Внастоящее время ситуация меня­ется и крепнущая российская государствен­ность предъявляет новые требования к муни­ципальной службе

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Моу «сош №33» Компетентностный подход в обучении истории и обществознания как средство, 50.11kb.
• Критерий «Обоснованность целей и структуры образовательной программы», 1564.67kb.
• Консультация для родителей речевая готовность ребенка к школе, 55.68kb.
• Содержание раздел I. Государственному университету управления 90 – лет, 240.47kb.
• Программа развития муниципального общеобразовательного учреждения селендумская средняя, 290.15kb.
• «Нравственно волевая подготовка детей к школе в семье», 32.4kb.
• Истец, 14.21kb.
• Баянова Тамара Анатольевна, педагог-писхолог Томск- 2010 пояснительная записка, 149.24kb.
• Адаптация первоклассников к школьным условиям, 200.25kb.
• Реализация принципа самообразования при выполнении письменных экзаменационных работ, 205.16kb.

В.Г. Попов,

профессор,
доктор социологических наук,
зав. кафедрой социологии и управления
общественными отношениями
Уральской академии
государственной службы


МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЧИНОВНИК В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ


Прошедшее реформаторское десятилетие показало, что кризис российской государствен­ности привел к утверждению необходимости существования института местного самоуправ­ления. Тяготы и трудности переходного пери­ода были объективно возложены на плечи этого института. В настоящее время ситуация меня­ется и крепнущая российская государствен­ность предъявляет новые требования к муни­ципальной службе. В социологической лите­ратуре высказывается в этой связи предполо­жение о существовании определенной циклич­ности во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления.

Отсюда становление группы муниципаль­ных чиновников в условиях реформирования государственной и муниципальной службы выделяется в особое направление данного про­цесса. При этом ему должно быть уделено зна­чительное внимание.

Местное самоуправление представляет со­бой институт гражданского общества, который является необходимым элементом взаимодо­полнения государственной и муниципальной власти, согласования общественных интересов на различных уровнях социума. Муниципаль­ное управление обязано создавать необходи­мые реальные предпосылки для гражданских инициатив — от образования жилищных кон­доминиумов до организации институтов тер­риториального общественного самоуправления и многого другого. Пока что приходится кон­статировать, что эта работа имеет зачастую формальный характер.

Местное самоуправление — самая близкая к населению форма власти, непосредственно связанный с ним вид управления. Однако вме­сте с тем даже Европейская хартия местного самоуправления не отделяет местное самоуп­равление от системы государственной власти и ее институтов. Исследователи справедливо отмечают, что, согласно Европейской хартии местного самоуправления, нельзя разрывать институты местного самоуправления и госу­дарственной власти.

Институт местного самоуправления по сво­ему властно-политическому предназначению является мощным консолидирующим соци­альным фактором, который может противосто­ять дезинтеграционным процессам, блокиро­вать действие механизмов социальной напря­женности, в том числе и механизмов межэтни­ческих конфликтов, способствует социально-экономическому развитию территорий, обес­печивая устойчивое развитие государства. Особое положение местного самоуправления в системе социально-государственного устрой­ства современной России определяет особен­ности взаимодействия государственного и му­ниципального управления.

Особый статус муниципальных образова­ний, в котором сочетаются властные полномо­чия и права ведения хозяйственной деятель­ности, предоставляет органам местного само­управления возможности для эффективного использования местного потенциала и уверен­ному социально-экономическому развитию тер­ритории. С точки зрения управления местны­ми процессами децентрализованная власть зна­чительно эффективнее централизованной, по­скольку объект управления в данном случае максимально приближен к его субъекту.

В современных реалиях институты мест­ного управления во многом интегрировались в государственный управленческий механизм и претерпели серьезные изменения. В резуль­тате этих изменений местные органы власти все более включаются в единый общеуправ­ленческий механизм социума.

Отсюда, на наш взгляд, деятельность му­ниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятель­ность чиновника, то есть управленческую дея­тельность в области местного самоуправления можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. На наш взгляд, правомерно утверждать, что в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характе­ризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управ­ленческой деятельностью.

Итак, возникновение системы местного самоуправления в современном российском обществе закономерно приводит к необхо­димости становления особой социально-про­фессиональной группы муниципальных чиновников. Однако это, с одной стороны, «ста­новящаяся» группа. Поскольку ее просто не существовало в советский период, постольку процесс ее образования еще только в самом начале.

С другой стороны, ее зарождение проис­ходит не автоматически и не на пустом месте. Эта группа реально существует и включает се­годня, прежде всего, руководителей и специа­листов органов местного самоуправления.

