Geum.ru

Заседание Общественной палаты РФ «Состояние местного самоуправления в России»

Вид материалаЗаседание

Содержание


Даже вынужденно выборочный анализ показывает, что самоустранение федеральной власти от процесса реализации ФЗ-131 недопустимо
Подобный материал:
1   2   3

Даже вынужденно выборочный анализ показывает, что самоустранение федеральной власти от процесса реализации ФЗ-131 недопустимо. Мы имеем дело с таким набором ситуаций, что необходимо, наконец, признать:
  • Есть регионы, для которых, вместе с которыми необходимо отработать совершенно специфические модели реализации общего принципа местного самоуправления, более того, специфические модели необходимы и на субрегиональном уровне – очевидно, что юг Тюменской области и ее север суть качественно разные страны, и единый для них стандарт не эффективен.
  • Есть межселенные территории и очаги деятельности в отрыве от традиционной системы расселения, и, соответственно, их статус должен определяться специальными соглашениями между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением на сопредельных территориях, с особым вниманием к зонам проживания коренных малочисленных народов.
  • Есть села и поселки, в отношении которых необходимо признать, что там еще нет реальных ресурсов для эффективного самоуправления, и навязывать им его унитарную модель недопустимо. Необходим тщательный, экспертный анализ ситуации и, разумеется, необходим полноценный, в информационном отношении тщательно подготовленный референдум, чтобы предоставить самоуправление тем из этих поселков и сел, которые готовы к передаче им соответствующих полномочий и связанных с ними средств.
  • Есть территории бывших административных районов, где совокупные ресурсы (прежде всего, человеческий капитал) недостаточны для эффективного самоуправления на уровне муниципального района, а выборы, в силу разбросанности малочисленных населенных пунктов, неминуемо превращаются в пустую формальность. Здесь вилка возможностей. Или (при относительной компактности территории и достаточной развитости центрального города) это должно быть распространение городского округа на весь район. Или – при обширной территории и/или слабом городском ядре – необходимо сохранить полноту государственной (региональной) ответственности за управление таким районом, сохранение за ним статуса района административного.
  • Есть малые города, преимущественно до 30 тысяч жителей, ресурсы которых также недостаточны для полноценного самоуправления, тогда как их инфраструктура и жилой фонд изношены до такой степени, которая исключает реабилитацию без чрезвычайной помощи – напрямую из федеральных источников финансирования и технической поддержки. И есть средние по численности города, которые находятся в такой же ситуации – особенно в тех случаях, когда основные услуги инженерного характера оказываются населению через системы нежизнеспособных промышленных предприятий.

И в первом, и во втором случае необходимо признание банкротства муниципальных образований и временное введение антикризисного управления.
  • Есть губернские столицы, в отношении которых в последнее время предпринимается атака со стороны губернских властей, стремящихся решить проблемы достижения политической договоренности с мэрами за счет ликвидации самоуправления. Не говоря уже об антиконституционности подобных поползновений, они в практическом смысле предельно не эффективны, усугубляя кризис крупных городов.
  • Наконец, есть агломерации городов, зрелые или находящиеся в состоянии оформления, которые вообще не признаны законодателем как физический факт, тогда как каждая из них индивидуальна и требует специфического, проектного подхода к выработке формулы взаимодействия городов, входящих в агломерацию. Для осуществления этого проектного процесса в одних регионах достаточно квалифицированных кадров, в других их недостаточно, и во всяком случае процесс правового оформления агломерации нуждается в прямом участии федерального центра через уполномоченный орган управления – пока это Министерство регионального развития.

Принимая во внимание все указанные категории, целесообразно констатировать, что понятие городское поселение, взятое на вооружение законодателем, не конструктивно – за исключением ситуаций временного, кризисного управления. Необходимо восстановление исторических понятий «поселок городского типа» и «город», равнозначный по статусу новому понятию «городской округ», применимому в тех случаях, когда в его состав входят окрестные сельские поселения. На наш взгляд, применение понятия «муниципальный район» вводит в заблуждение всех участников процесса муниципализации, что означает одно: т.н. муниципальный район должен получить либо статус городского округа, либо восстановиться в статусе административного района, входящего в систему государственного управления.

