Geum.ru

И гражданское общество

Вид материалаДоклад
Подобный материал:

Доклад на заседании

Консультативной рабочей группы

Комиссии при Президенте Российской Федерации

по модернизации и технологическому развитию экономики Росси


Налоговая система и гражданское общество.


Доброе утро, уважаемые коллеги!


Прежде всего, я бы хотел поблагодарить Александра Александровича за приглашение выступить на сегодняшнем заседании. Мне действительно есть, что сказать по теме налоговой системы и гражданской активности. Причем не только в плане теории и каких-то идей, но и в плане практики, потому что многие вещи я уже реализую в Кировской области.

Скажу сразу, я в своем выступлении планирую критиковать и власть, и общество. Может быть, кто-то помнит я на позапрошлом Пермском экономическом форуме сказал, что раньше, когда занимался политикой ненавидел власть, а когда стал губернатором, к власти в целом лучше относится не стал. Я прекрасно вижу и понимаю сколько у нее недостатков. Но и общество, прямо скажем, далеко от идеала. Общество, к сожалению, безынициативное, пассивное, предпочитающее любому делу и любым действиям – сидеть и ругать власть, но при этом абсолютно уверенное, что власть должна взять и решить все проблемы. Вот пока будет сохраняться ситуация плохой, неэффективной власти и «мёртвого», одновременно и ненавидящего, и связывающего все свои надежды с властью общества о модернизации можно даже не мечтать. Модернизация это ведь не только внедрение новых технологий и закупка за рубежом современных станков – модернизация это еще и понятие общественно-политическое, предполагающее серьезное изменение сознания, изменение качественных характеристик общества. И вот здесь налоговая система может быть одним из ключевых элементов.

Налоговая система – это то, что связывает власть и общество, государство и гражданина. Если хотите, налоговая система – это инструмент или механизм общественного договора, на котором вообще строятся все отношения общества и власти. Если проводить аналог с традиционным договором – то вот, есть предмет договора, взаимные обязательства сторон и есть порядок оплаты, без которого все остальное не имеет смысла. Порядок оплаты – это и есть налоговая система.

Так вот, единственным нормальным обществом может быть общество налогоплательщиков, в котором люди понимают сколько и за что они платят. Это, конечно, не как в торговле – «заплатил деньги – получил товар». В государстве, безусловно, более сложная система платежей, перераспределения доходов, получения госуслуг. Но принцип должен быть соблюден – человек должен понимать сколько он платит в бюджет и понимать, что он за это получает и может получить, на что идут бюджетные деньги. Я считаю, что в западных странах такое понимание в целом есть. Конечно, за исключением того, что всегда есть некоторая закрытая часть бюджетных расходов – оборона, спецслужба. У нас же такое ощущение, что весь бюджет – это бюджет спецслужб. Не в смысле, что всё на них тратится, а в смысле, что никому ничего непонятно и никому ничего не известно.

Кто в этом виноват? Я убежден – и государство, и общество. Государство – потому что не особо стремится рассказывать о бюджете. То есть, формально бюджет открыт, все сведения публикуются, все многомегабайтные файлы и метровые таблицы выкладываются в открытый доступ. Только разобраться в этом без специальной подготовки вряд ли реально. Надо разжевывать, показывать, что откуда берется и куда идет, почему мы можем себе позволить это, а вот это не можем. Я пытаюсь это делать в Кировской области. Не могу сказать, что удалось достичь какого-то сногсшибательного прогресса, но журналисты миллионы с миллиардами путают уже реже. Хотя кто-то все еще не отличает эти величины.

Но мало того, что государство плохо объясняет. Само общество не рвется всё узнать и всё выяснить. Когда мы проводим бюджетные слушания, отчёт о бюджете – никто не приходит. Повторяю никто. Общество активизируется либо когда происходят уж совсем вопиющие случаи, либо когда таких случаев на самом деле нет, но информация скандально упаковывается и подается. Вспомним, хотя бы недавнюю бурную дискуссию по пресловутому 94-му закону о госзакупках. С чего всё началось? С обвинений Алексея Навального о том, что чиновники-коррупционеры хотят отменить замечательный и единственный антикоррупционный закон, чтобы тайком вершить свои темные делишки. И всё - в глазах какой-то части общества мир разделился на черное и белое: коррупционеры и Навальный. Никого не волнует, что 94-го закона немерянно недостатков, что это закон о процессе, а не о результате, что предлагаемые изменения не касались прозрачности процесса закупки, а касались отслеживания результатов и так далее. Практически никто, я уверен, не смотрел дискуссию Кузьминова и Навального. Так глубоко разбираться общество не хочет. Достаточно простого понимания и устоявшихся стереотипов. И, кстати, еще неизвестно, что хуже, когда просто ничего неинтересно или когда общество клюет на такие вещи.