Отсюда вполне закономерно обращение к социологическому анализу кадрового состава этих органов власти, отношения муниципаль­ных служащих к своей профессиональной де­ятельности, специфике присущих им соци­альных и профессиональных качеств.

Для изучения современного муниципаль­ного служащего необходимо более детально проанализировать специфику кадрового соста­ва органов местного самоуправления. Для этого в нашем эмпирическом социологическом ис­следовании выделяются следующие блоки воп­росов, которые систематизированы по ряду ведущих направлений.

Для раскрытия всего социально-професси­онального и жизненного своеобразия муници­пальных служащих в первую очередь необхо­димо обратить внимание на гендерно-возрастные характеристики респондентов. Проблема­тика тендерных особенностей тех или иных социально-профессиональных групп в настоя­щее время активно исследуется целым рядом отечественных и зарубежных авторов. Феми­низация муниципального управления стала серьезным социально-управленческим феноме­ном. Она существенно сказывается на всей практике управленческой работы в муници­пальных образованиях. Не менее важно за­фиксировать влияние общего трудового опы­та и работы в муниципальном управлении на все аспекты управленческой деятельности рес­пондентов, их предпочтений и ожиданий.

На наш взгляд, необходимо также в пол­ной мере учитывать предшествующий опыт работы субъекта управленческой деятельнос­ти (муниципального чиновника) в других сфе­рах общественной деятельности. Важно рас­крыть и показать степень успешности вхожде­ния в управленческую деятельность, степень адаптации с учетом предыдущего социально-профессионального опыта.

Для этого в базовом инструментарии ис­следования — анкеты эксперта (муниципаль­ного служащего) — предусматривается от­дельный блок вопросов, показывающий, при­ходилось ли респондентам работать в других сферах, а если да, то в каких конкретно. При этом допускается, что респонденты не ограничены в выборе всех нижеперечис­ленных вариантов: промышленное производ­ство, строительство, транспорт, торговля, об­щественное питание, образование, наука, культура, искусство, здравоохранение, суд, прокуратура, финансы, военная сфера (ар­мия, флот, авиация и т.п.), правоохранитель­ные органы (милиция, ГИБДД, налоговая по­лиция и т.п.), другая отрасль.

Принципиально важным является наличие опыта коммерческой деятельности в условиях взаимовлияния управленческой культуры биз­неса и управленческой культуры в сфере го­сударственно-муниципального управления. Выяснение коррелятивности предшествующе­го опыта работы в других сферах жизнедея­тельности общества с особенностями работы респондентов в муниципальном управлении позволяет наметить наиболее эффективные методы оптимизации процессов адаптации му­ниципальных служащих, повышения их ин­новационной открытости и социально-профес­сиональной мобильности.

Особое внимание должно быть уделено наличию у муниципальных чиновников общих и специальных знаний, которые детерминиру­ют формирование и функционирование опе­рационально-технологического среза в его уп­равленческой деятельности. Для этого необ­ходимо рассмотреть с учетом возможных кор­релятивных отношений имеющийся профиль образования, в первую очередь экономичес­кое, военное, педагогическое, гуманитарное, юридическое, медицинское, естественно-техни­ческое, общественно-политическое, сельско-лесохозяйственное, управленческое (менедж­мент) и возможное другое.

Как показывает управленческий опыт, на­личие специальных знаний позволяет управ­ленцу сравнительно легко освоиться со специ­фикой курируемой им сферы. В практике со­ветского управленческого опыта было приня­то, что для занятия должности в администра­тивно-управленческом аппарате было необхо­димо иметь не только сугубо управленческие знания, умения, навыки, получаемые, как пра­вило, на советской, партийной, комсомоль­ской работе, но и специальные знания, приоб­ретенные в хозяйственной, инженерно-техни­ческой деятельности.

Как отмечалось в предыдущих разделах исследования, в профессиональной культуре муниципального чиновника существенную роль играет ценностно-аксиологический блок. На основе теоретико-методологического исследо­вания современной социологической литера­туры и материалов социологических опросов можно выделить следующие господствующие ценности, которые наиболее характерны для служащих муниципального управления: хоро­шая семья, желание приносить пользу людям, дети, свобода и независимость, здоровье, хо­рошие товарищи, друзья, интересная работа, высокое материальное положение, личная бе­зопасность, содержательный досуг, почет и уважение.

По данным Госкомстата РФ, общая числен­ность работников органов местного самоуправ­ления в Российской Федерации составляла на начало 2003 года 1,2 млн. человек. Более поло­вины из них составили муниципальные служа­щие. За счет них и чиновников госаппарата региональных органов управления в основном растет численность бюрократического аппара­та в целом в России. Все эти количественные изменения объясняются, прежде всего, ради­кальным переустройством административно-управленческой структуры в обществе.