Общественная палата выступила инициатором широкого публичного обсуждения, ведущую роль в развертывании которого должны, как мы полагаем, сыграть общественные палаты регионов, Всероссийский совет местного самоуправления и Конгресс ассоциаций муниципальных образований. Не менее существенно продолжить обобщение обращений и предложений жителей и общественных организаций, включая торгово-промышленные палаты, ОПОРУ в первую очередь – мы располагаем, к сожалению, значительным набором жалоб и претензий предпринимателей, будь то из Краснодара (изгнание более 60 предпринимателей из торговых рядов, построенных ими в законном порядке, с целью загнать их в коммерческую структуру, указанную городскими властями) или из Орехово-Зуево (без ведома давних арендаторов проведены торги с продажей арендуемых помещений третьим лицам). Без широкого обобщения огромного материала силами общественной экспертизы, без активного участия СМИ невозможно выстроить полноценную карту нарушений и прямого нажима при внедрении ФЗ-131, вроде событий в Ясногорском районе Тульской области, сомнительной истории с роспуском городского совета города Ельца Липецкой области, или вопиющего решения Думы Зыряновского района: «Рекомендовать депутату Думы Зыряновского района А.Г.Муратову не размещать статью в средствах массовой информации» (речь о статье по поводу неоправданного расчетами повышения тарифов ЖКХ).

Из обращения в Общественную палату, поименно подписанное депутатами Ясногорского района: «20 декабря 2005 г., при проведении заседания конкурсной комиссии на замещение должности главы администрации муниципального образования Ясногорский район, заместитель губернатора Тульской области г-н Артемьев А.И. оказывал давление на членов конкурсной комиссии от муниципального образования, выразившееся в угрозах отключения элктроэнергии, газа, отказа области в выделении денежных средств бюджету… Еще более открытыми и агрессивными были угрозы отдельным депутатам в кулуарах заседания … выражающиеся в преследовании их органами внутренних дел, органами санитарного надзора, фискальных структур, вплоть до закрытия предприятий и разрушения бизнеса».

Безотносительно к типологии ситуаций, необходимо признать, что кризис ЖКХ во всех городах столь жесток, что самоустранение государства от ответственности за передачу полномочий местному самоуправлению категорически неприемлемо. Проблема должна, наконец, быть переведена из зоны публицистики в сферу прямой ответственности государства. Это означает категорическую необходимость формирования национальной программы оздоровления ЖКХ – на основании широкой, межведомственной экспертной проработки.

В заключение необходимо подчеркнуть следующее. Мы отдаем себе отчет в том, что сейчас не время радикально переосмыслять идеологию закона ФЗ-131 – в ближайший период следует посильно исправлять его пороки и по возможности усиливать его достоинства. Тем не менее, при осуществлении этого процесса, в постоянном диалоге с интеллектуальной элитой местного самоуправления, важно иметь в виду главное направление решения великой политической задачи – создания полнокровного местного самоуправления в нашей стране. Можем только присоединиться к суждению председателя думского комитета по местному самоуправлению Владимира Мокрого, который провозгласил на совещании в Новосибирске новый этап в развитии местных сообществ, предлагая тему удвоения ВВП к 2010 году напрямую связывать с активизацией экономической деятельности местного самоуправления. Цитируем: «Пока местные власти, население не озаботятся своим финансовым и экономическим благополучием, никто никогда не решит задачу по удвоению ВВП».

Нынешняя форма закона ФЗ-131 ясно указывает на то, что Законодатель устрашился того, чтобы трактовать избранные жителями формы МСУ как именно самоуправление. Это в частности проявлено через настойчивое избавление городов от муниципальной собственности (за исключением той, что необходима для исполнения обязанностей управления). Поправки в ФЗ-199 не изменили существо дела. Говоря предельно просто, и жители населенных мест, и избранные ими администрации трактуются законодателем как дети, которым необходимо прописать все формы работы в виде закрытого списка. В результате и численность администрации, и реальное распределение обязательств и их финансового обеспечения между муниципалитетом и субъектом Федерации определяется не договором, а нормативом. Замкнутый круг. То, что иные мэры подчас преступают закон, не есть оправдание – для контроля над процессом муниципализации достаточно специальных служб.

