В. И., Москва, 2004, Конституционное право России

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Конституционное право на свободу и личную неприкосновенность. 12. 00. 02 конституционное, 651.73kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Методические рекомендации для студентов и слушателей по изучению курса Конституционное, 316.95kb.
• Программа курса обсуждена и одобрена на заседании кафедры «Общей юриспруденции и правовых, 315.32kb.
• Конституционное право россии в вопросах и ответах понятие, предмет и метод конституционного, 1624.23kb.
• Темы лекций по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 232.53kb.
• Правительство Российской Федерации Государственный университет- высшая школа экономики, 270.55kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Тематика курсовых работ конституционное (государственное) право россии конституционное, 202.57kb.

§ 7. Официальное опубликование федерального закона


Заключительная стадия законодательного процесса, связанная с первой публикацией полного текста подписанного Президентом РФ закона в официальных изданиях. Принятый федеральный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ). Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральным законом от 25 мая 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Федеральный конституционный закон считается принятым, когда он одобрен палатами Федерального Собрания. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Федеральные законы РФ вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после их официального опубликования.


Глава 28 Правительство Российской Федерации
132. § 1. Конституционно-правовая природа Правительства, его место и роль в системе разделения властей
133. § 2. Порядок формирования и состав Правительства. Структура федеральных органов исполнительной власти
134. § 3. Компетенция Правительства Российской Федерации и порядок прекращения его полномочий. Ответственность Правительства
135. § 4. Координационные и совещательные органы Правительства
136. § 5. Организация и порядок деятельности Правительства. Регламент Правительства
137. § 6. Правовые акты Правительства. Аппарат Правительства

§ 1. Конституционно-правовая природа Правительства, его место и роль в системе разделения властей


По действующей Конституции Правительство есть высший исполнительный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти на всей территории России. Конституционный статус Правительства, его место в системе органов государственной власти обусловлены принципом разделения властей, определенного ст. 10-11 Конституции РФ. Соответственно, конституционно-правовую природу Правительства характеризуют:

1. Специфика формы правления Российской Федерации. Наделение Президента РФ значительными конституционными полномочиями по формированию Правительства, определению главных направлений его деятельности и контроля за этой деятельностью, возможность Президента отменять действие актов Правительства в определенных законом случаях, ответственность Правительства перед Президентом и др. указывает на то, что высшую исполнительную власть в Российской Федерации Правительство «разделяет» с федеральным Президентом.

2. Правительство есть федеральный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, возглавляющий всю систему органов власти в РФ и обеспечивающий их согласованную деятельность. Правительство - это такой федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет руководство всеми основными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, административно-политической деятельности. Правительство, с этой точки зрения, есть высший орган исполнительной власти, которому в той или иной мере подчинены все иные исполнительные структуры власти. Действующая Конституция РФ не употребляет термин «высший» применительно к характеристике федерального Правительства. Такая характеристика Правительству дана в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1977 г. «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 1).

Как высший федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации Правительство: а) осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов - также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ; б) обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ; в) в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, для чего создает согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон; г) в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству вносит Президенту РФ предложения об их приостановлении.

3. В пределах своей компетенции Правительство организует исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. В соответствии с концепцией правового государства, организация исполнения законов является главной функцией Правительства и подчиненной ему системы государственных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

4. Правительство РФ - коллегиальный федеральный орган исполнительной власти. Его коллегиальность проявляется в характере обсуждаемых и принимаемых решений, на заседаниях, которые проводятся Председателем Правительства систематически, не реже одного раза в месяц. Из принципа коллегиального принятия Правительством решений вытекает принцип коллегиальной ответственности Правительства за осуществляемый политический курс.

5. Деятельность Правительства основывается на принципах верховенства федерального права, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Для выполнения своих функций Правительство образует постоянно действующий орган - Президиум. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 января 2000 г. состав Президиума уточнен и в него включены: Председатель Правительства, его первые заместители, заместители, несколько федеральных министров - министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, путей сообщения, юстиции а также директор ФСБ, председатель Государственного комитета по управлению государственным имуществом и руководитель Аппарата Правительства РФ. Заседание Президиума Правительства РФ проводится по мере необходимости. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Президиума. При этом Правительство вправе отменить любое решение Президиума.