Обратим внимание на соотношение числен­ности групп чиновников различных уровней власти в одном из крупнейших регионов стра­ны — Свердловской области. Здесь на начало XXI века динамика этой численности чинов­ников составила более 30.000 человек. Из них 40% составили муниципальные служащие.

Таким образом, трансформация россий­ского общества закономерно сопровождается углублением динамичного развития бюрокра­тии. При этом наблюдается увеличение ее чис­ленности, перераспределение в пользу регио­нов и территорий. Такая тенденция типична для муниципальных образований.

В советский период в значительной степе­ни доминировал формальный подход к оцен­ке кадров. Специалисты в этой области име­ли в основном дело с личными делами и соот­ветствующими инструкциями. В результате абсолютизации анкетных характеристик упус­кались из виду качества, составляющие ре­альный квалификационный потенциал работ­ника. В силу субъективизма и протекциониз­ма кадровые службы не были заинтересова­ны в научном обосновании методов оценки персонала.

Исходя из отмеченных выше «блоков» эм­пирических показателей и индикаторов соци­ологической оценки особенностей современных российских муниципальных служащих, про­анализируем тендерные, возрастные, образо­вательные и социально-профессиональные характеристики персонала органов местного са­моуправления.

В ходе проведенного нами социологичес­кого исследования муниципальных служащих Уральского федерального округа (УрФО) было выявлено сохранение в целом феминизированности кадрового состава органов мест­ного самоуправления.

Возрастные группы чиновников можно ус­ловно выделить следующим образом:

- до 30 лет — молодые чиновники;

- 30–49 лет — средние по возрасту чи­новники;

- 50–59 лет — старшие по возрасту чи­новники;

- 60 лет и старше — пожилые чиновники.

Основываясь на этих показателях, мы ви­дим, что в органах государственной и муни­ципальной службы на всех ее уровнях преоб­ладает возрастная группа от 30 до 49 лет. Только каждый восьмой-девятый муниципаль­ный служащий — это молодой чиновник (до 30 лет).

Наиболее представлены в составе управ­ленческого персонала специалисты с высшим образованием (технического, экономического, медицинского, гуманитарного, юридического профиля). Большинство кадрового состава муниципальной службы имеет высшее образо­вание по профилю, не соответствующему дея­тельности, которой они в настоящий момент занимаются. Отсюда невысокий процент окон­чивших специальные учебные заведения по подготовке кадров управления. Правда, в пос­леднее время ситуация начинает понемногу меняться. В муниципальную службу стали приходить молодые специалисты, окончившие такие заведения. Муниципальные служащие заочно обучаются в учебных заведениях по подготовке кадров управления.

При всех различиях в приоритетах му­ниципальных чиновников образование для них по специальности «Государственное и муниципальное управление» не является ти­пичным. В Свердловской области только 6% ответивших указали на наличие у них такой специальности. Такой же вывод мож­но сделать в целом в отношении управлен­ческих, гуманитарных и общественно-поли­тических специальностей. Преобладают му­ниципальные чиновники с техническим, сельско-лесохозяйственным и естественно­научным образованием — 28%, у «северян» — 16% ответивших. У последних главным становится экономическое образование (37%), на «большой земле» — 17% от числа ответивших.

Определенное значение имеет педагогичес­кое и юридическое образование. При этом в «тройку» самых необходимых специальностей для муниципального чиновника наши реципи­енты включили следующие виды профильного образования, набравшие примерно равное чис­ло «голосов» (в %% от числа ответивших):

1. Экономическое образование — 28,

2. Юридическое — 22,

3. Государственное и муниципальное уп­равление — 20.

Как давно получили муниципальные слу­жащие свое основное образование? Анализ показывает, что основное образование чинов­ники в значительной своей части получили почти двадцать лет назад — в 1983-м и более ранние годы: «северяне» — каждый третий ответивший, чиновники «большой земли» — 45% от числа ответивших. Среди первых боль­ше тех, кто получил образование за после­дние пять лет — каждый третий ответивший, среди вторых, наоборот, таких чиновников значительно меньше — всего 16% от числа от­ветивших.

Изучая эти данные, можно сделать вывод, что получается некоторое преимущество у тех кадров, которые относительно недавно полу­чили необходимое профессиональное образо­вание, включающее много новых дисциплин, не преподаваемых еще каких-нибудь лет 15 назад. Именно критерий профессиональной подготовленности становится решающим при подборе кадров в органы муниципального уп­равления.

Как показывает анализ, численность со­трудников муниципальной службы со стажем работы до 5 лет немного больше, чем в орга­нах государственной власти. Получается, се­годня на муниципальном уровне доминируют сотрудники, недавно пришедшие в органы местного самоуправления. Наоборот, чиновники со стажем более 20 лет составили не более 11%. Сегодня отчетливо видна общая тенден­ция — рост численности муниципальных чи­новников, пришедших в органы власти в середине 90-х гг.

