Geum.ru

В. И., Москва, 2004, Конституционное право России

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   22   23   24   25   26   27   28   29   ...   38
§ 5. Правовой статус Администрации (аппарата) и полномочных представителей Президента РФ. Консультативные и совещательные органы при Президенте РФ


Администрация Президента есть конституционный орган (ст. 83 Конституции РФ). Правовой основой этого органа является Положение от 2 октября 1996 г. «Об Администрации Президента РФ» (с изменениями от 15 апреля 1997 г. и от 12 февраля 1998 г.), а также Указ Президента от 3 июня 2000 г. «О формировании Администрации Президента РФ». Согласно этим правовым актам Администрация есть государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента Российской Федерации, т.е. рабочий орган, посредством которого глава государства реализует конституционные полномочия. В состав Администрации входят: аппарат Совета Безопасности; главные управления Президента: государственно-правовое, контрольное, территориальное, главное внутренней политики; Секретариат руководителя Администрации; управления Президента РФ: по внешней политике, по работе с обращениями граждан, по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах РФ, управление кадров, экспертное, экономическое, по государственным наградам, по вопросам гражданства, помилования, управление протокола, пресс-службы, организационное, управление делопроизводством, информационного и документационного обеспечения Президента РФ, по вопросам казачества, а также референтура Президента (на правах управления), в состав которой входят референты Президента и аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Администрацию возглавляет Руководитель, который имеет 10 заместителей, в том числе двух первых. В состав Администрации входят следующие должностные лица: полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания и в Конституционном Суде, пресс-секретарь Президента, руководитель протокола Президента, заведующий Канцелярией Президента, помощники Президента, советники Президента, старший референт Президента (он же возглавляет референтуру Президента).

Администрация осуществляет организационное и иное обеспечение деятельности совещательных и консультативных органов Президента (президентский Совет, Советы по вопросам государственной службы, по вопросам совершенствования правосудия, по кадровой политике, по делам религии и религиозных организаций и др., а также координационные экспертные органы, комитеты и комиссии - всего около 30 (некоторые из них имеют статус государственных органов)).

Для обеспечения деятельности Президента Администрация осуществляет следующие функции: организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении; подготовка, согласование и представление Президенту проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента; выпуск указов и распоряжений Президента и иных документов, подписанных им; обеспечение обнародования федеральных законов, официального опубликования международных договоров РФ, указов и распоряжений Президента РФ; подготовка проектов ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию; обеспечение деятельности Совета Безопасности, Совета обороны, совещательных и консультативных органов при Президенте; подготовка проектов обращений Президента в Конституционный Суд; обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями, общественными объединениями, федеральными органами власти; обеспечение реализации государственной политики в области кадров и государственной службы; сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и за рубежом; обеспечение систематизации нормативно-правовых актов РФ; обеспечение единства информационного и правового пространства Российской Федерации.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент. Президенту непосредственно подчиняются Руководитель Администрации, его заместители, заведующий Канцелярией, начальники главных управлений, Секретарь Совета Безопасности, помощники Президента, пресс-секретарь, референты и советники Президента. Указанные лица назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

Администрация является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ, наименованием «Администрация Президента РФ», расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях.

Полномочные представители Президента РФ. Это должностные лица, представляющие интересы Президента в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, а также в международных организациях. Различают два вида полномочных представителей: 1) в федеральных органах государственной власти (полномочный представитель Президента в Государственной Думе, в Конституционном Суде РФ и др.) и 2) в федеральном округе. Полномочный представитель Президента РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ. Основная его функция - способствовать осуществлению государственной политики Президента. Полномочные представители не могут быть членами политических партий и массовых общественно-политических движений, занимать какие-либо должности в государственных органах и органах местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью. Конкретные задачи полномочного представителя определяются спецификацией того органа, в котором он представительствует. Так, полномочный представитель Президента в Конституционном Суде представляет сторону Президента в конституционном судопроизводстве; представляет Президенту проекты обращений в Конституционный Суд РФ и др. Иногда специальные представители назначаются для реализации представительских функций главы государства в острых политических ситуациях - специальный представитель по проблеме в Косово, по переговорам с МВФ, по вопросам урегулирования Каспийского моря, специальный представитель Президента в государствах - участниках Содружества Независимых Государств и др.

Деятельность полномочных представителей в Конституционном Суде и в палатах Федерального Собрания обеспечивают соответствующие отделы Администрации Президента РФ по обеспечению деятельности полномочных представителей, руководитель и сотрудники которого назначаются и освобождаются от должности Руководителем Администрации Президента РФ по представлению полномочного представителя.

Полномочным представителем Президента в федеральном округе является должностное лицо, представляющее главу государства и обеспечивающее реализацию его конституционных полномочий в пределах соответствующего федерального округа (всего образовано семь таких округов - Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный). Полномочный представитель Президента в федеральном округе (а также его заместители) назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно подчиняется и подотчетен ему. Срок, на который полномочный представитель назначается на должность, определяется Президентом. При этом данный срок не может превышать срока исполнения Президентом РФ своих полномочий. Правовой статус полномочного представителя в федеральном округе определяется Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. В соответствии с данным Положением на полномочного представителя возлагается осуществление следующих задач: организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации кадровой политики Президента; представление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе.