То есть, государство не особо объясняет, а общество особо не интересуется. Почти по Жванецкому: «Они делают вид, что нам платят, мы делаем вид, что работаем». Получается такое «как бы государство». Власть и люди существуют будто в разных реальностях, не параллельных, конечно, но пересекающихся крайне редко. Временами общество что-то просит, государство на это как-то реагирует. При этом, у общества точно нет понимания масштабов бюджетных возможностей и их соотношения со своими желаниями. Мне говорят – надо срочно повысить зарплаты учителям. И даю все выкладки, показываю все расчеты, говорю – «ну вот сами видите, какие у нас возможности». В ответ – «увольте чиновников». Ок, но даже если я уволю всех госслужащих Кировской области, подчеркиваю, всех я смогу поднять зарплаты учителей на 11%. Тогда в ход идет главный аргумент – «ну, не знаем – вы власть, вы и придумывайте что-нибудь». Это вообще железобетонная позиция на все случаи жизни. На ремонт всех дорог в Кировской области надо 60 миллиардов рублей, а все собственные доходы региона – 17,5? Не волнует – ремонтируйте и всё! Вы же власть! Желательно при этом еще и налоги отменить.

Общество выбирает и таких депутатов. У нас выборы превращаются в соревнование того, кто больше наобещает. В результате ко мне приходят свежеизбранные народные избранники, приносят поправки в уже принятый и сбалансированный бюджет. Поправок еще на два бюджета. Я говорю – а где деньги-то взять? Ну не знаем,- отвечают, мы вот это людям пообещали. Напишите отрицательное заключение – мы так и скажем: губернатор запретил, «злой раджа во всем виноват». А когда я предлагаю: ну давайте, сядем, подумаем – вот вы говорите нужно больше денег сельскому хозяйству – посмотрим где взять, давайте что ли у врачей заберем. Абсолютно реальный ответ, от одного и депутатов, которому я предложил определиться с приоритетами – «Не заставляйте нас делать безнравственный выбор». Попытаться как-то обосновать свои предложения – это оказывается безнравственно. Хотя еще Дядя Федор в мультфильме про Простоквашино понимал и говорил, что для того, что получить деньги, надо продать что-нибудь ненужное, а для этого нужно купить что-нибудь ненужное, а у нас денег нет.

И, к сожалению, то, о чем я рассказываю – это реальные истории. И я уверен они абсолютны типичны и происходят везде. К сожалению, вот пока такая ситуация сохраняется, говорить, о гражданском обществе и гражданской активности и, соответственно, о модернизации и развития России не приходиться не приходиться. Возникает извечный вопрос – «Что делать?».

Я в прошлом году подготовил большой доклад «Семь меркантильных шагов к гражданскому обществу». Основная мысль, что гражданская активность начинает проявляться тогда, когда самому человеку это становится выгодно. То есть, на пальцах объяснить, что демократия лучше чем недемократия, а активность лучше пассивности не получится. Граждане сегодня в большинстве своем не верят, что их усилия, их осознанная позиция могут изменить их жизнь к лучшему. Граждане в целом терпимо к той же коррупции, потому что не отождествляют свой кошелек с государственным бюджетом. То есть, должны быть созданы некие меркантильные стимулы, условия, в которых у граждан формировался бы свой корыстный интерес встать с дивана, что-то сделать, но соответственно и получить с этого какую-то выгоду. А что может быть более меркантильным, чем желание получать адекватные услуги за те деньги, которые ты платишь. Я опять же возвращаюсь к налоговой и бюджетной системам. При правильном и заинтересованном подходе со стороны государства именно здесь скрыт самый мощный потенциал для формирования гражданского общества.

