Модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и политической практике: сравнительный анализ, пути синтеза
| Вид материала | Автореферат |
СодержаниеВо втором параграфе В третьем параграфе В четвертой главе Во втором параграфе |
- «Развитие политической мысли на Руси и в России», 335.01kb.
- Политическая культура и идеология, 1113.41kb.
- Политическая культура общества, 635.9kb.
- Молодежное движение: противоречия политической теории и советской политической практики, 152.76kb.
- М. В. Ломоносова Факультет политологии Кафедра истории и теории политики Т. А. Штукина, 292.76kb.
- Программа дисциплины «Новые демократии и новые автократии: Трансформации политических, 292.35kb.
- Программа дисциплины " Политическая журналистика" Для направления 520900, 218kb.
- А. А. Дегтярёв Основы политической теории, 3443.73kb.
- А. А. Дегтярев основы политической теории введение Литература, 3430.48kb.
- Роль сми в политической жизни, 187.82kb.
В первом параграфе главы – «Теоретико-методологические основы формирования современной концепции местного самоуправления в Российской Федерации» диссертант осуществляет выявление действующих на муниципальном уровне основных акторов местного самоуправления. При этом соискатель замечает, что одной из функций органов государственной власти как политического актора местного самоуправления является и право отмены актов местного самоуправления уполномоченными органами государственной власти не только по причине их незаконности, но и по любым другим основаниям, например по причине их неэффективности, нецелесообразности и т.п. Далее диссертант рассматривает вопрос о разделении ветвей власти на уровне местного самоуправления.
В системе муниципальной власти отсутствие легитимированных сдержек и противовесов является одной из самых существенных проблем развития территорий. При этом концентрация власти в руках муниципальной бюрократии автоматически не подразумевает тотального контроля над деятельностью территориального социума, поскольку из механизма власти выпадают неформальные практики политических взаимодействий в рамках неинституциализированных социальных сетей.
Основой формирования современной концепции местного самоуправления стала политика государства, которую в целом можно оценить как политику централизации системы публичного управления. В данном направлении был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В качестве базиса самоуправления выступает ресурсное обеспечение не только текущих, но и стратегических задач развития муниципальных образований, усиления сопряженности целей, задач и ресурсов экономической политики субъекта федерации (региона) и муниципального образования, поиск наиболее эффективных механизмов взаимодействия территориального социума. Местное самоуправление следует рассматривать как общественно-властный институт с конституционными гарантиями самостоятельности его организации и функционирования.
Во втором параграфе третьей главы – «Трансформация института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы» диссертант подчеркивает, что, ведя речь о политических процессах связанных с трансформацией института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы исследователи должны учитывать:
- институциональный аспект;
- психологический аспект, связанный с ориентацией значительной части населения на идеологию патернализма;
- низкий уровень интериоризации изменений в политико-правовом устройстве функционирования территориального социума;
- утрату объединяющей территориальный социум позитивной идеологической основы;
- отсутствие в большинстве муниципальных образований рыночной стратегии развития.
Правовой основой институциализации стали законы и подзаконные акты регулирующую новую для современной России модель организации местного самоуправления. Кроме общефедеральных законов и нормативных актов каждый субъект федерации разрабатывал соответствующее региональное законодательство. Важным аспектом такого законодательства являются нормативные акты по передаче полномочий. О незавершенной институционализации местного самоуправления свидетельствует также низкий уровень использования его потенциальных возможностей в современных российских условиях. Такого рода дисфункции стали результатом отсутствия в обществе консенсуса по проблемам политической модернизации.
Необходимо признать, что вектором трансформации института местного самоуправления стала не демократизация, а бюрократизация структур, ответственных за организацию и развитие территориального социума. Излишней бюрократизацией объясняется на взгляд соискателя низкая эффективность реализации в стране административной реформы. В случае попытки реванша бюрократии было бы ошибочным рассчитывать на активное политическое сопротивление населения, ориентированного на политический консюмеризм.