Непосредственное осуществление деятельности полномочного представителя осуществляет его аппарат, который является самостоятельным подразделением. Полномочный представитель размещается в центре федерального округа. Над зданием, в котором он размещается, поднимается Государственный флаг РФ, а в рабочем кабинете помещаются Государственный флаг и изображение Государственного герба РФ. Материально-финансовое обеспечение деятельности полномочного представителя входит в смету Администрации Президента РФ.

Консультативные и совещательные органы при Президенте РФ. К таковым относятся многочисленные негосударственные органы (советы, комиссии и др.), создание и деятельность которых подчинены целям эффективного осуществления Президентом своих конституционных полномочий. Несомненно, наиболее значимым среди таких органов является Государственный совет.

Государственный совет - это консультативный и совещательный орган при Президенте РФ, призванный обеспечить выполнение главой государства функций в сфере взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. Создание Государственного совета связано с реорганизацией верхней палаты Федерального Собрания. Он учрежден Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. Этим же Указом определен правовой статус Государственного совета. В соответствии с Положением «О Государственном совете РФ», утвержденным Указом Президента от 1 сентября 2000 г., Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Положением определяются основные задачи Государственного совета: содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, исполнения федерального бюджета, кадровой политики, иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета и членов Государственного совета, участвующих в его работе на общественных началах. Члены Государственного совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два и более срока подряд.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета. Персональный состав президиума определяется Президентом и подлежит ротации один раз в полгода. Президиум Государственного совета рассматривает план работы Государственного совета, а также повестку дня его очередного заседания. Президиум анализирует реализацию планов работы Государственного совета и его решений. Заседания президиума Государственного совета проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц.

Государственный совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании Государственного совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Обеспечение деятельности Государственного совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента и Управление его делами.


§ 6. Правовые акты Президента РФ. Указы и распоряжения


Акты Президента - это предусмотренные Конституцией юридические формы выражения решений, принимаемых главой государства в пределах его конституционных полномочий. Свои полномочия и выраженную посредством их осуществления волю Президент выражает через правовые акты. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 90) Президент вправе издавать указы и распоряжения. Акты Президента обязательны к исполнению на всей территории РФ. Они носят подзаконный характер и должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Распоряжением Президента РФ от 3 августа 1996 г. установлен порядок подготовки указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающих согласование в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ, а также их юридическую экспертизу. Решение о готовности проекта к представлению Президенту принимает Руководитель Администрации Президента РФ. Указы, распоряжения (как и федеральные законы) Президент подписывает собственноручно; факсимильная печать используется лишь в исключительных случаях и только по личному разрешению Президента (такая печать находится на хранении у заведующего Канцелярией Президента). Акты Президента публикуются в «Собрании законодательства РФ». Нормативные указы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их официального опубликования.

Указы Президента представляют решения нормативного и индивидуального характера, принимаемые главой Российского государства в пределах его компетенции по наиболее важным вопросам. Указы могут носить нормативный и ненормативный характер. К первым, например, относятся Указы от 2 марта 1994 г. и от 1 июня 1995 г., которыми утверждено Положение о государственных наградах в РФ. Указ же о награждении конкретного лица, к примеру орденом «За заслуги перед Отечеством», относится к числу ненормативных (индивидуально-правовых, или правоприменительных). В «Собрании законодательства РФ» указы Президента РФ публикуются в третьем разделе. При этом в начале размещаются нормативные указы; указы ненормативного характера размещены вслед за нормативными указами. Нормативные указы Президента подлежат официальному разъяснению. Такое разъяснение по поручению Президента правомочно давать Главное государственно-правовое управление Президента РФ. Так, Главным государственно-правовым управлением 16 октября 2000 г. за номером 16 дано официальное разъяснение пункта 1 Указа Президента РФ от 15 марта 1999 г. «Об изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки». Текст такого разъяснения публикуется в третьем разделе Собрания законодательства РФ (т.е. там же, где помещаются нормативные указы Президента). При этом, как и указ, официальное разъяснение имеет указание на дату его принятия и порядковый номер.

В отличие от указов распоряжения Президента - это акты индивидуального характера, принимаемые главой государства по оперативным, организационным и кадровым вопросам, и деятельности Администрации Президента. Распоряжения - акты, как правило, ненормативные по своему содержанию, отражают индивидуальное указание Президента. В частности, распоряжением Президента определяются (увеличиваются, уменьшаются) штаты того или иного федерального государственного органа, выделяются для определенных целей средства из резервного фонда Президента РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности руководители, их заместители управлений Администрации Президента, создаются рабочие группы, комиссии при Президенте и др. В отдельных случаях Президент издает распоряжения как нормативные акты. В частности, это может касаться определения правового статуса структурного подразделения Администрации главы государства и носить исключительный характер.