Хочу задать простой вопрос аудитории – сколько подоходного налога в год вы платите? … Видите, никто не может сразу ответить. Судя по закатыванию глаз и заламыванию рук многие начали сложные вычисления, делить то, что получается на руки, умножать и так далее. А между тем, НДФЛ – играет основную роль в личном налоговом бремени абсолютного большинства людей. Вспомните, сколько был дебатов, акций протест, каких-то автопробегов по поводу роста ставок транспортного налога. Госдума то повышала базовые ставки, то по просьбам общественности возвращала их назад. При этом рост транспортного налога для большинства –это 10-15% годового НДФЛ. В структуре платежей гражданина в бюджет транспортный налог играет далеко не ведущую роль. Почему же такая разница в отношении к транспортному налогу и НДФЛ? Дело в формате уплаты налога. Пробуждающий гражданскую активность транспортный налог оплачивается гражданином самостоятельно, он сам достает деньги из собственного кошелька и начинает осознавать себя налогоплательщиком. И сразу же оказывается готов участвовать в уличных акциях, вдруг начинает спрашивать, на что пойдут его деньги и т.д. НДФЛ же уплачивается работодателем, выступающим в качестве налогового агента.

Гражданин эти деньги не видит и не ощущает, он сразу получает в кассе сумму за вычетом 13% и равнодушно смотрит на них в своей расчетной квитанции.

Поэтому, с точки зрения роста гражданского самосознания, с точки зрения формирования так называемого общества налогоплательщиков, я считаю необходимым изменение порядка уплаты НДФЛ – переход функции налогового агента от работодателя к работнику. Безусловно, это усложнит администрирование налога, но преследуемую данным шагом цель я считаю важнее.

Изменение порядка уплаты НДФЛ способно ускорить формирование гражданского общества и путем создания новых стимулов для местного самоуправления и регионов. Переход обязательств по уплате НДФЛ от работодателя к наемному работнику означает, что муниципальные образования и регионы, с точки зрения пополнения собственного бюджета, получат стимул конкурировать между собой не только за предприятия, но и за людей, стремясь создавать им более комфортные условия для жизни. И перераспределенные суммы могут быть очень значительными, если речь идет, например, о Москве и Московской области или Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Для Кирова эта проблема актуальна в несколько другом ракурсе – наш регион является одним из лидеров в России по количеству людей, работающих вахтовым методом в других субъектах РФ. НДФЛ таких людей поступает в региональный и местные бюджеты не в Кировской области, в которой они фактически проживают, в которой их дети ходят школу, их семьи посещают больницы. Таким образом, изменение порядка уплаты НДФЛ повысит и справедливость распределения налоговых поступлений.

Теперь, в подтверждение того тезиса, что изменение порядка уплаты НДФЛ способно повысить гражданскую активность я расскажу о двух проектах, которые реализуются в Кировской области и которые безусловно являются ценными и сами по себе. Об этом меня, приглашая судя меня просил Александр Александрович.

Эти проекты напрямую связаны с местным самоуправлением, самым близким для людей даже не органом власти, а общественным институтом. Ведь, я напомню, муниципалитеты не входят в систему органов государственной власти и, как написано в Конституции, «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». При этом, у нас местное самоуправление оказывается самыми обделенными в плане финансирования, но не в плане полномочий. Это всеми давно признается – финансовой базы местного самоуправления недостаточно для полноценного исполнения задач перед ним стоящих. По приблизительным подсчетам, из четырех десятков полномочий реально финансируется не более десяти.

Очевидно, что местные бюджеты уже по самой сути института местного самоуправления, в первую очередь, должны наполняться за счет прямых налоговых платежей граждан. Здесь есть максимальная возможность обеспечить прозрачность и понятность для гражданина. Вот он заплатил столько-то налога на имущество, столько-то транспортного налога – вот муниципалитет, допустим, отремонтировал дорогу и уличное освещение. Все просто. Здесь нет никаких расходов на, например, оборону, обоснованность которых людям никогда самостоятельно не оценить. На уровне муниципалитета, особенно если мы говорим об относительно небольших городах и селах, лучше всего видны и все возможные злоупотребления. Все ведь на виду у людей. Невозможно сдать и провести по бюджетным расходам, например, непостроенную и несуществующую дорогу. Это ведь все работает и на гражданскую активность – потому что граждане напрямую заинтересованы в эффективной работе муниципалитетов, от нее зависит комфортность их условий проживания. Но муниципалитеты оказываются самыми обделенными – и в итоге на уровне местного самоуправления и не создаются основы для формирования гражданского общества, и не решаются те проблемы, которые должны решаться.

