Geum.ru

Государственного Совета Российской Федерации было посвящено проблемам взаимодействия. Вдоклад

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
В поисках эффективности

Материалы симпозиума «Развитие межрегионального взаимодействия как фактор преодоления экономического кризиса: роль и место института представительств»


Совершенствование взаимодействия между Федерацией и ее субъектами: взгляд из Татарстана


М. В. Столяров,

первый заместитель Полномочного представителя

Республики Татарстан в Российской Федерации,

доктор политических наук,

профессор Академии государственной

службы при Президенте РФ.


Прежде всего, хотелось бы высказать удовлетворение самим фактом проведения симпозиума на важную для Республики и для ее представителей тему. Мы сегодня ведем диалог с федеральным центром, позиционируя себя через систему представительств Республики как в России, так и за рубежом.

Татарстан всегда был конструктивен в дискуссиях с федеральным центром, в частности, по вопросам взаимодействия и развития федеративных отношений. Такой диалог особенно важен сегодня, когда Президент Медведев проводит в стране широкомасштабную административную реформу, затрагивающую не только Конституцию страны и значительные пласты законодательства всех уровней, но и сами органы федеральной, региональной и муниципальной власти. В рамках этой реформы представительства должны найти свое достойное место. Взаимодействие властей всех уровней сегодня приобретает исключительное значение. Не случайно одно из заседаний Государственного Совета Российской Федерации было посвящено проблемам взаимодействия.

В докладе рабочей группы, в частности, отмечалось, что представленный доклад подготовлен с целью выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, суть которых на нынешнем этапе состоит, в основном, «в адаптации функций существующих управленческих структур к изменившимся политическим, правовым, экономическим и социальным условиям. Решение поставленных в докладе задач является важной составной частью решения более общей проблемы— воссоздания сильного и эффективного Российского государства.

Федерализм сопряжен со сложной системой принятия решений, с согласованием их между уровнями власти и между различными регионами, с необходимостью преодоления объективных противоречий, существующих в обществе.

Можно бесконечно долго спорить о достоинствах и недостатках федерализма, но аргументов в пользу того, что это в полной мере устойчивая модель государственного устройства, предостаточно.

С момента принятия Конституции Российской Федерации и появления нового федеративного государства на постсоветском пространстве начался объективный процесс институционализации федерализма. Выстраивается система управления федеративными процессами, создаются политико-правовые механизмы, способные обеспечить территориальное и национально-территориальное управление федеративными отношениями. Тем не менее, будучи явлением динамичным и новым, в части процесса федерализации России, политико-правовые механизмы взаимодействия уровней публичной власти остаются недостаточно развитыми. Весь процесс становления и совершенствования федеративных отношений пока остается за пределами совокупности приоритетных направлений развития страны и представляет собой область, требующую значительного внимания, как со стороны политиков и государственных деятелей федерального уровня, так и со стороны субъектов Российской Федерации.

Тип федерализма, сложившийся в России в 1990-е годы, имеет ряд позитивных сторон. Аналитики и эксперты обращают внимание на негативные характеристики в общественном развитии, которые ведут к радикальному пересмотру федеральным Центром правил и принципов федеративного развития. Это, прежде всего, проявляется в укреплении в последние годы "вертикали власти» и усилении тенденций централизации.

Крупномасштабная административная реформа, инициированная федеральной властью, на наш взгляд, должна быть направлена не на централизацию, а на преодоление противоречий российского федерализма, на упорядочение взаимоотношений между уровнями публичной власти, на строгое разграничение полномочий, а, значит, и ответственности между участниками федеративных отношений.

Развитие «нового федерализма» (именно так многие эксперты и политологи классифицируют тип федерализма, сложившийся в стране в последние годы) в России происходит в своеобразных условиях: неразвитости демократических идеалов, отхода от принципов федерализма, выработанных в 1990-х годах, проявления многих явлений и пережитков командно-административного управления экономикой, появлением централистских методов руководства процессами федеративного развития. Проведенный анализ состояния федеративных отношений в стране на современном этапе показывает, что политико-правовые механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти не могли и не могут формироваться и совершенствоваться в подобных условиях. К сожалению, федерализм в России, как отмечают многие аналитики, остается положением, объявленным в Конституции РФ, но не реальностью.

В новом десятилетии идет активное формирование новых политических механизмов взаимодействия и правовых институтов российской государственности. Отсутствие таких положительных условий, как сложившееся гражданское общество и федеративная политическая культура, значительно затрудняет федерализацию страны. При наличии множества установленных Конституцией и законодательством РФ сфер деятельности, где предусмотрено политико-правовое взаимодействие органов власти разных уровней, в современных условиях практически отсутствуют установленные законом типовые процедуры осуществления и юридического оформления результатов таких взаимодействий, определяющих предмет договоренности, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений. Необходимо усилить, а в ряде случаев сформировать, механизмы и институты взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Это позволит своевременно решать организационно-политические и социально-экономические проблемы, противостоять бюрократизму и коррупции в среде чиновников всех уровней и, в конечном счете, повышать благосостояние населения в регионах. Именно поэтому необходима дальнейшая работа по совершенствованию политико-правовых механизмов, обеспечивающих укрепление российского федерализма и его институтов.