Еще раз подчеркнем: при огромном разнообразии условий на территории Российской Федерации местное самоуправление целесообразно трактовать как право, но не как обязанность. При этом обязанностью государства является как поддержка МСУ там, где для его функционирования созрели условия, так и сохранение за собой полноты ответственности за функционирование поселений там, где такие условия пока еще отсутствуют.


Проведенный анализ показывает, что любое количество поправок к ФЗ-131, взятому отдельно, не в состояние качественно улучшить положение дел, так как есть прямая необходимость корректировки Бюджетного, Налогового, Земельного, Водного, Градостроительного и Жилищного кодекса, равно как и ряда смежных законодательных актов. Достаточно назвать один пример. До внедрения нового Налогового кодекса сбор местных налогов осуществлялся местными администрациями – теперь они, должны собираться Налоговыми инспекциями, которые и не оснащены достаточным числом специалистов, и не обладают непосредственным знанием ситуаций на местах, и, к тому же, как показывает опыт, отнюдь не настроены на эту кропотливую работу. В том что касается налога на землю и на недвижимость, реально произошло резкое падение собираемости, а с ним вместе – резкий рост масштабов неофициальной экономики, особенно в зоне влияния крупных и крупнейших городов. С другой стороны, местные администрации лишены теперь права на получение информации об уплате налогов юридическими лицами, что сокращает реальную налоговую базу в том, что касается федеральных налогов.

С нашей стороны было бы неосторожно самостоятельно выносить пакет необходимых поправок на суд законодателя. В настоящее время идет активный сбор таких предложений от городов и субъектов Федерации. В опоре на этот материал, комиссия намерена предложить Общественной палате осуществить силами нескольких комиссий эксперимент по разработке серии пилотных проектов, в рамках которых, в диалоге с местными сообществами, разработать альтернативные модели развития МСУ в системах «районный центр – муниципальный район». Это необходимо сделать по меньшей мере в трех федеральных округах в первой половине 2007 г.

Мы очень рассчитываем на то, что и члены Общественной палаты РФ, и приглашенные нами для участия в пленарном заседании эксперты существенно дополнят содержание нашего доклада. Очевидно, что необходима системная, междисциплинарная работа, необходимо сведение вместе материалов мониторинга МСУ, осуществляемого как ведомствами, так и независимым экспертным сообществом.

Соответственно, опираясь на суждение множества общественных организаций и их ассоциаций, мы убеждены в том, что необходимостью является формирование Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. Общественная палата РФ и, полагаем, региональные общественные палаты способны внести свой существенный вклад в работу такого Совета.


Председатель комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления В.Л.Глазычев. 09.09.2006 г.






1 Так обстояло дело в Самаре, где основным мотором был политический лоббизм компании «СОК» и других крупных компаний, а на поверхности был конфликт между Городским собранием и мэром Лиманским.

2 Так в Саратове, где долгое безвластие завершилось назначением сити-менеджера. И в Волгограде, где арест мэра и длительное следствие по его делу позволили получить тот же результат.

3 Такова позиция В.П.Шанцева, высказанная им публично в июле 2006 г.

4 Заметим, что Краснодар, значительно меньший, чем Воронеж, озаботился прокладкой скоростного трамвая, найдя зарубежных партнеров и возможности для займа – и это при том, что столица края испытала немалые трудности в 2005 году в связи с внезапной отставкой мэра по требованию губернатора и столь же внезапным назначением нового градоначальника.

5 В принципе такая модель известна – на уровне территориального общественного самоуправления, как, к примеру, в Вашингтоне, хотя там подобный фонд (из городского бюджета) тратится коллективным решением Совета соседского сообщества. Та же концепция, выработанная самостоятельно, изложена в письме 10 депутатов Краснолучского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области: К нам, депутатам, уже обращаются некоторые граждане по разным вопросам, вплоть до оказания материальной помощи… А вот если бы у каждого депутата был свой «казенный» фонд, причем – подчеркиваем – подотчетный – хотя бы пару тысяч в месяц, это в корне изменило бы ситуацию».