Глава 25 Федеральное Собрание
111. § 1. Конституционно-правовая природа Федерального Собрания - парламента России
112. § 2. Двухпалатная структура парламента России. Особенности формирования палат Федерального Собрания
113. § 3. Государственная Дума: порядок формирования и конституционные полномочия
114. § 4. Конституционные основания и последствия роспуска Государственной Думы
115. § 5. Порядок формирования и компетенция (полномочия) Совета Федерации. Реформирование Совета Федерации
116. § 6. Парламентские комитеты и комиссии
117. § 7. Руководящие органы палат Федерального Собрания
118. § 8. Депутатские объединения в Государственной Думе. Фракции и депутатские группы
119. § 9. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации
120. § 10. Организационно-правовые формы деятельности палат Федерального Собрания. Регламенты палат
121. § 11. Акты палат Федерального Собрания


§ 1. Конституционно-правовая природа Федерального Собрания - парламента России


Федеральное Собрание представляет собой избираемый сроком на 4 года двухпалатный парламент Российской Федерации, ее постоянно действующий представительный и законодательный орган. Место и роль Федерального Собрания в системе разделения властей характеризуют следующие особенности:

1) Федеральное Собрание есть общенациональный представительный орган государственной власти, институт народного представительства. Народное представительство в Федеральном Собрании гарантируется демократической избирательной системой, свободным характером выборов, обеспечивающим формирование парламента в таком составе, который способен максимально отражать интересы различных групп людей, выражать общенациональные интересы, волю всего многонационального народа (всей нации) или всей совокупности российских граждан. Природа Федерального Собрания как органа народного представительства обусловлена его структурой. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума формируется из числа депутатов, избираемых всем населением страны; Совет Федерации формируется путем представительства от каждого субъекта РФ. Такой способ формирования российского парламента обеспечивает наиболее полную реализацию им функции общенационального представительного органа власти;

2) Федеральное Собрание есть законодательный орган власти РФ. Это означает, что только данный орган обладает прерогативой принимать федеральные законы. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета - принадлежность всей власти народу и признание народа единственным источником власти (ст. 2 Конституции РФ);

3) Федеральное Собрание - это постоянно действующий орган власти (в этом находит воплощение один из важнейших принципов парламентаризма): избирается сроком на 4 года и действует на постоянной основе;

4) Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность в строгих организационно-правовых формах - заседания палат, совместные заседания палат, сессии палат, заседания комитетов и комиссий, депутатских фракций, парламентские слушания и др. В подобных формах никакой иной орган государственной власти не осуществляет свои функции;

5) Федеральное Собрание отличает использование особых процедурных форм. Таковыми формами являются: законодательный процесс как особый порядок разработки и принятия законов; контрольный процесс как форма осуществления парламентом своих полномочий по контролю за деятельностью иных органов государственной власти; бюджетный процесс - порядок рассмотрения, утверждения Государственного бюджета и осуществления контроля за его исполнением.

Функции Федерального Собрания. Это главные направления и сферы деятельности федерального законодательного органа государственной власти. Федеральное Собрание осуществляет следующие основные функции - законодательную, представительскую, контрольную и финансовую.

Законодательная функция Федерального Собрания проявляется в его деятельности по принятию федеральных законов. Посредством законодательной функции Федерального Собрания формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые прямо предусмотрены Конституцией РФ или же их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферы.

Представительская функция, призванная выражать волю народа - основу государственной власти, реализуется путем проведения периодических парламентских выборов, направленных на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных связей и отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества государственной власти к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Это значит, что представительность свойственна только парламенту, среди всех государственных институтов он выступает единственным органом общенародного представительства. Представительность выступает и как способ формирования Федерального Собрания - органа законодательной власти, и как способ его функционирования и деятельности. Важнейшая сторона представительной функции парламента - отражение в его деятельности разнообразных специфических интересов, закрепляемых в федеральных законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных его решениях.

Контрольная функция Федерального Собрания обусловлена системой сдержек и противовесов. Сущность данной функции проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Как общее правило, контрольная функция Федерального Собрания осуществляется в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты анализируют ситуацию, изучают проблемы, делают свои оценки о работе тех или иных государственных учреждений. В действующей российской Конституции закреплены полномочия палат Федерального Собрания, касающиеся нескольких сфер контроля. Прежде всего это контроль за Правительством РФ, в связи с чем Государственная Дума наделена правом решать вопрос о доверии ему. Далее, это контроль за назначением на высшие государственные посты: дача согласия на назначение Председателя Правительства РФ. Парламент реализует контрольные полномочия посредством института депутатских запросов, обращения к членам Правительства с устными вопросами и др.

Содержанием финансовой или финансово-бюджетной функции охватывается деятельность Государственной Думы по утверждению федерального бюджета и контролю за его исполнением, а также (в определенной степени) реализация этой палатой полномочия, связанного с назначением на должность и освобождением от должности Председателя Центрального банка РФ. Кроме того, через Счетную палату Федеральное Собрание осуществляет аудиторскую деятельность любых организаций, финансируемых из федерального бюджета.