Устав муниципального образования представляет собой вторичное комплексное правовое образование, объединяющее предписания различных отраслей права (конституционного, административного, финансового, экологического, земельного, собственно муниципального), регулирующее деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований. Одновременно с этим уставы обладают свойством, которое выделяет эти акты из системы всех иных актов субъекта Федерации, — верховенством уставов в системе законодательных актов субъекта Федерации, нормы устава обладают большей юридической силой, чем нормы областных законов, подзаконных актов, уставы являются актами прямого действия, т. е. порождают конкретные правоотношения.

Любая территориальная единица местного самоуправления представляет собой уменьшенную модель общества, воспроизводящую внутри себя его основные закономерности, институты, противоречия. Устав муниципального образования представляет собой микромодель национального права и объединяет все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях и обеспечивающие жизнедеятельность последних. В муниципальное право входят предписания всех типов отраслей, вычленяемых по «предмету-методу» правового регулирования, — процессуальные, профильные, специализированные, комплексные. Воздействуя на отношения местного самоуправления, нормы устава муниципального образования обеспечивают различные режимы юридического регулирования муниципальных образований. Устав, принятый на референдуме, обладает приоритетом перед другими нормативными актами.

При этом самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которые можно только поддерживать, создавая условия для его воспроизводства и развития. Этому способствует механизм законодательной инициативы, который имеет аналогию с принятием законодательных актов более высокого уровня, что подчеркивает место устава муниципального образования как системного элемента правовой системы РФ.

В связи с этим представляется, что целесообразно законодательно определить приоритет актов, одобренных на референдуме, перед другими правовыми нормами, принятых органами местного самоуправления, в федеральном законодательстве (возможно, путем внесения специальных поправок в Федеральный закон о местном самоуправлении), исключив тем самым возможные споры о том, какой законодательный акт должен применяться в конкретном случае.

Устав представляет собой особую юридическую целостность; разнообразие уставных норм можно объяснить наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексный характер устава заключается не только в рассредоточении правовых норм по основным отраслям и в регулировании ими отношений местного самоуправления. Кроме того, комплексный характер данной отрасли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т. е. в отраслевых законах о порядке образования (порядок установления и изменения границ), преобразования и упразднения муниципальных образований, о статусе муниципальных служащих, о выборах в органы местного самоуправления.

Предмет устава составляют комплексные общественные отношения различных сфер — финансов, налогов, землепользования и др., объединяющим началом которых является, прежде всего, территориально-локальный уровень их реализации. В связи с этим значительную часть предмета правового регулирования составляют вопросы не только самоорганизации и самодеятельности граждан, но и устройства, организации и функционирования муниципальной власти (органов и должностных лиц местного самоуправления), что связано с тем, что в Конституции России не содержатся нормы, определяющие содержание, структуру и место устава в системе законодательства Российской Федерации, что позволяет учитывать региональные особенности. Именно по этой причине многие уставы сами определяют место и юридические свойства этого правового акта.

Поэтому представляется оправданным способ делегирования нормотворческих полномочий в системе «субъект Федерации — орган местного самоуправления». Кроме того, необходимо более четко разграничить вопросы местного значения и, следовательно, полномочий органов местного самоуправления по их осуществлению.

Комплексность устава обусловлена двойственной природой его норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, земельного, финансового), а с другой — оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру — комплексную отрасль права. Как и любой правовой документ более низкого уровня, уставы муниципальных образований имеют источники в актах общефедерального уровня, однако они представляют собой одновременно и источники конституционного права Российской Федерации.

Устав муниципального образования, занимая не самое высокое место в законодательной иерархии, тем не менее обладает свойством, выделяющим его из ряда других законодательных актов, — способностью служить своего рода нормативной базой для развития всего текущего законодательства субъекта Федерации и в целом дают импульс развитию всего законодательства.