Состоянию общественных отношений в Украине периода 1991-1996 гг были присущи все черты государств, образовавшихся после распада Советского Союза

Вид материала

Документы

Содержание Инновация 1: введение должности советника министра по правам человека и гендерным вопросам Инновация 2: создание мобильных групп по мониторингу обеспечения прав человека в деятельности ОВД Инновация 3: создание общественных советов по вопросам обеспечения прав человека при МВД и областных управлениях Инновация 4: создание Управления мониторинга соблюдения прав человека в деятельности ОВД Инновация 5. Развитие научно-образовательной системы в области прав человека

Подобный материал:

• Н. С. Новосёлова Когда-то сайгаки легкие и красивые антилопы были "внутренним видом",, 147.15kb.
• Маршал Язов: Эта Победа – наша, 51.04kb.
• Никуличев Ю. В. Содружество независимых государств. Очерк современной истории, 1646.81kb.
• Содружества Независимых Государств? Оглавных мифах главной войны, которые нашли отражение, 115.56kb.
• Процессы классообразования у славян проходили на фоне формирования племенных союзов,, 5202.22kb.
• «Государство против своего народа», 161.51kb.
• Еские преобразования, произошедшие в Республике Южная Осетия после распада Советского, 92.2kb.
• Нп «сибирская ассоциация консультантов», 53.42kb.
• Лекция Культура периода Трех Государств, 83.46kb.
• Отечественная культура советского периода: антиномии, идеалы, ценности, историческое, 1963.45kb.

МВД УКРАИНЫ И НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ – ИСТОРИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА


Мартыненко О.А., доктор юридических наук


Состоянию общественных отношений в Украине периода 1991-1996 гг. были присущи все черты государств, образовавшихся после распада Советского Союза. Государственные органы, играя доминирующую роль в отношениях «государство - гражданское общество», строили свою деятельность без учета общественного мнения и в рамках контрольно-репрессивного подхода. Оставаясь закрытыми для общественного контроля, такие ведомства, как Генеральная прокуратура и Министерство внутренних дел, инициировали принятие законов и ведомственных нормативных актов, исходя исключительно из своих интересов. Информация на запросы общественных организаций предоставлялась правоохранительными органами редко, выборочно, с нарушением временных рамок, несмотря на уже существующие тогда достаточно четкие нормы национального законодательства.

Негосударственный сектор того времени был представлен в лице 6 тысяч региональных объединений граждан и более 829 всеукраинских общественных объединений, зарегистрированных Министерством юстиции по состоянию на 1 января 1996 г. Из них 574 приходилось на долю общественных организаций, остальная часть была представлена 216 благотворительными фондами и 39 партиями. При этом гражданское общество Украины, по мнению экспертов, оставалось слабым и несформированным, с четко выраженными конформистскими тенденциями и страхом перед возможными репрессиями государства.¹

Взаимодействие общественных организаций с правоохранительными органами в первые годы независимости развивалось по двум направлениям.

Первое было представлено деятельностью Украинской правовой фундации, Украинско-Американского Бюро защиты прав человека, Харьковского юридического общества, фонда «Право для Украины». Указанные организации были пионерами в таких важных областях, как оказание гуманитарной помощи для специализированных мест лишения свободы, где содержались осужденные с различными заболеваниями; содействие осужденным в получении условно-досрочного освобождения и смягчении наказания, а также помощь пенитенциарным учреждениям в установлении рабочих контактов с западными коллегами для обмена опытом. Отдельным направлением в этой сфере стал мониторинг законодательной практики, выявление несоответствия национального законодательства международным обязательствам Украины и попытки модернизации правовых норм. Здесь большое значение имела деятельность Информационного Бюро Совета Европы в Украине, которое совместно с правозащитными организациями провело много образовательных мероприятий, связанных с разъяснениями, что означает вступление Украины в Совет Европы, какие государство имеет обязательства, какие новые возможности защиты прав человека появляются. Большое значение имели также совместные образовательные акции Бюро и правозащитных организаций, направленные на отмену смертной казни в Украине. И следует отметить, что руководство правоохранительных органов откликалось на предложения о совместно проведении семинаров для своих сотрудников. Так, в течение 1999 года Бюро совместно с Харьковской правозащитной группой проведено 10 региональных семинаров по теме международных механизмов защиты орт пыток и жестокого обращения для сотрудников МВД, СБУ и прокуратуры.

Второе направление, связанное с образованием в области прав человека, развивали представители украинских секций «Международной Амнистии» и Международного общества прав человека, эксперты Украинско-Американского Бюро защиты прав человека, Украинского центра по правам человека, активисты Харьковской правозащитной группы.