Переживаемые страной кризисы негативно сказываются на трансформации института местного самоуправления. В постсовременной истории первый кризис был в начале 1990-х гг. после развала Советского Союза. Муниципальные образования и регионы оказались в очень тяжёлой экономической ситуации, усугубляющейся политическими перспективами развития страны. Тем не менее, в указанный период органы местного самоуправления обладали полномочиями, позволяющие предпринимать действенные меры как для борьбы с социально-политическими последствиями кризиса, так и способствовать развитию бизнеса на территориях. В процессе реформирования местного самоуправления полномочия во многом были урезаны (речь идет не о конкретном списке полномочий, а о векторе политических и экономических свобод местного самоуправления).
Следствием указанного политического дискурса стали, сформировавшиеся еще в советское время и получившие развитие в постсовременной России, практики патернализма, в рамках которых гражданами осуществляется перекладывание ответственности за существующие экономические, социальные и политические проблемы на государство. Такие практики были характерны как для советского периода, так и для постсовременного периода функционирования политической системы Российской Федерации.
Вместе с тем, даже произошедшая смена концептуальных основ политической системы не отразилась на реалиях функционирования местного самоуправления. Речь должна идти о формировании менее свободного общества (чем то, каким оно виделось в годы перестройки). Общество, в котором индивидуальная сфера принятия решений существенно ограничена государственным вмешательством, не может развиваться динамично, поскольку самоуправление по своей основе ориентировано на свободу политического действия ответственных граждан.
С точки зрения автора диссертационного исследования через корреляцию свободы и ответственности граждан за положение дел на территории проживания, теоретические конструкты организации функционирования местного самоуправления приобретают важное политико-этическое измерение. Современное общество требует от индивидов более ответственного поведения в вопросах организации повседневности и взаимодействия с территориальным социумом. Говоря иными словами одним из элементов реформирования местного самоуправления должно быть формирование у граждан элементов активистской (партиципаторной) политической культуры.
Для того чтобы стать действующими, любые институциональные изменения должны быть приняты общественным сознанием и освоены членами общества. Иначе говоря, должна состояться их политическая интериоризация.
Применительно к проблематике трансформации института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы на взгляд автора диссертационного исследования интериоризацию изменений необходимо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, в аспекте усвоения участниками территориального сообщества новых политических ценностей, к числу которых относятся:
- формирование индивидуальной ответственности за состояние территорий;
- неприятие коррупционных отношений и активная гражданская позиция в вопросах противодействия коррупции;
- неприятие политической аномии в различных формах ее проявления.
Во-вторых, в плане уровня институциональных компетенций граждан, к числу которых относятся:
- навыков основ анализа механизмов функционирования политической и организационной системы местного самоуправления;
- навыков поиска необходимых сведений о предоставляемых структурами местного самоуправления услугах и возможности доступа к ним, в том числе и по каналам электронной коммуникации;
- навыки участия в общественных организациях, деятельность которых ориентирована на сферу интересов территориального социума.
Вышеперечисленное относится к компетенциям в сфере базовых демократических ценностей. На концептуальном уровне речь должна идти о мерах по повышению уровня доверия к местному самоуправлению как к политическому институту.
В третьем параграфе главы – «Анализ практики реализации современной концепции местного самоуправления» – на основе изложенной ранее теоретической базы диссертант анализирует практику реализации современной концепции местного самоуправления.
Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества, о чем специально упоминалось в докладе, подготовленном рабочей группой Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Выяснилось, что ресурсная база местного самоуправления, испытывавшая постоянный дефицит в докризисный период во время кризиса не смогла обеспечить покрытие основных социальных расходов. В 400 моногородах, в которых проживает пятая часть населения страны, в докризисный период не смогли принять меры по диверсификации экономики, что во время кризиса привело к многочисленным социальным конфликтам, как это было, к примеру, в городе Пикалево Ленинградской области для урегулирования которого приезжал премьер-министр В.В. Путин.
