Geum.ru

В. И., Москва, 2004, Конституционное право России

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   26   27   28   29   30   31   32   33   ...   38
§ 1. Понятие, стадии и субъекты законодательного процесса


Законодательный процесс есть урегулированный Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядок (процедуры) обсуждения, принятия и опубликования федеральных законов. От законодательного процесса следует отличать законотворчество - деятельность представительного (законодательного) органа государственной власти, связанную с выявлением потребности в принятии законов и по принятию законов.

Законодательный процесс есть совокупность предусмотренных законодательством последовательных процедур: разработка, внесение на рассмотрение; принятие и введение в действие законов. Основную нагрузку в законодательном процессе несут субъекты права законодательной инициативы и особенно федеральный орган законодательной власти, а также его структуры - палаты, комитеты, согласительные комиссии, правовые управления аппаратов палат. Существенная роль в законодательном процессе принадлежит ученым-юристам, различным юридическим учреждениям, различным организациям, осуществляющим подготовку проектов законов и проводящим их экспертизу.

Законодательный процесс распадается на ряд этапов, именуемых стадиями законодательного процесса, т.е. относительно обособленных этапов разработки, принятия и опубликования законов, урегулированных нормами конституционного права таким образом, что только завершение процедурных действий одного этапа позволяет перейти к следующему. Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права. Игнорирование какой-либо из стадий, пренебрежение процедурными правилами означает нарушение законности в законотворчестве. Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:

1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадия законодательной инициативы);

2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);

3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;

4) подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;

5) опубликование закона.

Наряду с основными выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся: рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона, повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона.


§ 2. Законодательная инициатива: понятие, субъекты, процедуры реализации


Стадия законодательного процесса, состоящая в предусмотренном законом праве определенных органов и лиц вносить в законодательный орган власти законопроект либо входить с предложениями о необходимости принятия, изменения, отмены действующих законов. Законодательная инициатива есть конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных и «обычных», а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими силу. На юридическом языке регистрация права законодательной инициативы означает возникновение конституционно-правового отношения между органом законодательной власти и субъектом права законодательной инициативы. Поэтому в отличие от простого обращения в парламент право законодательной инициативы автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта по процедуре. Соответственно, на этой стадии происходит официальная передача субъектом права законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу. Законопроекты, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 104), вносятся в Государственную Думу.

Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в палату, об этапах его прохождения в палате и т.д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требованиям ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. В Совете Государственной Думы подлежат выяснению следующие обстоятельства:

обладает ли субъект, вносящий законопроект, правом законодательной инициативы;

отвечает ли форма реализации права законодательной инициативы нормам Регламента палаты;

соблюдены ли все требования, которые законодательство предъявляет к законопроекту. В случае если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям Регламента, он может быть возвращен его инициатору для выполнения последним всех необходимых юридических формальностей. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

Субъектами права законодательной инициативы (т.е. правом вносить в Государственную Думу законопроекты либо выступать с законодательными предложениями) являются Президент РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд по предметам их ведения (ст. 104 Конституции РФ).

Законодательство предусматривает формы реализации права законодательной инициативы. Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 104) право реализуется в форме законопроектов и поправок к ним; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных, в том числе конституционных, законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, а равно о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; предложений о поправках и пересмотре федеральной Конституции.


§ 3. Обсуждение (чтения) законопроекта в Государственной Думе. Принятие федерального закона


Чтение представляет собой организационно-правовую форму обсуждения законопроектов в Государственной Думе. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях. Исключение составляет рассмотрение проекта закона о федеральном бюджете, которое проводится в четырех чтениях.

Первое чтение законопроекта представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном заседании нижней палаты. При обсуждении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости принятия, концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект (либо его представителя), и содоклада представителя ответственного комитета. По решению палаты может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов по существу законопроекта, после чего заслушаны предложения и замечания депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства в Государственной Думе, иных лиц, приглашенных на заседание палаты. По результатам первого чтения Государственная Дума может принять одно из следующих решений: 1) принять законопроект в первом чтении и продолжить над ним работу с учетом высказанных замечаний; 2) отклонить законопроект; 3) принять закон. Кроме того, на данном этапе палата может вынести законопроект на всенародное обсуждение. В случае принятия законопроекта Государственная Дума может установить срок подачи поправок и вынесения его на второе чтение. Принятый в первом чтении законопроект в обязательном порядке направляется всем субъектам права законодательной инициативы в течение 5 дней.

В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для законопроекта по предметам совместного ведения - не менее 30 дней) субъекты права законодательной инициативы могут направлять в Государственную Думу, ответственному за обсуждаемый законопроект комитету поправки, т.е. предложения об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, ее части, формулировки, раздела законопроекта, рассмотренного в первом чтении. Поправки обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы в виде таблицы поправок и выносятся затем для обсуждения их палатой во время второго чтения.

Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. При этом предоставляется возможность выступить (до 3 минут) авторам таких поправок, их оппонентам, после чего ставится вопрос о принятии (отклонении) такой поправки. Если у депутатов нет возражений против рекомендаций ответственного комитета об отклонении поправок, то все поправки, рекомендованные для отклонения, отклоняются. При наличии возражений в отношении таких поправок проводится голосование. Если палата поддерживает поправку, она вносится в текст законопроекта. В последнюю очередь проводится голосование по тем поправкам, по которым ответственным комитетом не было принято решений. При этом палата может как поддержать, так и отклонить такие поправки. По окончании голосования по поправкам и по предложению председательствующего на заседании проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В этом случае если большинство депутатов не проголосовало за такое предложение, то законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта по нему вновь проводится голосование. Если и в этом случае за принятие законопроекта во втором чтении не будет подано необходимое число голосов (большинство голосов от общего числа депутатов), то законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Дальнейшему обсуждению такой законопроект не подлежит.

Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки. По окончании такой работы ответственный комитет направляет законопроект в совет палаты для включения в проект порядка работы палаты. Перед вторым чтением ответственный за данный законопроект комитет Государственной Думы обобщает все поправки, поступившие на законопроект, составляет таблицу поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблицу одобренных комитетом поправок. При обсуждении законопроекта во втором чтении после выступлений докладчика от ответственного комитета, полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании, представителей инициатора законопроекта и Правительства РФ проводится голосование об одобрении или отклонении поправки. При рассмотрении возражений против поправок проводится голосование о принятии проекта за основу. При утверждении палатой рекомендации комитета по отклонению соответствующих поправок ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения противоречий и редакционной правки.

Третье чтение законопроекта - это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В случае если законопроект не принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов палаты, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Регламент Государственной Думы допускает проведение голосования по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении. Это возможно: а) при наличии окончательного текста законопроекта и б) при условии проведения правовой и лингвистической экспертизы законопроекта. Одобренный в третьем чтении законопроект именуется федеральным законом.


§ 4. Рассмотрение федерального закона Советом Федерации. Принятый федеральный закон


Стадия законодательного процесса, связанная с обсуждением принятого Государственной Думой закона в Совете Федерации, в результате которой данный закон получает одобрение или отклоняется. После принятия федерального закона он в течение 5 дней направляется для одобрения в Совет Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ). Законы, которые затрагивают интересы РФ в целом и ее субъектов, подлежат обязательному рассмотрению, что традиционно для верхних палат федеративных государств. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 106) обязательному рассмотрению подлежат федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и защиты государственной границы РФ; е) войны и мира, а также федеральные конституционные законы. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению обеими палатами Федерального Собрания, а значит, и Советом Федерации. Рассмотрение всех других законов зависит от усмотрения Совета Федерации. Согласно Регламенту Совета Федерации ответственный за рассмотрение федерального закона комитет (ответственный комитет) вправе рекомендовать Совету Федерации: а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; б) отклонить такой закон, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель принимает одно из следующих решений: а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой закон на рассмотрение Совета Федерации; б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации закон, принятый Государственной Думой. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. На практике встречаются ситуации, когда Совет Федерации пропускает установленные Конституцией сроки для одобрения федеральных законов. Конституционный Суд РФ по этому поводу специально указал в своем решении, что в случаях пропуска 14-дневного срока для рассмотрения закона несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, фактически заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические последствия. Одобренный Советом Федерации закон считается принятым и должен быть в течение 5 дней направлен для подписания Президенту.

В случае отклонения федерального закона верхней палатой возникает необходимость в повторном рассмотрении такого закона. Государственная Дума должна обсудить закон по процедуре третьего чтения. На этой стадии законодательного процесса должны быть преодолены возникшие между палатами Федерального Собрания разногласия по принятому федеральному закону. С этой целью палаты могут создать согласительную комиссию, и закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложения согласительной комиссии и выразила свое согласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае он считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов этой палаты (ст. 105 Конституции РФ). Одобренный федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Если федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации и не был рассмотрен в течение 14 дней, он направляется Президенту для подписания и обнародования.


§ 5. Прерогативы Президента в законодательном процессе. Вето Президента


В законодательном процессе право Президента РФ официально удостоверять - скреплять своей подписью - принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы именуется стадией подписания закона. Подписание федерального закона является условием его опубликования (обнародования). С правом подписания закона связано право Президента налагать вето на принятый Федеральным Собранием закон.