Третье направление было связано с попытками правозащитных организаций защищать жертв нарушений прав человека со стороны правоохранительных органов.

Реакция государственных структур на предложения и инициативы общественных организаций была в основном сдержанной с четким оттенком негативизма в отношении организаций правозащитного направления, что было результатом наследия советской эпохи с ее открыто враждебным отношением к диссидентам-правозащитникам. Правоохранительные структуры контролировали все контакты своих сотрудников с представителями правозащитных организаций, пресекая попытки самих сотрудников озвучивать проблемные вопросы деятельности органов внутренних дел, органов прокуратуры или судов.

В 1996 г. открытая публикация своей работы ученого Киевской академии внутренних дел В.С. Медведева, посвященная профессиональной деформации личности сотрудников ОВД, вызвала взрыв негодования и даже остракизма со стороны руководства МВД Украины.² И хотя в соседней Российской Федерации еще в 1991 году была открыто защищена диссертация работника Омского юридического института МВД РФ А.А. Купленского «Криминологическая характеристика преступлений, совершаемых сотрудниками уголовного розыска в связи со служебной деятельностью», в Украине статистическая информация о правонарушениях личного состава ОВД оставалась малодоступной даже для руководящего состава милиции.

Кризисные процессы 1995-2000 годов привели к обострению отношений в области защиты прав человека. В аналитической статье Е.Захарова отмечалось, что Украина стала одним из мировых рекордсменов по числу заключенных на душу населения и по количеству смертных приговоров. Число осужденных выросло со 108,5 тыс. человек (в том числе к лишению свободы - 35%) в 1991 г. до 222,2 тыс. человек (в том числе к лишению свободы - 37,5%) в 1999 г. Проблема переполненности следственных изоляторов (СИЗО) становилась все более острой. Если в 1994 г. в СИЗО содержалось 38,9 тыс. человек при норме 11300 мест, то к концу 2000 г. в них находилось уже 46,2 тыс. человек. ³

Органы внутренних дел Украины в 1995-1997 гг. пережили настоящий криминальный бум среди личного состава. Уровень преступности среди работников ОВД в 1995 г. достиг рекордной отметки - к уголовной ответственности было привлечено 550 человек, уголовные дела были возбуждены в отношении еще 1114 человек. Большинство совершенных преступлений относились к категории общеуголовных: кражи, грабежи, причинение телесных повреждений различной степени тяжести. Населению Украины становятся известными факты участия работников милиции в контрабанде, незаконном обороте наркотиков, вымогательствах, предоставлению криминальным кругам оперативно-служебной информации. Все более частыми становились случаи пыток и жестокого обращения в отношении задержанных лиц. Как результат, уровень доверия населения к милиции в эти годы не превышал 5-12%.

Внутри общественного сектора также обозначились проблемы, связанные с отходом от демократических принципов в области средств массовой информации, а также с неспособностью украинского общества создать единое и влиятельное правозащитное движение, способное наладить диалог с государством. Одной из причин такого положения международные наблюдатели и национальные эксперты видели в том, что в Украине, как и в некоторых постсоветских государствах, защита прав человека всегда была связана с национальным вопросом, что не позволяло лидерам общественного движения сфокусироваться исключительно на защите общедемократических ценностей. Именно вопрос национального самоопределения, по мнению экспертов, в сочетании с низким уровнем региональной и национальной интеграции являлся камнем преткновения для создания единого украинского гражданского общества. ⁴ К этому стоит добавить отчетливо наметившуюся среди негосударственных организаций тенденцию к специализации в отдельных сферах общественной жизни, таких, как выборы или гендерное равенство, что, в целом, не позволяло говорить о единой коалиции активистов общественного движения.

Указанные кризисные явления стали стимулом как для государства, так и для неправительственных организаций, что привело, прежде всего, к расширению информационного пространства. В исполнительных органах власти, в том числе в МВД, Генеральной прокуратуре, Службе безопасности, появились веб-сайты с лентой новостей, пресс-релизами и контактными телефонами отдельных департаментов. МВД Украины в конце 1999 г. разработало первую Программу развития партнерских отношений между милицией и населением, предназначенную для реализации в 2002-2005 гг. Предусмотренные Программой мероприятия предусматривали поднятие на новый уровень делового сотрудничества милиции с населением, создание организационно-правовой системы более широкого привлечения граждан к проведению профилактической работы и охране правопорядка. Принцип своевременного информирования населения о деятельности ОВД через средства массовой информации, взятый за одну из основ повышения авторитета работников ОВД, на практике привел к созданию целого ряда аналитических телерадиопрограмм, специализированных рубрик в печатных СМИ, появлению первых «горячих линий» и нескольких ежегодных выпусков «Отчет милиции Украины перед украинским народом».