Для исправления ситуации мы в Кировской области, с одной стороны, передаем дополнительные налоговые отчисления с областного на муниципальный уровень и укрепляем их финансовую базу. Причем, я считаю, правильно передавать не деньги (чего хотят муниципалитеты) а полномочия по сбору налогов. То есть, муниципалитеты должны не просто радостно потирать руки, получая очередные доходы из центра, а сами зарабатывать. Они, кстати, к этому не особо стремятся. Например, я в Кировской области предложил заменить часть дотации из областного бюджета на дополнительные отчисления по НДФЛ. Логика в том, что главам на местах лучше видно и понятно, кто из работодателей использует «серые схемы» и им наверняка будет проще с ними работать, что называется, давя на совесть в случае, если уплачиваемые налоги будут оставаться в районе. Знаете, сколько из сорок муниципалитетов согласились на это? Только 2. Кстати, может быть, эта мера способна повлиять и на отношение общества к богатым людям. Я об этом вчера опубликовал подробную статью на газете.ру. У нас сейчас абсолютное большинство людей ненавидит успешных и обеспеченных. Посмотрите, что пишут в блогах после публикации списка Форбс. Я не спорю, среди участников списка полно уродов, но есть ведь и порядочные люди. Ненавидят же всех. Люди не верят, что в нашей стране можно своим трудом заработать большие деньги. И это ведет к девальвации самой ценности труда. Зачем работать, если успеха за счет труда все равно не добиться? Если же налог с доходов предпринимателей будет поступать целиком в местные бюджеты, идти на понятные цели люди начнут понимать, что вот, например, дороги ремонтируются потому что бизнесмен Иван Иваныч хорошо поработал и заплатил налоги. Это изменит отношение и к труду, и к предпринимательскому сообществу.

Помимо собственно передачи налогов с областного на муниципальный уровень, мы создаем механизмы активного вовлечения жителей в решение вопросов местного значения. Так вот о двух проектах, направлениях которые я уже упоминал.

Первый – это самообложение. Суть его в том, что жители сами добровольно на референдуме или сходе принимают решение о введении разовых платежей на решение конкретной местной проблемы. В Кировской области, лидере среди российских регионов по развитию самообложения, этой практикой охвачено 217 поселений, что составляет почти 60% от их общего числа.

Подход к самообложению как к сбору средств на конкретные цели предопределяет то, что такая практика, в первую очередь, получает распространение в небольших поселениях. В Кировской области референдумы проводились в населенных пунктах с численностью избирателей от 250 (например, Сосновское сельское поселение, приняло участие – 174 чел, «за» – 74,7%) до максимум 10 тысяч (г. Белая Холуница приняло участие – 6378 чел., «за» – 74,05%). В больших городах просто не найти проекта, который был бы важен для всех. В больших городах главе муниципалитета не убедить большинство жителей в необходимости сбора денег. Ведь смотрите, если бы вопрос о повышении, например, транспортного налога решался через общероссийский референдум, то результат был бы, мягко говоря, предсказуем. А в случае самообложения – люди сами идут и голосуют. На мой взгляд, это свидетельствует о том, что граждане готовы платить, когда понимают и видят на что идут их деньги.

Кстати, то, что референдумы проходят в некрупных поселениях, повышает доверие к их результатам. Причем у нас есть примеры, когда на референдуме принимается отрицательное решение, или отсутствует необходимая явка (а это тоже выражение своей позиции) – таких случаев больше двух десятков.

Размеры платежей граждан – от 50 до 300 рублей в год. Правительство региона стимулирует введение самообложения через механизмы софинансирования. В настоящее время на каждый собранный рубль областной бюджет добавляет 1 рубль.