§ 2. Порядок формирования и состав Правительства. Структура федеральных органов исполнительной власти


Формирование Правительства охватывает два взаимосвязанных этапа, две стадии. На первом этапе формируется институт главы Правительства. Глава Правительства - ключевая и ведущая должность в государстве. В силу значительности процедура и порядок назначения Председателя Правительства определены Конституцией и федеральным конституционным законом. Конституция устанавливает, что Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Согласно Конституции (ч. 3 ст. 111) Государственная Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Второй этап формирования Правительства связан с назначением членов Правительства: первых заместителей Председателя Правительства, заместителя Председателя и федеральных министров. Кроме того, Конституция устанавливает, что Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Структура федеральных органов исполнительной власти есть создаваемая в порядке, определенном Конституцией РФ, совокупность государственных органов, осуществляющих под руководством Правительства РФ федеральную исполнительную власть. Основываясь на предложениях Председателя Правительства, Президент своим указом утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти в составе: 1) федеральных министерств и 2) иных федеральных органов исполнительной власти - государственных комитетов, комитетов, федеральных служб, государственных служб, агентств, федеральных надзоров, департаментов налоговой полиции РФ.

В соответствии с осуществляемой в РФ реорганизацией федеральной исполнительной власти предполагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором. Соответственно в систему (структуру) федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации будут входить федеральные министерства, федеральные службы и федеральные надзоры России.

Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 14 августа 1999 г. Соответственно в структуру федеральных органов исполнительной власти входят: 1) Правительство; 2) федеральные министерства (всего 25); 3) государственные комитеты (10); 4) федеральные комиссии (3); 5) федеральные службы (14); 6) российские агентства (9); 7) иные федеральные органы исполнительной власти (3).

Все федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства. Исключение составляют ряд федеральных структур, непосредственное руководство деятельностью которыми осуществляет Президент РФ. Это те федеральные органы, которые находятся в юрисдикции Президента - министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, федеральная служба безопасности, федеральное агентство правительственной связи и др. Из общего числа федеральных органов исполнительной власти к ведению Президента отнесено 16 - пять федеральных министерств; семь федеральных служб; одно российское агентство, а также федеральные ведомства, отнесенные к иным федеральным органам исполнительной власти: Главное управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте и Управление делами Президента.

Состав Правительства. Федеральной Конституцией предусмотрен закрытый перечень лиц, в число которых входят: Председатель Правительства Российской Федерации, заместители Председателя Правительства, федеральные министры. Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» определяется круг должностных лиц, которые входят в состав Правительства РФ по должности: Председатель, его первые заместители, несколько заместителей (как правило, именуемых вице-премьерами) и 24 федеральных министра (с образованием новых министерств либо упразднением существовавших число федеральных министров, представленных в Правительстве, может изменяться).

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. При назначении на должность (а в последующем ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом) члены Правительства обязаны представлять в налоговые органы сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, о полученном на праве собственности имуществе. Такие сведения направляются налоговыми органами Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ и могут быть опубликованы. Заместители Председателя РФ и федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации политики федерального Правительства; участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ и обеспечивают их исполнение. Заместители Председателя Правительства, кроме того, предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенных в Правительство РФ; в соответствии с распределением обязанностей координируют работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность. Для обеспечения эффективной координации деятельности родственные федеральные министерства и ведомства разбиты на определенные блоки, каждый из которых, соответственно, курирует заместитель Председателя Правительства. Всего 9 таких блоков: 1) финансы и информация; 2) естественные монополии, топливо и энергетика; 3) транспорт, связь и наука; 4) госимущество; 5) внутренние дела, налоги; 6) СНГ и национальные отношения; 7) социальный; 8) экономический; 9) аграрный. В соответствии с приказом Президента РФ о реорганизации Правительства РФ из числа заместителей Председателя Правительства два вице-премьера наделены рангом первых заместителей.

В отношении членов Правительства законодательство устанавливает определенные ограничения, обусловленные их должностным положением. Такие обременения представляют абсолютный и безусловный запрет члену Правительства РФ занимать определенные должности, заниматься определенной деятельностью, а также совершать определенные действия. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 11) члены Правительства РФ не могут: а) быть членами Совета Федерации, депутатами представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а равно занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; б) заниматься предпринимательской деятельностью, как лично, так и через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом. На время своего пребывания в составе Правительства РФ его члены обязаны передать в доверительное управление под гарантию государства находящиеся в их собственности доли - пакеты акций в уставном капитале коммерческих организаций; в) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; г) быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; д) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ; ж) получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; з) принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; и) выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет физических и юридических лиц.