Одновременно начинается совместная работа ученых вузов системы МВД Украины с правозащитными организациями в рамках осуществления первых научно-образовательных проектов ОБСЕ в сфере обеспечения прав человека. Так, усилиями ученых Харьковского университета внутренних дел в 1998 г. был впервые опубликован обзор статистики и причин преступлений, совершенных сотрудниками ОВД, а в 1999 г. в Киевской академии внутренних дел была защищена первая диссертация, посвященная преступлениям сотрудников милиции.⁵

Начало нового тысячелетия было примечательно отказом Украины в декабре 2000 года от применения смертной казни, признанной Конституционным судом мерой наказания, противоречащей Конституции, в силу чего самым суровым уголовным наказанием стало пожизненное заключение. В новом Уголовном кодексе, принятом в 2001 году, также появились инновации, в том числе – определение пытки как самостоятельного состава преступления. Усилия правозащитных организаций по привлечению внимания к проблеме пыток и жестокого обращения привели к регулярному освещению этой темы средствами массовой информации. Чуть позже, с 2003 года Харьковской правозащитной группой была основана серия печатных изданий под рубрикой «Против пыток», содержавших описание международных стандартов, решений Европейского суда и других международных механизмов защиты от пыток. Для расширения независимого сектора информационного пространства в 2000 году по инициативе общественных организаций были созданы такие сайты новостей, как korrespondent.net, FORUM, «Украинская правда», «Майдан», где в условиях отсутствия государственной цензуры обсуждались проблемы развития украинского общества. Возросшая информационная активность неправительственных организаций и постоянные информационные запросы в органы власти стали одними из причин, понудивших Службу безопасности рассекретить в марте 2001 года «Свод сведений, составляющих государственную тайну».⁶

С 2000 года четко прослеживается ориентация на европейские стандарты в сфере обеспечения правопорядка и в деятельности органов внутренних дел Украины. Это было связано с ратификацией Украиной широкого круга международных документов в сфере обеспечении прав человека и ответствующими изменениями в национальном законодательстве. Так, в 2000 году была подготовлена программа развития деятельности спецучреждений милиции (изоляторы временного содержания, приемники-распределители для лиц без определенного места жительства, спецприемники для детей), усилены специально-юридические гарантии свободы и неприкосновенности граждан в случае задержания, ареста и содержания под стражей. С целью недопущения пыток и других форм насилия в спецучреждениях милиции ведомственными нормативными актами МВД Украины были предусмотрены более строгие ограничения возможности применения мер физического воздействия к задержанным правонарушителям.

В 2003 году и в Украине, и в Российской Федерации для ученых ведомственных милицейских вузов стало возможным открыто исследовать и обсуждать проблемы преступлений, совершаемых работниками органов внутренних дел.⁷ Это дало толчок для более активного сближения усилий неправительственных организаций и правоохранительных органов в сфере соблюдения прав человека.

Так, в 2003 году, когда Харьковской правозащитной группой начал осуществляться проект «Кампания против пыток и жестокого обращения в Украине», в его реализации принимали участие и научные работники Национального университета внутренних дел, проведя серию социологических исследований. В 2004 году Харьковская правозащитная группа, опираясь на опыт сотрудничества, направило в МВД Украины запрос на проведение образовательных семинаров для работников милиции. Запрос был поддержан Национальным университетом внутренних дел, после чего та же группа ученых совместно с правозащитниками провели серию семинаров в областных центрах Украины, в которых приняли участие 223 сотрудника ОВД. Тематика семинаров включала как теоретический материал, так и примеры правоприменительной практики в сочетании с решениями Европейского суда.⁸

Поскольку это был редкий случай, когда представители правозащитного сообщества массово проводили занятия для работников милиции, группу лекторов из города в город сопровождал представитель службы внутренней безопасности МВД Украины, осуществлявший надзор за проведением семинаров и их содержанием. Сами семинары, выявившие у работников милиции отсутствие элементарных знаний в сфере прав человека, побудили организаторов сформировать впоследствии совместную группу тренеров и разработать специальную учебную программу, посвященную соблюдению прав человека в деятельности милиции.