В современной России важнейшей особенностью становления представительной власти на местном уровне является активное влияние бизнеса на процессы формирования депутатского корпуса, а также на характер принимаемых депутатами решений. По мере углубления кризиса одна из опор российской стабильности – высокие поступления от экспорта ресурсов – оказалась ослабленной, а вслед за экономическим спадом резко уменьшились дотации в бюджеты большинства муниципальных образований. Вместе с тем, концентрация власти и маргинализация любых источников политической альтернативы позволяет власти держать ситуацию в стране под контролем.
Реформа дала возможность органам местного самоуправления самостоятельно формировать и расходовать свой бюджет, позволила повысить социальную активность населения, но только при наличии управленцев, ориентированных не на личную выгоду, а на повышение благосостояния местного сообщества. В регионах нет понимания формирования такой кадровой системы местного самоуправления, которая позволяла бы не столько обеспечивать вертикальную мобильность талантливых управленцев по линии – муниципалитет – регион, а создать условия для горизонтальной мобильности.
Формированию необходимых для эффективного развития территорий бюджетных доходов, препятствует незаинтересованность сотрудников структур местного самоуправления в экономической эффективности своей деятельности. Инерционность управленческих паттернов, основных принципов, состоящая в отсутствии конкурентно-рыночного подхода к проблеме предоставления гражданам муниципальных услуг является следствием ориентации на централизованные и плановые механизмы финансирования.
Безусловно, указанная ситуация характерна не для всех структур местного самоуправления, тем не менее она превалирует. Это обусловливает необходимость корректировки инвестиционной политики региональных властей, в рамках которой инвестиции направляются, в первую очередь, на территории, развивающие соответствующую инфраструктуру и обладающие кадровым потенциалом, ориентированным на развитие. Необходимо принятие мер по повышению качества подготовки и переподготовки муниципальных служащих с упором на повышение самостоятельности принятия решений, способности к приобретению новых навыков, расширения политического и профессионального кругозора и многого другого.
В процессе реформирования местного самоуправления элита практиковала экономически иррациональные модели политического поведения, используя ресурсы территорий для своего обогащения и не вкладывая средства в развитие. Негативно сказалось на процессах реформирования низкое качество образовательной подготовки муниципальных служащих (т.е. их самостоятельность, способность к приобретению новых навыков, кругозор, основательность теоретических познаний и многое другое).
Изучение специфики функционирования политических систем муниципального уровня требует применения современных методологий, к которым относится системный подход, позволяющий рассматривать их как многоуровневую систему, структурно включающую политические, экономические и социальные компоненты. Несмотря на то, что реформа местного самоуправления официально направлена на всестороннее развитие местного самоуправления как основы государства, защиту прав человека, обеспечение межнационального согласия, в ней до сих пор сохраняется массовая подмена общественных интересов узкогрупповыми или личными. Вышеуказанное не позволяет принимать программы инновационного развития, ориентированные на достижение долгосрочных целей и политическое развитие общественных отношений.
Показательно, что по состоянию на первую половину 2009 г. примерно треть российских муниципалитетов отказалась от прямых выборов мэра и выбирает его из числа депутатов местных парламентов. Многие муниципалитеты к отказу от прямых выборов мэра подтолкнет недавнее принятие поправок к закону о местном самоуправлении, согласно которым депутаты представительного органа местного самоуправления получили право отправлять мэра в отставку.
В четвертой главе диссертационного исследования – «Синтез перспективной модели местного самоуправления в контексте модернизационных процессов в Российской Федерации» – речь идет о создании механизма оптимального функционирования политических процессов в рамках предлагаемой автором перспективной модели организации местного самоуправления. Несоответствие существующей модели местного самоуправления требованиям времени доказано в предыдущих главах диссертации. Как известно, каждая новая политико-социальная система возникает в результате снятия противоречий характерных для существующей модели. При этом наблюдается преемственность основных положительных структурных компонентов.