Нельзя не приветствовать в этой связи появление законов, инициированных президентом в его послании Федеральному Собранию от 8 ноября 2008 года, касающихся изменения отдельных положений Конституции страны, усиления роли партий в выдвижении кандидатур глав субъектов РФ, изменения порядка формирования Совета Федерации. Вступление в полную силу, начиная с января 2009 года, Федерального закона "Об организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя и высветило неготовность ряда регионов к его реализации, тем не менее, вселило уверенность в правильности избранного государством курса в отношении местного самоуправления.

Взаимодействие федеральных государственных органов власти Федерации с органами власти субъектов РФ должно базироваться на последовательном и полном закреплении в законодательстве полномочий и функций, которые должны реализовываться на том или ином уровне власти, определении режимов реализации совместных функций, соподчиненности и взаимной ответственности. При реализации органами государственной власти субъектов РФ совместной компетенции с Федерацией в рамках единой системы исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти должны иметь право: контролировать исполнение федеральных законов, иных федеральных правовых актов соответствующими государственными органами субъектов Федерации; давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения указания; отстранять от должности в судебном порядке глав органов исполнительной власти субъектов Федерации и только в случае неоднократного нарушения (неисполнения) обязанностей; привлекать к дисциплинарной, материальной ответственности руководителей или отдельных чиновников соответствующих органов субъектов Российской Федерации. Государство обязано проводить постоянный федеральный мониторинг качества жизни в регионах с целью обеспечения максимально быстрого и эффективного реагирования на неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функций соответствующими властями.

Оптимизация полномочий регионов должна строиться на основе критериев дополняемости и целесообразности. Вышестоящие уровни власти не вмешиваются в дела нижестоящих, если регионы в полном объеме выполняют свои функции. При этом проводится децентрализация исполнительно-распорядительных функций при одновременной централизации законотворческой деятельности федерального Центра.

В Российской Федерации остаются недостаточно разработанными и не в полном объеме сформированными политические и правовые механизмы разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в экономической и финансово-бюджетной сферах. Ряд федеральных законов и практика их применения должны быть адаптированы под нужды и потребности регионов России. Требуют дальнейшего совершенствования механизмы взаимодействия между федеральными и региональными органами государственной власти в межбюджетных отношениях и, в частности, в сфере уточнения полномочий различных уровней государственной власти в области владения и пользования природными ресурсами. Разграничение полномочий между Центром и субъектами РФ в области природопользования вызывает много споров между федеральным Центром и субъектами РФ. Стабилизационный фонд, столь много и часто обсуждаемый сегодня, дол жен действительно служить целям социально-экономической стабилизации в стране и регионах, а не быть кормушкой для зарубежных финансистов или выполнять роль ширмы, за которой Минфин манипулирует доходной и расходной частями бюджета.

Эта тема требует больше внимания и объективности со стороны, как федеральных законодателей, так и руководителей субъектов Федерации. Роль субъекта РФ в совершенствовании взаимодействия с Федерацией в политической, правовой и социально-экономической сферах, по нашему мнению, должна возрастать.

В посткризисных условиях, сложившихся в России в новом десятилетии, определяющей чертой государственной экономической и бюджетной политики должны стать факторы финансовой стабилизации, удержания минимально достаточной социальной ситуации, особенно в наиболее «депрессивных» или дотационных регионах России. В рамках Совета Федерации регионы должны более активно реализовать свое право участия в законопроектной работе.

В этих целях было бы целесообразным: а) установить требование обязательного согласования законопроекта с более чем половиной субъектов Федерации до внесения его в Государственную думу; б) ввести практику предварительного рассмотрения Государственным советом РФ наиболее важных законопроектов, вносимых в Государственную думу Президентом страны; в) принять специальные согласительные процедуры голосования палатами Федерального Собрания по проектам, затрагивающим непосредственные интересы национальностей, в которых речь идет о культурно-исторических традициях народов, языковом общении, проблемах сохранения малочисленных народов и т. д. В Совете Федерации следовало бы использовать «принцип консенсуса», а при необходимости учета интересов отдельных национальностей,— вести подсчет голосов членов палаты отдельно от краев и областей и отдельно от республик и автономных образований. Необходимо выработать механизм приведения в соответствие ряда федеральных законов с нормами Конституции Российской Федерации.

Частью общего процесса выработки политико-правовых механизмов федеративных отношений могли бы стать двусторонние договора, которые в ряде случаев хорошо зарекомендовали себя в 1990-е годы.