Обратнопропорциональная тенденция обна­руживается при анализе социологических дан­ных в группах государственных и муниципаль­ных служащих, пришедших в органы власти в годы перестройки и в более ранний период. Оказывается, что в это время приходит 39% ныне работающих чиновников. При этом любопыт­ной выглядит общая тенденция: тех, кто среди чиновников поступил работать в органы власти в 1984—1987 гг., значительно меньше в сравнении с другими периодами. По-видимому, в данной группе, пережившей острую идеологичес­кую конфронтацию, оказалось больше разоча­ровавшихся в возможностях органов власти.

С учетом того, что подавляющее большин­ство — 84% от числа опрошенных — муници­пальных чиновников имели опыт работы до перехода в органы местного самоуправления, важно выяснить характер (профиль) предшествующего места работы В пятерку наиболее часто упоминаемых сфер попадают следующие:

- промышленное производство,

- образование, наука,

- строительство,

- торговля, общественное питание,

- правоохранительные органы.

В последние годы стало больше попадать в органы власти бывших военнослужащих, ра­ботников правоохранительных органов. Не секрет, что в немалой степени влияет харак­тер предшествующего места работы определен­ной части муниципальных чиновников, преж­де всего руководящего состава, место предше­ствующей работы главы администрации муни­ципального образования. Поэтому в различ­ных муниципальных образованиях чиновни­ки весьма по-разному дифференцированы по предшествующему месту работы. При этом важно отметить: подавляющее большинство чиновников никогда не занимались коммерчес­кой деятельностью.

С целью определения способа приема на работу реципиентам был задан вопрос: «Ка­ким образом Вы были приняты на ныне за­нимаемую должность?» Из полученных дан­ных можно сделать вполне определенный вывод: почти для половины опрошенных чи­новников (46%) прием на работу в органы власти — это результат исключительно воли одного человека, одного из руководителей этих органов. Если связать в единое целое эти данные с «протекцией» друзей и знако­мых, то доля чиновников, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъективных, интуитив­ных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети.

Более объективный характер носит подбор кадров в органы власти из «резерва» и по кон­курсу на вакантную должность. Общая чис­ленность наших реципиентов, предпочитающих такие способы подбора кадров и приема на работу в органы местного самоуправления, составляет почти 30%. Это при том, что знают о собственном включении в «резерв кадров», к примеру, среди опрошенных 15%. Каждый четвертый в группе опрошенных совершенно четко дал отрицательный ответ. Остальные — около двух третей опрошенных — затрудни­лись с ответом либо вообще уклонились от него.

Синтезируя социально-профессиональные характеристики государственного служащего, попробуем определить два основных соци­альных портрета современного российского чиновника.

Первый портрет — это мужчина с высшим образованием в возрасте от 35 до 55 лет со стажем работы около 10 лет (руково­дящие должности городского, районного уровня), в возрасте от 25 до 35 лет со ста­жем работы до 5 лет (неруководящие долж­ности на любом уровне).

Второй портрет — это женщина либо с выс­шим образованием, либо со средним профес­сиональным в возрасте от 30 до 45 лет со ста­жем работы от 5–15 до 25 лет (должности начальников отделов в городских, районных администрациях либо неруководящие должно­сти более высокого ранга).

Социально-профессиональные характерис­тики кадрового состава чиновничества гово­рят о преобладании работников старшей воз­растной группы с большим стажем работы в органах муниципального управления, работ­ников с непрофильным образованием. Ощу­щается преобладание мужчин на руководящих должностях и женщин в низовом звене управ­ленческого персонала. Незначительна доля молодежи, молодых специалистов и лиц, окон­чивших непосредственно перед поступлением на должность профильные вузы.

В советских условиях государственные органы были по преимуществу органами пря­мого государственного управления народным хозяйством и социальной сферой. Собствен­но, работники этих органов должны были, в первую очередь, быть специалистами в опре­деленных сферах деятельности нижестоящих предприятий и организаций (инженерно-тех­нической, производственной, экономической и т.п.) и лишь потом — работниками государ­ственного управления. В условиях правового государства от работников исполнительной власти требуются не только глубокие знания технологии и организации работы подведом­ственных объектов, сколько умение видеть их поведение и последствия их деятельности в пра­вовых и финансово-экономических формах и предпринимать соответствующие воздействия.

Скорее всего, наличие этой проблемы не позволяет использовать простой путь устране­ния причин, препятствующих тому, чтобы госу­дарство располагало достаточным количеством профессионально подготовленных специалистов.

