Учебник для вузов

Вид материала

Учебник

Содержание § 2. Местное самоуправление в Российской Федерации Конституционные основы. Становление, организация и деятельность. Контрольные вопросы

Подобный материал:

• Учебник: в 4 т. Т. 4, 9033.15kb.
• Д. Г. Управленческие решения в экономических системах: Учебник, 33.66kb.
• Литература к циклу «Детская поликлиника» Раздел Содержание профилактической работы, 76.72kb.
• Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, 10285.83kb.
• Учебники по курсу Болошов Л. Е. Этика: учебное пособие. М., 2004. Гусейнов А. А., Апресян, 1123.01kb.
• «Учебник для вузов», 12307.26kb.
• Бернацкий Г. Г. Философия. Учебник для вузов. 2-е изд, 1583.59kb.
• Учебник для вузов. 2-изд стереотип. М.: Юнити-дана, 2005. 527 с. Серия «Профессиональный, 71.16kb.
• Потапов А. Д. Экология: Учебник для строительных специальностей вузов, 48.92kb.
• Г. Г. Чибриков   Учебник для вузов Рекомендован Министерством общего и профессионального, 1045.77kb.

§ 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

Народовластие в РФ осуществляется не только через государствен­ные органы, но и через органы местного самоуправления. Как отмеча­ется в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непо­средственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы кон­ституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется мест­ное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной влас­ти. Более подробно и широко конституционные основы местного само­управления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130—133) спе­циальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспе­чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному вопро­су Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».* В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это — «городское, сель­ское поселение, несколько поселений, объединенных общей террито­рией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляет­ся местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответ­ственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных тра­диций.


* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.


Очень важное значение имеет и то, что закон дает как общее, прин­ципиальное, так и весьма конкретное представление о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане — это «вопросы непо­средственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственнос­тью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное соци­ально-экономическое развитие муниципального образования; содер­жание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных уч­реждений дошкольного, основного общего и профессионального обра­зования; организация, содержание и развитие муниципальных учреж­дений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия насе­ления; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное стро­ительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; ор­ганизация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного пита­ния и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культу­ры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприя­тий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др.

Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправ­ления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление — одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление — один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управ­лении страной, благодаря которому они получают возможность само­стоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных инте­ресах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наибо­лее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осущест­вляться как в формах непосредственной демократии (референдум, вы­боры и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и само­деятельности местного населения, не входят в систему органов госу­дарственной власти, хотя и являются специфической формой осущест­вления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться зако­ном отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществля­ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополни­тельных расходов, возникших в результате решений, принятых органа­ми государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).

Становление, организация и деятельность. Нельзя сказать, что Россия в прошлом не имела никаких традиций демократического мест­ного самоуправления. Достаточно напомнить о земской реформе 1864 г. и городской реформе 1870 г., направленных на создание децент­рализованной системы местного самоуправления на основе избрания местным населением земских уездных и губернских собраний и город­ских управ и дум с широкими полномочиями, не подчинявшихся мест­ной администрации во главе с губернатором, хотя и работавших под ее контролем. Утверждение в стране системы Советов как единых и един­ственных формально полноправных органов власти прервало развитие местного самоуправления в России. Его возрождение началось в начале 90-х гг. и нашло свое отражение в принятии сперва союзного (1990), а затем и российского (1991) законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были приняты два указа Президента РФ, утвердившие «По­ложение об основах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (октябрь 1993 г.). Важную роль сыграл рассмот­ренный выше закон об общих принципах организации местного само­управления в РФ 1995 г.

И тем не менее становление системы местного самоуправления в РФ происходит сегодня достаточно медленно, сложно и противоречи­во. С одной стороны, это определяется слабостью исторических тради­ций демократического местного самоуправления, длительным господ­ством тоталитарного режима, сохраняющимися в обществе преувели­ченной верой во всесилие государственной власти и серьезной недо­оценкой значения и роли самодеятельности граждан, лишь начальным этапом формирования гражданского общества и недостаточностью со­циально-политической культуры населения и т.д. С другой — это связано с нерешенностью, в том числе и законодательно, многих вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, прак­тики их функционирования и конкретной практической работы. Это прежде всего относится к вопросам взаимоотношений между регио­нальными органами государственной власти (органами власти субъек­тов РФ) и органами местного самоуправления, определения, формиро­вания и использования муниципальной собственности, бюджетно-финансовым основам местного самоуправления и др. О серьезных про­блемах и трудностях на пути местного самоуправления в РФ говори­лось, в частности, в специальном постановлении Государственной Думы «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятель­ное решение вопросов местного значения» (июль 1996 г.)