Не может не радовать и факт подписания договора между органами госвласти Татарстана и Российской Федерации. В договоре есть и положения, касающиеся и новых функций нашего Полномочного представительства в Москве. В настоящее время в соответствии с договором и указом Президента Шаймиева мы уполномочены функционировать как Представительство Республики при Президенте РФ. Это налагает на нас особую ответственность.

Преодоление застойных явлений в экономике (особенно в условиях кризиса!), сдерживание роста безработицы и инфляции, ослабление социальной напряженности и тенденций дезинтеграции экономического пространства, проблемы функционирования внебюджетных фондов и их недостаточная эффективность в решении проблем регионов — все это обусловливает необходимость принятия неотложных мер на государственном уровне. Реформа межбюджетных отношений должна сопровождаться не только изменениями и дополнениями в Бюджетном и Налоговом кодексах страны, но и значительной коррекцией всей массы федерального финансово-бюджетного законодательства. Конечно, в первую очередь, речь идет о реализации на практике пресловутого 122-го федерального закона, который своей юридической массой столь сильно навалился на органы власти всех уровней, что потребуются еще годы, чтобы льготники, ради которых принимался этот закон, получили, наконец, компенсацию, достойную их заслуг.

В механизмах сложившегося взаимодействия регионов с федеральным Центром отчетливо видны общие и специфические черты политико-властных трансформаций в субъектах РФ, проблемы и угрозы для общенациональных реформ. Например, Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах реализуют преимущественно лишь интересы федерального Центра, являются промежуточным, маргинальным звеном в системе управления федеративными отношениями, по сути, не содействующим осуществлению принципов конституционного федерализма в России. До настоящего времени в стране не принят федеральный закон, регламентирующий деятельность полпредов Президента в федеральных округах, делает ряд их полномочий при взаимодействии с субъектами РФ не вполне легитимными.

Происходящие в стране реформы регионального управления, наделение полномочиями руководителей субъектов РФ по рекомендации Президента страны создают новые условия для повышения ответственности регионального уровня власти, как перед населением, так и перед Президентом страны. Таким образом, в стране складываются условия, когда структуры федеральных административных округов становятся избыточными и могут быть упразднены и заменены другими политико-правовыми институтами. Такую роль могли бы взять на себя федеральные территориальные органы, сформированные во множестве практически во всех регионах. Но при этом хотелось бы надеяться, что общее количество федеральных территориальных органов в субъектах РФ будет сокращаться, а не возрастать, как это все еще происходит сегодня. Ведь Президент Дм. Медведев, выступая в Красноярске, не просто обратил внимание на необходимость устранения параллелизма в работе и отметил тенденцию подменять государственные органы власти субъектов РФ новыми федеральными структурами. Он потребовал упорядочения деятельности федеральных территориальных органов на местах, сокращения их количества, дебюрократизации всего процесса государственного правления.

Важнейшие положения российской региональной политики предусматривают децентрализацию власти через закрепление за ее субъектами возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти. Еще в период работы Комиссии Д. Н. Козака М. Ш. Шаймиев неоднократно говорил о более адекватном (в соответствии с Конституцией Российской Федерации) объеме полномочий субъектов РФ. Увы, потребовались годы, чтобы эта очевидная истина стала понятной федеральным чиновникам и политикам, которые выступают от имени Федерации. Не всегда при этом они осознают, что федерация— это не федеральный Центр, а, прежде всего, совокупность субъектов Федерации с федеральным центром как достойным партнером в процессе взаимодействия между властными органами. Так, по крайней мере, это понимается в других федеративных государствах мира.

Административная реформа и происходящий сегодня процесс реформирования органов власти в субъектах Федерации позволяет не только видоизменить нашу систему выборов в Госдуму, но и приступить к новому порядку формирования Совета Федерации с учетом нового законодательства и крупномасштабных задач, стоящих перед Федеральным Собранием. Необходимо более полно представлять интересы регионов в этом законодательном органе,

Новый порядок формирования Совета Федерации, утверждения и отзыва членов Совета Федерации— всего лишь мелкая деталь в той реформе, которая сегодня необходима Совету Федерации. Этот законодательный орган действительно должен стать Палатой регионов и в полной мере отражать и защищать их интересы. Ведь всем понятно, что субъекты Федерации пока весьма условно участвуют в федеральном законодательном процессе.

Важное место в этом процессе занимает Представительство Республики Татарстан в Российской Федерации. Мы участвуем в качестве приглашенных экспертов в работе комитетов Госдумы и Совета Федерации, вносим посильный вклад в работу над законопроектами.

Полагаю, что симпозиум будет способствовать совершенствованию федеративных отношений, станет вкладом в формирование действенных политико-правовых механизмов, как основы эффективного партнерства и взаимодействия властей во имя процветания России и повышения благосостояния ее многонационального народа.