Очевидно, что важнейшим условием ре­формирования государственной и муници­пальной службы является наличие в распо­ряжении государства достаточного количества лиц, обладающих профессиональными, граж­данскими и моральными качествами, необхо­димыми для выполнения всего комплекса функций, возлагаемых обществом на государ­ственный аппарат. При среднем стаже рабо­ты в аппаратах органов власти порядка 10–15 лет это означает, что ежегодно в них принимается около 100 тысяч человек. Кро­ме того, если взять в расчет результаты про­ведения аттестаций государственных служа­щих разных уровней, который показывает, что 20—25% аттестуемых не соответствуют предъявляемым требованиям, то мы увидим, что значительное количество чиновников нуж­дается либо в замене, либо в довольно серь­езной дополнительной подготовке.

Особенность социально-профессиональной группы государственных и муниципальных служащих состоит в том, что она имеет еди­ную ментальную основу (бюрократическое со­знание) и разные праксеологические характе­ристики. Ведь среди служащих находятся ин­женеры, менеджеры, экономисты, юристы, т.е. представители различных профессий.

В социологической литературе отмечает­ся, что очень разнообразны источники фор­мирования данной социально-профессиональ­ной группы. Она состоит из представителей различных профессиональных групп, а так­же пополняется (хотя и незначительно) вы­пускниками очных отделений вузов, ведущих подготовку по специальности «Государствен­ное и муниципальное управление». Социаль­но-профессиональная группа муниципальных служащих в основном пополняется бывшими работниками сферы промышленного произ­водства, транспорта, сферы образования и других отраслей.

Большинство современных муниципаль­ных служащих не имеет образования по спе­циальности, поэтому можно говорить не толь­ко о профессиональной адаптации на новом месте работы, но и о вторичной профессио­нальной социализации, которая обычно про­исходит в процессе профессионального обу­чения. Для служащих органов власти, впер­вые поступивших на службу, эти процессы совпадают по времени: отсюда вытекает не­обходимость профессионального переобуче­ния этой категории служащих для ускорения процессов профессиональной социализации и адаптации. Исследование становления груп­пы муниципальных служащих направлено прежде всего на повышение эффективности и оптимизацию первичного структурного звена всей управленческой системы российского социума — системы местного самоуправления.

Огромное значение в современных усло­виях приобретает рассмотрение профессио­нальной культуры муниципальных чиновни­ков. В первую очередь обратим внимание на качества служебного этикета, наиболее важные для работы на занимаемой ими дол­жности (см. таблицу 1).

Таблица 1.

Приоритетные качества служебного этикета муниципальных чиновников ( в %% от числа ответов)

1. Доброжелательность	18
2. Способность брать на себя ответственность	16
3. Дисциплинированность	12
4. Честность	8
5. Принципиальность	8
6. Справедливость	7
7. Склонность к взаимопомощи	7
8. Способность к компромиссу	5
9.-11. Признание свобод и прав окружающих	4
9.-11. Служебный педантизм	4
9.-11.Предприимчивость	4
12.-14. Терпимость к «чужим» жизненным идеалам	2
12.-14. Открытость	2
12.-14. Неподкупность	2
15. Лояльность к власти	1
16. Другое	1
Затрудняются ответить	1
Итого:	100

Как видим на таблице 1, в число главных элементов служебного этикета муниципальных чиновников вошли прежде всего такие ценно­сти, как доброжелательность, способность брать на себя ответственность, дисциплиниро­ванность, а затем уже называются честность, принципиальность, справедливость и др. Толь­ко на 12–14-м местах неподкупность.

Что включает в себя профессиональная куль­тура работника муниципального органа влас­ти? Этот вопрос был поставлен в открытой форме и преследовал главную цель — выявить, насколько этические и профессиональные ас­пекты сочетаются в содержании жизнедеятель­ности муниципальных чиновников. Вот какие элементы содержания профессиональной куль­туры были названы ими (см. таблицу 2).

Таблица 2.

Основные элементы содержания профессиональной культуры муниципальных чиновников (в %% от числа ответов)

1. Квалификация, компетентность	27
2. Этика, честность	17
3. Умение работать с людьми	13
4. Ответственность, дисциплина	12
5. Доброжелательность	10
6. Образование, навыки	7
7. Коммуникабельность, культура речи	4
8. Знание законов	3
9. Справедливость	2
10.Хорошие отношения с коллегами	2
11. Демократичность	1
12.Принципиальность, упорство	1
13.Другое	1
Итого:	100

Как видно в таблице 2, доминируют в со­держании профессиональной культуры муни­ципальных чиновников профессиональная ком­петентность, квалификация, умение работать с людьми, чувство справедливости и вновь подчеркивается значение доброжелательности, этики, нравственности. Практически мало зна­чимыми оказываются такие ценности, как зна­ние законов, установление хороших отноше­ний с коллегами по работе, принципиальность, упорство, образование, навыки в работе и т.п.