Но важно не только то, что таким образом собираются дополнительные средства для бюджетов поселений. Люди начинают видеть прямую связь между своими платежами и своими условиями жизни. Важно, что люди, отдав свои деньги, начинают реально спрашивать с власти за их расходование. Заметьте, не за расходование своего подоходного налога, а за в общем-то абсолютно небольшую сумму. Причем спрашивают вплоть до формата остановки главы поселения на улице и вопроса «куда дел мои 200 рублей?». И главы поселений начинают по-новому строить свою работу, публично отчитываться о выполнении работ, публиковать информацию в местной газете и так далее. То есть в результате самообложения мы можем говорить о повышении гражданской активности, о реальных попытках общества контролировать работу властей. Опыт самообложения сейчас, кстати, перенимает Пермский край.

Еще один проект – совместный проект Кировской области и Всемирного банка по поддержке местных инициатив. У проекта две цели: решение конкретных местных проблем и вовлечение в эту работу самих граждан. В его рамках в деревнях, селах и небольших городах жители проводят сходы, определяют проблему и степень своего соучастия в ее решении (деньги, работы, привлечение спонсоров). На уровне области проходит конкурс проектов и прошедшим выделяется областное софинансирование. 
В прошлом году в проекте участвовало 6 районов, реализовано 26 инициатив. В этом году – 47 районов и 187 инициатив прошло конкурс. А всего заявлялось 273 местных проекта от 203 поселений. В сходах и собраниях приняло участие 46 тысяч граждан.

Это цифры для тех, кто не верит, что с помощью меркантильных стимулов можно «разбудить» гражданскую активность. Поверьте, можно и это речь идет о сельской местности, которую к оплотам гражданского общества никто и никогда не относил. А люди сами приходили и сами заявляли о готовности участвовать в решении местной проблемы: ремонте дома культуры, создании уличного освещения, устройстве летнего сада и т.д.

Проект по поддержке местных инициатив – это, можно сказать, следующий этап или более сложная форма самообложения. Если при самообложении гражданин только принимает решение о перечислении денег, то в случае местных инициатив надо собраться, самостоятельно принять решение, что важнее, а потом и самим участвовать в реализации проекта.

Помимо самообложения и местных инициатив можно еще посмотреть вещи, связанные с административными штрафами. Например, граждане часто и справедливо выражают недовольство, например, мусором, грязью на улицах. Понятно, что чисто и там где убирают, и там где не мусорят. Мы в Кировской области вводим достаточно серьезные штрафы за нарушение правил общественного благоустройства, за распитие пива на улицах. Важно, чтобы общество эти меры не просто поддерживало, но и само активно участвовало в наведении порядка, сообщало о фактах нарушений, было заинтересовано в том, чтобы нарушители были привлечены к ответственности, в том числе и потому, что штрафы поступают в местные бюджеты и идут на ту же приборку улиц. Вообще, я против, чтобы в рамках налоговой системы окрашивать какие-либо налоги, делать их целевыми, потому что тогда либо нечем будет финансировать образование и здравоохранение, либо придется вводить специальные налоги на них. Но в случае с штрафами, поступающими в местные бюджеты, я считаю об окрашивании этих денег говорить можно.

И уже завершая. Так сказать, краткое резюме по выступлению.


Сегодня, у нас ситуация, когда общество не интересуется, что происходит с деньгами в государстве, а власть это особо не объясняет. Население пассивно, не контролирует власть и власть, соответственно, тоже не напрягается. Есть решения в плоскости налоговой системы, которые могут эту ситуацию изменить. Это изменение порядка уплаты подоходного налога. Это тиражирование проектов по самообложению и поддержке местных инициатив. Это повышение роли, финансовой самостоятельности местного самоуправления за счет передачи им дополнительных налоговых полномочий. Те налоги, которые платит сам гражданин, должны идти на максимально близкие и понятные ему цели. И это должны быть какие-то адекватные суммы, позволяющие муниципалитетам решать, стоящие перед ними задачи. Например, налог на имущество физлиц, о котором уже долгое время спорят, в ряде регионов просто неощутим. У нас, например, сборы по этому налогу сопоставимы со стоимостью его администрирования. Я думаю, что люди могут с пониманием отнестись к его повышению, если будут соблюдены условия, о которых я говорил ранее. Участвуют же они в самообложении. Я думаю, что те меры, которые я перечислил, способны внести свой вклад в формирование гражданского общества и пресловутую модернизацию.


Спасибо за внимание!