Председателем Правительства РФ является должностное лицо, определяющее основные направления деятельности Правительства и организующее его работу. В зарубежных странах официальный титул главы правительства именуется премьер-министром. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» (ст. 7) Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ (с согласия Государственной Думы) и освобождается им от должности: а) по собственному заявлению Председателя Правительства; б) в случае его невозможности исполнения своих полномочий. При этом Президент уведомляет палаты Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

Соответственно своему статусу Председатель Правительства осуществляет следующие полномочия: а) на уровне главы Правительства представляет за рубежом Российскую Федерацию; б) ведет заседания Правительства РФ; в) подписывает акты Правительства РФ; г) представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; д) распределяет сферы деятельности между заместителями Председателя Правительства РФ. На Председателя возлагается обязанность систематически информировать Президента РФ о работе Правительства. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из заместителей Председателя в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. В случае освобождения Председателя от должности Президент РФ вправе (на срок до 2 месяцев) до назначения нового главы Правительства поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ одному из его заместителей.


§ 3. Компетенция Правительства Российской Федерации и порядок прекращения его полномочий. Ответственность Правительства


Компетенция есть совокупность полномочий, регламентирующих деятельность Правительства в интересах народов России. Различают: 1) общую компетенцию; 2) предметную или специальную компетенцию и 3) компетенцию по руководству федеральными органами исполнительной власти.

Общая компетенция - это круг полномочий, определяющих главные направления и сферы деятельности Правительства. Соответственно своему статусу Правительство организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование вопросов экономики и социальной сферы; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

В отличие от общей предметная (специальная) компетенция характеризует круг полномочий, определяющих деятельность Правительства в конкретных областях общественной жизни: экономическая, бюджетно-финансовая и денежная политика, в социальной сфере, а также развитие науки, культуры, образования, природопользование, обеспечение законности, прав и свобод граждан и др.

В сфере экономики Правительство РФ осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства, прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, осуществляет управление федеральной собственностью и др.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; разрабатывает и реализует налоговую политику, принимает согласованные с Центральным банком РФ меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; обеспечивает проведение единой политики цен и др.

В социальной сфере Правительство принимает меры по реализации прав граждан в области социального обеспечения, трудовых прав, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ.

В сфере науки, культуры, образования Правительство обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф.

В сфере обеспечения законности, прав и свободы граждан, борьбы с преступностью Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов и органов судебной власти.

В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности РФ Правительство организует оснащение вооружением и военной техникой Вооруженных Сил РФ; принимает меры по охране Государственной границы РФ; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения; руководит гражданской обороной. В сфере внешней политики и международных отношений Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ; отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности.

Компетенция Правительства по руководству федеральными органами исполнительной власти - это круг конституционных полномочий, определяющих деятельность Правительства по руководству работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролю за их деятельностью. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ»:

федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач;

для осуществления своих полномочий Правительство может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Правительство утверждает положение о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников аппаратов и размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных органов исполнительной власти;

Правительство РФ вправе отменить акты федеральных органов исполнительной власти или приостановить действие этих актов;

Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

Сложение полномочий Правительства. Предусмотренные Конституцией основания сложения Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ. Правительство РФ ответственно перед Президентом. Оно действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. При этом Председатель Правительства заявляет вновь избранному Президенту о сложении полномочий Правительством. Президент принимает заявление и рассматривает вопрос о выполнении Правительством своих обязанностей до сформирования нового Правительства. При этом в соответствии с Конституцией РФ (ч. 5 ст. 117) Правительство в случае сложения полномочий продолжает по поручению Президента действовать до сформирования нового Правительства. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.

Отставка Правительства. Полномочия Правительства прекращаются по основаниям, предусмотренным законом. Возможно и досрочное прекращение его полномочий путем отставки. Отставка - это предусмотренное Конституцией основание сложения Правительством полномочий, которое может принять только Президент РФ. В соответствии с Конституцией отставка Правительства возможна в следующих случаях: 1) Правительство по собственной инициативе может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом; 2) принятия Президентом решения об отставке Правительства; 3) выражения Государственной Думой недоверия Правительству и оно поддержано Президентом. В последнем случае Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Президент оказывается перед крайним выбором, если Государственная Дума в течение 3 месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ. В этом случае глава государства либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу.

Ответственность Правительства. Решение, принятое Государственной Думой на основании постановки такого вопроса перед палатой Председателем Правительства. Конституция РФ (ч. 4 ст. 117) предоставляет Председателю Правительства право поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. От отказа в доверии следует отличать конституционное право Государственной Думы выразить недоверие Правительству. Решение Государственной Думы не влечет автоматической отставки Правительства. Решение об отставке принимает самостоятельно Президент РФ. В течение 3 месяцев Государственная Дума вправе повторно выразить недоверие Правительству. В этом случае Президент должен принять одно из двух решений: 1) объявить об отставке Правительства; 2) распустить Государственную Думу.