Предпосылкой создания новой модели стал характер и противоречия российского контекста политического реформирования системы местного самоуправления, обусловленные специфически напряженными отношениями и противоречиями не только внутри территориального социума, но и между представителями региональной и муниципальной элит. Связанные с реформой местного самоуправления политические процессы, разворачиваясь в историческом времени, проходят определенные периоды, этапы, фазы и циклы развития, являясь результатом возникновения и разрешения противоречий внутри политической системы, и потому существующая система местного самоуправления должна давать адекватные ответы на требования времени.
Сказанное важно для понимания функционирования политической системы страны и обеспечению ее устойчивости. В первом параграфе главы «Определение политического вектора развития местного самоуправления в Российской Федерации» соискатель подчеркивает, что отличительной чертой последнего десятилетия было углубляющееся противоречие между связанными с реформой местного самоуправления ожиданиями и практическими шагами по построению новой конфигурации политических взаимодействий на муниципальном уровне. Объективная необходимость разрешения этого противоречия является движущей силой трансформации модели местного самоуправления.
Как показала практика, существующие модели местного самоуправления оказались не современными. При этом ведя речь о современных моделях, автор диссертации под этим термином понимает такие политические конструкты, которые по тем или иным причинам не могли быть разработаны раньше. Появление же нового, по мнению автора, должно стать не открытием принципиально новых форм политической организации жизни общества, а как синтез уже существующих моделей и практик, в процессе которого возникает новое качество политической жизни. Только в таком случае может возникнуть новая политическая реальность, в процессе существования которой меняются представления людей о способах и формах территориальной организации жизни социума. Основная проблема продолжения реформирования состоит в консервативной позиции государства и низкой политической активности населения.
Развитию политической активности граждан препятствует находящаяся во власти элита, видящая в этом угрозу своей стабильности. На уровне местных сообществ элиты практически исказили присущий демократии дискурс взаимоотношений власти и оппозиции. Тем не менее, даже на федеральном уровне вопрос ротации элит в последние годы актуализируется. Кроме того динамика российской многопартийности в период реформ обнаружила противоречие между реальным функционированием и объективной значимостью политических партий. Поскольку указанная ситуация противоречит демократическим основам существования политической системы страны, а также интересам граждан, она рано или поздно будет изменена. С методологической точки зрения, при определении политического вектора развития местного самоуправления в Российской Федерации, наиболее оптимальным автору диссертации представляется ориентация на концепцию «общества соучастия» (stakeholder society).
По формальным признакам Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит нормы касающиеся структур прямой демократии. Территориальное общественное самоуправление в российском законодательстве определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».
Для автора диссертации основным критерием синтеза цивилизационной и модернизационной модели является возможность и механизмы реализации политической и социальной активности жителей. На взгляд соискателя было бы ошибочным утверждать, что политическое развитие России остановилось в силу социокультурных и исторических факторов, а у социума выработался устойчивый иммунитет к любым изменениям. Напротив, страна изменяется постоянно, несмотря на то, что революционные флуктуации сопровождаются периодами застоя. Происходящие трансформации не носят линейный характер, они хронологически не детерминированы и не регулируются простыми и при этом популистски ориентированными намерениями элиты. К организационным изменениям подталкивают сами граждане, вынужденные периодически делать выбор между различными перспективами образа жизни и отношениями с властью.
В демократически развитых странах начиная с 1990-ых, общественные учреждения все более и более ориентируются на использование новых инструментальных средств для привлечения граждан к политической жизни. Речь идет, прежде всего, о возможностях предоставляемых сетью Интернет и аналогичными телекоммуникационными сетями. На федеральном уровне идет активная работа по созданию нормативной базы использования на местном уровне телекоммуникационных технологий в сфере муниципального управления. Так, в июне 2009 года Правительство Российской Федерации приняло Постановление «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет», одним из механизмов которой названы публичные центры правовой информации.