Деятельность органов местного самоуправления регулируется на трех уровнях: а) общегосударственном, федеральном — Конститу­цией РФ и федеральными законами; б) региональном — конституция­ми, уставами, законами субъектов РФ; в) местном — уставами муни­ципальных образований. На федеральном уровне определяются об­щие основы и принципы организации местного самоуправления, осу­ществляется контроль за их соблюдением, обеспечивается соответст­вие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Кон­ституции РФ и федеральным законам, а также соблюдение гарантий осуществления обязанностей государства в данной области, предус­мотренных Конституцией РФ и законодательством. Федеральная власть определяет законодательным путем порядок передачи объек­тов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. И по другим вопросам федеральная власть обеспечивает создание единых в масштабах всей страны основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.

На уровне субъектов РФ решаются более конкретные вопросы. Они: принимают законы о местном самоуправлении на своей террито­рии и контролируют их соблюдение; определяют порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собствен­ность, отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами; обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечивают права граждан на осущест­вление местного самоуправления; устанавливают порядок образова­ния, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования; вправе регулировать зако­нами особенности организации местного самоуправления с учетом ис­торических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

На уровне муниципальных объединений самостоятельно разраба­тывается и принимается представительным органом местного самоуп­равления или непосредственно населением устав муниципального об­разования, который подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Отказ в регистрации может иметь место только на основании его противоречия Конституции РФ и может быть обжалован в судебном порядке. В уставе муниципального образования определяются его границы и состав территории, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, предметы ведения, срок полномочий депутатов представительных органов мест­ного самоуправления, членов других выборных органов, выборных должностных лиц; виды, порядок принятия и вступления в силу нор­мативных правовых актов органов местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекраще­ния полномочий выборных органов местного самоуправления и выбор­ных должностных лиц; статус и социальные гарантии депутатов; усло­вия и порядок организации муниципальной службы; общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственнос­тью и др.

В отдельных субъектах РФ (Башкортостан, Саха (Якутия), Коми) наряду с органами местного самоуправления имеются и органы госу­дарственной власти. В других субъектах в крупных городах и районах создаются местные органы государственной власти, а на более низком уровне, в небольших административно-территориальных единицах — органы местного самоуправления. Встречаются и такие ситуации, когда администрации городов, районов, поселков одновременно выступают и как органы государственной власти. Конституция Татарстана (ст. 125, 126) исходит из того, что основными звеньями местного само­управления являются местные Советы народных депутатов; местное самоуправление включает в себя также местную администрацию, орга­ны территориального самоуправления, местные референдумы, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; местные Советы народных депутатов и другие органы местного самоуправления взаи­модействуют в решении всех вопросов местного значения, а само мест­ное самоуправление осуществляется на основе разделения полномочий Советов народных депутатов, местной администрации, а также органов территориального самоуправления.

Основными формами осуществления местного самоуправления путем прямого волеизъявления граждан являются местные референду­мы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного само­управления, территориальное общественное самоуправление и др. Местный референдум проводится по решению представительного ор­гана местного самоуправления по его инициативе или по требованию населения, проживающего на территории данного муниципального об­разования, и в соответствии с уставом этого образования. Решение, принятое таким образом, не нуждается в чьем-либо подтверждении или утверждении и обладает более высокой юридической силой, нежели акты органов местного самоуправления. Формально референдум может проводиться по любому вопросу местного значения, но практи­чески используется лишь для решения наиболее важных. В двух слу­чаях он проводится обязательно, согласно закону: при изменении гра­ниц территории муниципального образования и при определении структуры органов местного самоуправления. Местный референдум используется и при решении вопросов муниципальной собственности и т.д. Наиболее широко используемой формой выражения народного волеизъявления в ходе осуществления местного самоуправления явля­ются местные выборы на основе всеобщего равного и прямого избира­тельного права при тайном голосовании. Таким образом формируются как представительные, так и исполнительные органы местного самоуп­равления. В соответствии с уставом муниципального образования для решения местных вопросов могут созываться собрания (сходы) граж­дан; население имеет право вносить проекты правовых актов, которые органы местного самоуправления обязаны рассмотреть на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмот­рения обнародовать; за гражданами обеспечивается право на индивидуальное и коллективное обращение в органы местного самоуправле­ния и к соответствующим должностным лицам, которые обязаны в месячный срок дать ответ по существу таких обращений. Территори­альное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образо­вания (микрорайонов, кварталов, дворов, малых поселений и т.д.) для реализации их инициатив.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Что такое местное самоуправление и каково его соотношение с государст­венным управлением на местах?