Формирование ценностей профессиональ­ной культуры непосредственным образом за­висит от характера и стереотипов профессио­нальной деятельности муниципальных чинов­ников. Каким образом чаще всего выполняет­ся работа в муниципальном органе власти? Анализ полученных ответов на данный воп­рос убеждает в доминировании достаточности постановки в работе только общей задачи. Все остальное чиновники реализуют самостоятель­но. В то же время для 31% опрошенных среди чиновников весьма значимым является деталь­ная проработка каждого задания. Только 7% опрошенных чиновников способны самостоя­тельно ставить задачи.

«При принятии решения на чье мнение Вы чаще всего ориентируетесь?» Ответы на этот вопрос для нас весьма важны, поскольку в них выражается субъектная направленность про­фессиональной деятельности муниципальных чиновников.

Как видно на диаграмме № 1, отчетливо выявляются три профессиональные ориента­ции муниципальных чиновников:

— на мнение других работников,

— на собственное мнение,

— на мнение руководителя.

В первом случае речь идет об ориентации на «команду». Это ориентация на чиновника-менеджера (социальный менеджеризм). Во втором случае акцент сделан на самого себя в соответствии с четко сформулированными слу­жебными обязанностями. Это ориентация чи-новника-«бюрократа» (рациональная бюрокра­тия). В третьем случае ориентация связана исключительно с особенностями управленчес­кой деятельности руководителя. Здесь речь идет о чиновнике консервативного, патриар­хального типа (патримониальная бюрократия).

Преобладание в сознании и поведении му­ниципальных чиновников той или иной отме­ченной выше профессиональной ориентации в значительной мере, зависит от четкости опре­деления их должностных обязанностей. Как показывает анализ, только от 3 до 5% от числа опрошенных муниципальных чиновников ра­ботают без четко определенных должностных инструкций. С плохо проработанными инст­рукциями работает каждый пятый опрошен­ный чиновник. Точно так же обстоит ситуа­ция с «очень четко» определенными инструк­циями. Наконец, чиновников с «достаточно четкими» обязанностями — 59% от числа оп­рошенных.

Значит, правомерно утверждать, что в ежед­невной практике управления муниципального служащего доминирующим является рацио­нально-бюрократический тип деятельности, ко­торый проявляет себя порой вопреки установ­ке на патримониальный тип профессиональ­ной культуры. Современный муниципальный служащий работает в парадигме рациональной бюрократии, но объективные условия россий­ской практики управления вынуждают его сле­довать традициям патримониальной бюрокра­тии. Это является проблемой и для руководи­теля, и для подчиненного. Руководителю ме­шают постоянная оглядка на его мнения, от­сутствие инициативы, патерналистские ожида­ния подчиненных становится тормозом для принятия эффективных управленческих реше­ний. В то же время подчиненные боятся про­являть инициативу, высказывать несогласие с мнением руководителя.

«Как в Вашем органе власти относятся к проявлению со стороны работников инициа­тивы? » Ответы на этот вопрос в значительной степени объясняют характер профессиональ­ной ориентации муниципальных чиновников.

Насколько учитываются их инициативы в работе? Более трети опрошенных утверждают, что чаще всего их инициативы находят поддержку, а более половины опрошенных зая­вили, что к инициативам иногда могут при­слушаться. Неодобрение инициатив подтвер­дили только по 7% опрошенных чиновников.

Важную роль в оценке содержания профес­сиональной деятельности муниципальных чиновников играют их профессиональные знания. Они, по существу, составляют ядро професси­ональной культуры чиновника. Как показыва­ет анализ, чаще всего чиновники пользуются знаниями, полученными из практики своей профессиональной деятельности. Несколько меньше опираются на собственный жизненный опыт профессиональной деятельности в орга­нах муниципальной власти. Поэтому среди них немало занимающихся самообразованием.

Таким образом, можно заметить, что сис­тематическими формами образования и фор­мами повышения квалификации охвачено срав­нительно немного муниципальных чиновников.

«В какой степени Вы знакомы с законо­дательной базой Вашей профессиональной де­ятельности?» Ответы на этот вопрос должны были помочь уточнить степень профессиональ­ной подготовленности муниципальных чинов­ников. Если внимательно посмотреть на от­веты, то можно посчитать, что муниципаль­ные чиновники выглядят специалистами, в правовом отношении подготовленными к сво­ей профессиональной деятельности. При этом «хорошо знакомы с законами», по собствен­ным самооценкам, примерно 40% чиновников и только 3–5% откровенно признались в сво­ем правовом невежестве либо уклонились от ответа. Следовательно, около 60% опрошен­ных муниципальных чиновников не в полной степени знакомы, либо совсем не знакомы с необходимыми в работе законодательными нормами.