Право вето (от лат. veto - запрещаю) - право «негативного» контроля - одна из прерогатив Президента в законодательном процессе. Оно означает юридическую возможность главы государства оценивать качество закона, его соответствие общественным ожиданиям, совершенство юридической формы. Для этой цели привлекаются специалисты различных отраслей знаний - юристы, экономисты и др. Конституция РФ наделяет Президента РФ правом отлагательного - суспензивного вето в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов. Право вето в этом значении есть право Президента отклонить закон, принятый Федеральным Собранием, однако не вступивший в силу. При этом по действующей Конституции Президент может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания Закона, которой завершается законодательный процесс. Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного Президентом закона может принять этот закон в его прежней редакции и таким образом «проигнорировать» (не согласиться) с аргументами главы государства. На практике до 30% принятых Федеральным Собранием законов ветируются Президентом.

Право Президента РФ наложить вето действует в течение 14 дней с момента поступления федерального закона. Если в течение этого времени Президент не определит своей позиции по данному закону, то он должен, по смыслу ст. 107 Конституции РФ, быть передан для официального опубликования. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г., разъясняя порядок применения Президентом РФ своего права вето, указал, что решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий. Если Президент использует право вето, т.е. отклоняет закон, то в течение 14 дней он направляет его для повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания.


§ 6. Конституционные способы устранения разногласий в законодательном процессе


В законотворческой практике нередки случаи, когда Совет Федерации не одобряет принятый Государственной Думой закон либо принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон отклоняется главой государства. Возникающий таким образом конфликт требует своего разрешения. В законодательном процессе выделяются факультативные, или дополнительные, стадии, связанные с преодолением возникших между палатами Федерального Собрания, а равно между палатами и Президентом РФ разногласий по принятому федеральному закону. На этой стадии применяются специфические конституционные средства разрешения возникшего спора - согласительные процедуры.

В частности, в случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не принимает предложения согласительной комиссии и выразит свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае он считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Как отмечалось, одобренный федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Конституцией и регламентными нормами предусмотрен порядок (процедуры) рассмотрения палатами закона, в отношении которого Президентом применено право вето.

Регламентами палат Федерального Собрания предусмотрено, что Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают этот закон, но в первоочередном порядке. При этом возможны варианты. Во-первых, отклоненный закон рассматривается каждой из палат и большинством голосов принимается ими с учетом замечаний Президента либо в редакции, предложенной Президентом. Во-вторых, Государственная Дума может согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения. В-третьих, согласно ст. 133 Регламента Государственной Думы палата может создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту и Совету Федерации (при необходимости) направить для работы в ней своих представителей. Второй вариант связан с преодолением вето Президента, т.е. отклонением замечаний Президента на закон. В том случае, если федеральный закон будет одобрен при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение 7 дней подлежит обязательному подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ).

В обоих случаях возникновения правотворческого конфликта создается согласительная комиссия. Так, при споре палат такая комиссия образуется на паритетных началах по инициативе самих палат Федерального Собрания, а также (как это практикуется) Президента РФ и субъекта права законодательной инициативы из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Цель комиссии - выработать единый согласованный текст отклоненного верхней палатой федерального закона. При этом согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами, и преследует цель выработать единый текст закона. Решения комиссии принимаются путем раздельного и открытого голосования представителей каждой из палат. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов комиссии.

Государственная Дума обсуждает результаты работы согласительной комиссии и принимает решение простым большинством голосов по каждому ее предложению. Решение оформляется протоко- лом - итоговым документом, содержащим предложения по преодолению разногласий палат. В протоколе фиксируются: 1) предложения по преодолению разногласий и 2) обоснования невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии. Кроме протокола по результатам своей работы согласительная комиссия составляет сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. Протокол и таблица подписываются сопредседателями комиссии от каждой из палат. Эти документы и федеральный закон в редакции согласительной комиссии с заключением на него Правового управления вносятся на рассмотрение Совету Государственной Думы для определения даты повторного рассмотрения федерального закона. В уточненной редакции принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется в Совет Федерации. Если Государственная Дума не принимает закон в редакции согласительной комиссии, выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении принятого ею закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. Если за данный закон проголосует не менее 2/3 от общего числа депутатов, он считается принятым. В этом случае Председатель Государственной Думы в течение 5 дней направляет данный закон для подписания и обнародования (одновременно уведомив об этом Председателя Совета Федерации).

Для устранения разногласий, возникших в связи с примененным Президентом РФ вето в отношении принятого федерального закона, создается трехсторонняя согласительная комиссия, главная задача которой - выработать приемлемое для палат Федерального Собрания и главы государства законотворческое решение.