Такого рода центры позволят сделать важный шаг на пути повышения правовой культуры населения, а также способствовать политической социализации. Новые информационные технологии в отличие от традиционных печатных и электронных СМИ, действующих в качестве однонаправленных посредников в массовой коммуникации, облегчают совместную коммуникативную деятельность, в том числе и в вопросах создания площадок делиберативной демократии.
Предлагаемая модель местного самоуправления обоснована с учетом передового зарубежного опыта функционирования территориальных сообществ. Внедрение новой модели возможно при готовности территориального социума к политическим переменам. В условиях кризиса создаются условия усвоения новых моделей политического поведения и роста политической культуры территориального социума.
Во втором параграфе четвертой главы «Выявление основных критериев синтеза перспективной модели организации местного самоуправления» автором диссертации предложена перспективная модель организации местного самоуправления сочетает качества децентрализованной, а также дуалистической моделей самоуправления. Модель нацелена на возрождение институтов прямой демократии.
Ведя речь об основных критериях синтеза, необходимо учитывать, что существующие политологические концепты функционирования местного самоуправления ориентированы, в большей мере, на объяснение роли элит и муниципальных структур, нежели на объяснение политических процессов внутри социума, а также восприятия населением управленческих воздействий. На практике повседневная жизнь людей далека от макрополитических процессов и основана на участии граждан в неформальных социальных сетях. Функционирование этих сетей латентно и потому редко попадает в поле зрения исследователей. Тем не менее, такие сети существуют, о чем свидетельствует зарубежные политические практики.
Предлагаемый диссертантом теоретический концепт основан на следующих базовых теориях.
1. Теория открытых систем, что на практике означает открытость местного самоуправления для новых идей, политических и социальных технологий, а также существования эффективных механизмов разрешения конфликтов, неизбежных в процессе развития территориального сообщества.
Когда граждане понимают фундаментальные аспекты социально-политических отношений в местном сообществе, они тем самым приобретают власть, позволяющую изменить не устраивающие их практики, приняв решения, основанные на понимании происходящего. Это - сущность демократического управления: люди поддержат то, что они создают сами в ходе политических и социальных практик. В результате возникают взаимные обязательства между гражданином и территориальным сообществом и как следствие, создается система координат политического действия.
Рассмотрение отечественной и зарубежной практики социальных инициатив позволяет сделать вывод о том, что социальные функции наиболее ярко проявляются в период, когда созданы и нормально функционируют все элементы рыночной системы, достаточно стабильные внешние и внутренние условия, в которых протекает предпринимательская деятельность, а также создана нормативная база функционирования общественных структур. Неизбежно возникает вопрос о мотивации безвозмездной деятельности граждан, поскольку именно добровольчество выступает главным фактором общественной и социальной активности. На наш взгляд, такого рода мотивом должно стать сформированное с участием всех политических акторов коллективное бессознательное убеждение в соответствии с которым только совместными усилиями можно повысить уровень жизни участников местного сообщества, а это уже идеология самоорганизации.
2. Теория самоорганизации (autopoesis). Только сами жители могут трансформировать общественную жизнь, через взятие добровольных обязательств по решению существующих общественно-значимых проблем и в этом заключается сущность самоуправления. В процессе скоординированных действий появляется понимание потребности в институциализированных отношениях.
Перспективная модель местного самоуправления, разработанная с учетом контекста модернизационных процессов в Российской Федерации должна основываться на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными, а также региональными элитами. Социальный контракт должен удовлетворять социальный заказ граждан на эффективное управление общественными делами находящейся во власти элиты местного самоуправления. Сверхзадача социального контракта заключается в стимулировании растущих ожиданий граждан на повышение эффективности функционирования муниципальных учреждений, которые обслуживают население, а также на повышение роли самоорганизации в вопросах решения общественно значимых проблем.
Необходимо на нормативном уровне ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению и анализу, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период.