В такой ситуации закономерен вопрос: «Достаточно ли муниципальным чиновникам имеющегося образования для выполнения сво­их профессиональных обязанностей?» В отве­тах отчетливо выделяется в целом позитивный настрой чиновников в отношении достаточно­сти своего образования для выполнения про­фессиональных обязанностей. В то же время лишь примерно каждый третий чиновник уве­ренно заявил о полной достаточности своего образования.

Тем не менее видно, что чиновники настроены в целом весьма положительно относитель­но перспективы получения образования по спе­циальности «Государственное и муниципальное управление».

Изменение профессиональных ценностей муниципальных чиновников связано с такой проблемой становления современной муници­пальной службы в России, как профессиональ­ное развитие и должностное продвижение ра­ботников муниципалитетов. В частности, прин­цип приема на работу уже сказывается на сте­пени приоритетности направлений усвоения профессиональных знаний и опыта. Поэтому прежде всего реципиентам был задан вопрос: «Каким образом Вы были приняты на ныне занимаемую должность?» Вот как распредели­лись «голоса» среди опрошенных (в %):

Нет ответа — 5

Непосредственно по приглашению руководителя органа власти — 46

Прошли конкурс на вакантную должность — 13

Перешли из резерва на эту должность — 13

По рекомендации знакомых, друзей — 16

Другое — 7

Итого: 100

Из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод: почти для по­ловины опрошенных чиновников прием на работу в органы местного самоуправления — это результат исключительно воли одного че­ловека, одного из руководителей этих орга­нов. Если эти данные связать в единое целое с «протекцией» друзей и знакомых, то доля чиновников, прием которых в органы мест­ного самоуправления в огромной степени за­висел от субъективных, интуитивных спосо­бов и приемов подбора персонала, составит почти две трети.

Более объективный характер носит под­бор кадров в муниципальные органы власти из «резерва» и по конкурсу на вакантную дол­жность. Общая численность наших реципи­ентов в группах чиновников-«северян» и «большой земли», предпочитающих такие способы подбора кадров и приема на работу в органы местного самоуправления, состав­ляет почти по 30%. Это при том, что знают о собственном включении в «резерв кадров», к примеру, среди «северян» только 12% от чис­ла опрошенных в группе, а на «большой зем­ле» — 15%. Каждый четвертый в группе оп­рошенных совершенно четко дал отрицатель­ный ответ. Остальные — около двух третей опрошенных — затруднились с ответом либо вообще уклонились от него. Принципы под­бора кадров зачастую укладываются в нормы патримониальной бюрократии.

Из сказанного следует, что становление со­временного муниципального чиновничества в условиях преодоления кризиса общества и ста­билизации экономической, политической и социальной ситуации коррелирует с основ­ными детерминантами формирования и раз­вития муниципальной службы. В то же время тендерный подход существенно не влияет на оценку результатов становления профессио­нальной культуры муниципальных чиновни­ков. В большей степени уровень профессио­нальной культуры дифференцируется в зави­симости от возрастной группы муниципальных чиновников.

В содержании жизненных ценностей му­ниципальных чиновников два главных приори­тета — семья и интересная работа. При этом последняя связана в первую очередь с соци­альными гарантиями, включая достаточную зарплату, и хорошими условиями труда, бли­зостью к месту жительства. В то же время высокое материальное положение не входит в число приоритетов. Поэтому повышение уров­ня профессиональной культуры напрямую не зависит у большинства муниципальных чинов­ников от увеличения зарплаты. Можно пред­положить, что важно не само по себе повыше­ние заработной платы, а разработка системы оценок, которые бы позволяли выявить инди­видуальный вклад работника в результаты тру­да. Нынешняя система оценок часто обезли­чена и мало зависит от результатов труда.

В число главных элементов содержания профессиональной деятельности муниципаль­ных чиновников на первое место попадают этические нормы, выполнение профессиональ­ных требований поведенческого характера. Они воспринимаются как аксиомы: аккурат­ность, исполнительность, четкость в работе. Другие элементы связаны с более сложными отношениями ценностной и деятельностной природы чиновничества и оказываются менее востребованными. Поэтому большинство чи­новников ощущают свою неполную востребо­ванность как профессионалы управленцы, ме­неджеры в сфере муниципального управления.