В чем различие подходов к регулированию вопросов местного самоуправ­ления и управления в конституциях различных стран?

Какие существуют основные системы (модели) местного самоуправления и управления и в чем их важнейшие отличия?

Каковы основные функции и полномочия органов местного самоуправле­ния и управления?

В чем суть конституционных основ местного самоуправления в РФ?

Каково значение Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации»?

Что такое муниципальное образование в РФ?

Что включается в число вопросов местного значения, которыми занимает­ся местное самоуправление и его органы в РФ?

Чем характеризуется конституционно-правовой статус местного самоуп­равления в РФ?

Почему органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти?

Входят ли органы местного самоуправления в еди­ную систему публичной власти в РФ?

Каковы основные формы осуществления местного самоуправления в РФ?

Каково взаимоотношение органов местного самоуправления и государст­венных органов в РФ?

ЛИТЕРАТУРА

Актуальные проблемы формирования местного самоуправления // Государст­во и право. 1997.№ 5.

Ачкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. 1998. №4.

Барабашев В.Г. Местное самоуправление. М., 1996. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998.

Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право РФ. М., 1998.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: проблемы, поиски, реше­ния. М.; Тула, 1997.

Замотаев А.Л. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999.

Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 1998.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

Местное самоуправление. М., 1998. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М., 1998.

Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997.

Муниципальное право: Учебник. М., 1997.

Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998.

Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998.

Самоуправление в РФ: Сборник федеральных законов с комментариями. М., 1998.

Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997.

Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995 - 1998. М., 1999.

Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.

Ясюнас В.А. Местное самоуправление. (Комментарии. Разъяснения). М., 1997.

Литература ко всем темам курса

Конституция Российской Федерации. М., 1998.

Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник докумен­тов. М.,1995.

Конституции зарубежных государств, 2-е изд. М., 1997.

Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.

Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997.

Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. М., 1999.

Федеральное конституционное право России. Основные источники. М., 1996.

Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации. М., 1997.

Конституционное право России: Сборник конституционно-правовых актов / Отв. ред. О.Е. Кутафин; Сост. Н.А. Михалева: В 2 т. М., 1998.

Конституционное право России: Сборник нормативных правовых актов и до­кументов. М.,1997.

Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь, 2-е изд. М.,1997. онституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997.

Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998.

Конституционное право в вопросах и ответах. М., 1999.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 2 т. / Под ред. Б.А. Страшуна. М„ 1996 - 1997.

Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М.Энтина. М., 1999.

Конституционное законодательство России. М., 1999.

Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996.

Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997.

Сравнительное конституционное право. М., 1996.

Аранооский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1998.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, 1-е изд. М., 1998; 2-е изд. М„ 1999.

Баглай М.В., Туманов ВА. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.

Каткое Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России. М., 1999.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998.

Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лек­ций. М., 1999.

Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие. М., 1999.

Михалева НА. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998.

Михалева НА. Практикум по конституционному праву стран СНГ. М., 1998.

Мишин АА. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999.

Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999.

Стрекозов В.Г., Казанцев ЮД. Конституционное право России. М., 1997.

ЧиркинВ.Е. Государствоведение. М., 1999.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран, 1-е изд. М., 1997; 2-е изд. М„ 1999.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Практикум. М., 1999.

Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М., 1996.


Annotation

The textbook is written by well-known Russian specialists on state theory: Professor R.V. Engibarian, Doctor of Law, director of the Public Administration Institute, Moscow State Institute (University) of Interna­tional Relations (MGIMO) Ministry of Foreign Affairs and Professor of MGIMO, (Y) E.V. Tadevossian, Doctor of Philosophy.

The book gives a thorough and systematic representation of the most important problems of the constitutional law taking into consideration new conditions and tendencies of development of nowadays constitutionalism in Russia as well as in the world at large.

In each chapter the corresponding theme is studied from the point of view:

a) of general theory of constitutional law

b) of comparative analysis of constitutional law institutions of different countries

c) of general and modern Russian constitutonalism.

The authors strive to overcome the former overideological way of rep­resenting the course and to reflect objectively the pluralism of ideas in science and to ground their position on a number of key problems.

In order to help the readers, each theme is provided with test questions; general and special additional literature is given on separate themes.