3. Функциональная теория. Данная теория - нормативный подход к объяснению потока информации внутри местных сообществ. Центральное место в функциональной теории занимают процессы и элементы, сформулированные в теории систем. В современной политической науке накоплены значительные объемы эмпирических данных, свидетельствующих о важности сетей неофициальных связей, как между индивидами, так и между предприятиями. Опираясь на возможности личных социальных сетей, в которых индивид центрирован, а также территориальных межличностных сетей, объединяющих участников местных сообществ, активная общественность может задействовать необходимые ресурсы как для содействия повышению эффективности управления местного самоуправления, так и для их развития.
Развитие местного самоуправления – это процесс коллективного творчества по созданию новых форм отношений: социальных, политических и экономических. Существующие модели отдают вопросы развития на откуп правящей демократии и не учитывают возможности гражданского общества. Результатом становится дефицит демократических политических процессов и устранение граждан от перспективного планирования развития территорий, а также социальных и политических отношений.
4. Теория определения повестки дня (agenda-setting theory), концептуальное оформление рамок, в которых рассматриваются аспекты взаимодействий средств массовой информации, общественности и политических деятелей в контексте решения общественно значимых проблем.
5. Меритократическая парадигма подбора и выдвижения кадров, руководящих деятельностью органов местного самоуправления.
6. Теоретические концепты делиберативной демократии. Основанная на ценностях демократии система местного самоуправления, это не только практика политических взаимодействий, но и в определенной мере образ жизни местного сообщества. Речь идет о способности граждан реализовывать на практике такую важную политическую функцию как эффективное взаимодействие акторов, имеющих разные взгляды на пути решения существующих проблем. Делиберативное обсуждение актуальных проблем позволяет услышать все точки зрения объединить их в механизм достижения поставленной цели.
Речь идет не об одноразовых политических коммуникативных акциях, а об организации постоянного взаимодействия между гражданами и представителями муниципальных структур. Комбинация диалога и делиберативных форм политического участия позволяет открытой системе местного самоуправления, управлять динамикой политического и социального развития.
Развитие модели делиберативной демократии возможно при появлении в местном сообществе «критической массы» общественно активных граждан желающих участвовать в конструктивном диалоге с находящейся во власти элитой и готовности элиты отвечать на вопросы, касающиеся общественно значимых проблем, а также предоставляющей гражданам возможность участия в их разрешений. В процессе внедрения предлагаемой нами перспективной модели местного самоуправления делиберативное участие может и должно стать дополнением существующих политических практик, однако в перспективе оно неизбежно повлияет на конфигурации политических структур и коммуникативные потоки в них. Говоря иными словами, выступающие в качестве основных акторов реформирования прогрессивно ориентированные представители политической элиты совместно со структурами гражданского общества должны создать новые арены политических взаимодействий, на которых граждане будут находиться в центре политической системы принятия решений, касающихся общественно значимых проблем.
Совершенствование механизма российских политических процессов на муниципальном уровне предполагает решение следующих проблем:
- создание системы «сдержек и противовесов» в отношениях между различными политическими акторами местного самоуправления;
- создание механизма реализации общественного контроля над исполнительной властью, в том числе и в вопросах противодействия коррупционным практикам;
- формирование профессиональных, ориентированных на инновационное развитие муниципальных элит;
- создание условий для сознательной политической деятельности активной части населения.
Набор демократических учреждений связанных с существующей моделью местного самоуправления не может рассматриваться как статическая политическая конструкция. Со временем он должен трансформироваться, с учетом востребованных территориальным социумом моделей прямой демократии. Речь идет об ориентации местных сообществ на достижение стандартов демократического участия более высокого уровня. Такого рода стандарты находятся в перманентном изменении, в соответствии с изменяющимися политическими и социальными запросами граждан.
Восприятие институтов, ценностей и интересов представителями различных социальных групп во многом определяется их уровнем политической социализации и политической культуры. Новая модель местного самоуправления подразумевает целенаправленное формирование постсовременной политической культуры и данной проблематикой должны заниматься специально обученные организаторы местных сообществ.
В третьем параграфе четвертой главы –