Доминирование «кризисного» сознания чи­новников в оценке социально-экономического, политического положения российского общества, развития ситуации в своем городе, районе свя­зано с формированием жизненных ориентации на ценности и социальное самочувствие населения. Муниципальные чиновники относят себя не к «элите» и даже не всегда к «средним» сло­ям, а в большинстве своем — к слабо определив­шемуся «среднему-низшему классу». Это спо­собствует закреплению недостаточно четкого дифференцированного отношения с их стороны к формирующимся профессиональным и жиз­ненным ценностям, восприятие которых у них практически не отличается от многих других со­циально-профессиональных групп населения.

Доминирующим типом современного россий­ского муниципального руководителя является авторитарно-функциональный тип. Рядовым служащим, специалистам в основном присуще сочетание характеристик патримониальной и рациональной бюрократии и становящихся тен­денций социального менеджеризма. Это про­является в том, что ориентация «на начальни­ка» доминирует среди профессиональных ори­ентации муниципальных чиновников. Главным же направлением формирования профессио­нальной культуры чиновников выступает орга­низационно-управленческая упорядоченность отношений в муниципальной службе.

Вместе с тем достаточно значительная часть муниципальных чиновников ориентируется в своей деятельности на интересы населения. Можно сделать вывод, что эти ориентации останутся лишь благими пожеланиями, если не будет разработана система критериев, оце­нивающая труд чиновника по конечному результату (по удовлетворению потребностей населения), если люди с подобной установкой не будут получать преимущества в карьерном продвижении. Какая ценностная установка будет определяющей: удобство сотрудника для начальника или (как в бизнесе) оценка его труда в зависимости от удовлетворения потреб­ностей клиентов (т.е. населения)?

В число главных ценностей муниципальных чиновников вошли прежде всего профессио­нальная компетентность, квалификация, уме­ние работать с людьми, чувство справедливос­ти и вновь подчеркивается значение доброже­лательности, этики, нравственности. Практи­чески малозначимыми оказываются такие цен­ности, как знание законов, установление хо­роших отношений с коллегами по работе, прин­ципиальность, упорство, образование, навы­ки в работе и т.п. Наиболее низко в развитии своих профессиональных навыков муниципаль­ные чиновники оценивают инновационную деятельность, исследовательскую практику, контроль и мотивацию труда других чиновни­ков, консалтинг, методическую и образователь­ную деятельность. Организационная деятель­ность оценивается достаточно высоко. Выше, чем другие виды профессиональной деятель­ности, оцениваются координация работы, уме­ние планировать деятельность, представлять интересы организации.

Практически для половины опрошенных муниципальных чиновников прием на работу в органы местного самоуправления осуществ­ляется руководителями этих органов. Если свя­зать в единое целое эти данные с «протекци­ей» друзей и знакомых, то доля чиновников, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъек­тивных, интуитивных способов и приемов под­бора персонала, составит почти две трети. Это подтверждает нашу гипотезу о доминирующем авторитарно-функциональном типе чиновника, питательной почвой для которого остаются гос­подствующие патримониальные традиции. Личные полезные связи оказываются более значимым фактором, нежели профессиона­лизм, объективные критерии. Не конкурсный отбор, не результаты аттестации и квалифи­кационных экзаменов, а личная воля руково­дителя, умение подчиненного быть лично пре­данным руководителю оказываются порой ре­шающим фактором его карьерного роста.

Принципиальное изменение роли муници­пальных служащих как социально-професси­ональной группы является одной из особен­ностей проводимой реформы местного само­управления, ставящей в позицию главного ак­тивного субъекта данного процесса управля­ющих, выполняющих конкретную управлен­ческую работу в администрациях, мэриях, со­ветах и других органах местного самоуправ­ления. Другими словами, успех преобразова­ний зависит, в первую очередь, от того, на­сколько сегодняшние муниципальные управ­ленцы способны их осуществлять. А эта спо­собность во многом определяется профессио­нальной культурой руководителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих. В свою очередь, эта культура ха­рактеризуется в том числе и тем, как муни­ципальный служащий представляет суть мес­тного самоуправления, насколько его пред­ставления соответствуют концепции реформы и современным тенденциям развития муни­ципального управления.


1. Рязанов Н.М. Взаимодействие государ­ственной власти и институтов местного само­управления как фактор политической стабиль­ности. // Автореферат диссертации на соиска­ние уч. степени канд. политич. наук. Екате­ринбург. УрАГС.2000.35 с.

2. См.: Рязанов Н.М. Взаимодействие госу­дарственной власти и институтов местного са­моуправления как фактор политической ста­бильности. // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата полити­ческих наук. Екатеринбург. 2000. С. 18—19.

3. См.: Европейская хартия местного само­управления, принятая членами Европейского союза 15 октября 1985 года // Народный де­путат. 1993. № 11.