Своеобразный временной рубеж, начиная с которого можно говорить о системных изменениях в органах внутренних дел, направленных на соблюдение прав человека, приходится на 2004 год. К этому периоду своего развития гражданское общество Украины насчитывало не менее двухсот правозащитных организаций. И хотя по-настоящему эффективно работали не все, результаты деятельности этих организаций были впечатляющими. На их счету были «…сотни выигранных дел в судах, подготовка независимых отчетов о выполнении Украиной своих международных обязательств, лоббирование изменений в ряде законов, публикация и распространение литературы по гражданскому образованию и правам человека, расширение числа факультативных курсов по правам человека в школах и вузах, проведение просветительских семинаров для различных профессиональных и социальных групп и многие другие успешные акции».⁹

Будучи естественным образом вовлеченным в развитие последующих социальных процессов в Украине, Министерство внутренних дел на протяжении 2004-2009 годов совместно с неправительственными организациями реализовало 5 стратегических инноваций в сфере соблюдения прав человека.

Инновация 1: введение должности советника министра по правам человека и гендерным вопросам

В 2004 году обеспечение участия общественности в деятельности ОВД, как один из приоритетов ведомственной политики, обрел новое содержание. В отличие от советского периода и первых лет независимости, акцент был сделан на установление режима открытого сотрудничества с правозащитными (общественными) организациями, адекватного реагирования на их запросы и предложения, свободного доступа к несекретной информации, активного привлечения к мероприятиям, осуществляемых ОВД в сфере охраны прав и свобод граждан.

Для координации действий в этой новой сфере деятельности в МВД Украины в 2004 году была введена должность советника министра внутренних дел по правам человека и гендерным вопросам. Примечательно, что на эту должность была приглашена президент Международного женского правозащитного центра «Ла Страда – Украина» Е.Левченко.

Подчиняясь непосредственно министру, советник осуществляла анализ деятельности ОВД относительно соблюдения законодательства в сфере прав человека, налаживала контакты с Уполномоченным Верховного Совета Украины по правам человека (омбудсменом). В рамках своих полномочий советник запрашивала и получала от структурных подразделений необходимую информацию, принимала участие в служебных проверках. Впоследствии должность советника была упразднена в связи с созданием в 2008 г. Управления мониторинга соблюдения прав человека в деятельности органов внутренних дел.

При этом, несмотря на определенное реформирование, которое претерпела система органов внутренних дел к 2004 году, схема их деятельности по-прежнему оставалась в рамках традиционного «силового» подхода, ориентированного на борьбу с преступностью как на основной вид правоохранительной деятельности. При таком подходе сохраняли свою актуальность две главные проблемы взаимодействия милиции с обществом.

Во-первых, работа с населением осуществлялась не для равноправного участия в охране правопорядка, а преимущественно как средство сбора оперативной информации и негласного надзора за правонарушителями.

Во-вторых, отдавая предпочтение развитию технологических средств контроля над преступностью и методам оперативно-розыскной деятельности, органы внутренних дел не могли в своей работе стать достаточно открытыми для общественного контроля. В свою очередь это значительно повышало риск возникновения среди правоохранителей коррупции и жестокого обращения.

Несмотря на расширение сети общественных организаций и повышения их активности на протяжении последних 5 лет, их контроль за деятельностью ОВД оставался слабым. При этом в самих органах внутренних дел отсутствовала единая система мониторинга общественного мнения, не было эффективных механизмов привлечения общественных организаций к решению совместных проблем, что снижало «прозрачность» правоохранительной деятельности и способствовало сохранению социальной изолированности сотрудников ОВД.

С целью формирования эффективной системы общественного контроля над деятельностью органов внутренних дел при Министерстве и региональных управлениях МВД, начиная с 2005 года, была создана система общественных советов и мобильных групп по мониторингу соблюдения прав человека.

Инновация 2: создание мобильных групп по мониторингу обеспечения прав человека в деятельности ОВД

Практически одновременно с введением должности советника министра по правам человека министерством в 2004 году по инициативе ученых Харьковского университета внутренних дел был начат эксперимент по созданию мобильных групп по мониторингу обеспечения прав человека в деятельности ОВД (далее – мобильных групп). Правовой основой для этого стали Закон Украины «О демократичном гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства», а также договоры сотрудничества, заключенные между МВД Украины и Советом Европы. Эксперимент, апробированный вначале всего в 3 областях, уже в 2005 году был расширен на всю территорию Украины. Впоследствии был разработан и подписан специальный приказ МВД Украины «Об организации деятельности постоянно действующих мобильных групп по мониторингу обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел», к 2010 г. выдержавший две редакции.

Мобильные группы состоят из работников милиции (служба внутренней безопасности, инспекция по личному составу) и представителей общественности, которые на регулярной основе посещают спецучреждения милиции с целью отслеживания условий содержания задержанных и арестованных лиц. Мониторинговые наблюдения мобильных групп являются первичной информацией о состоянии дел в низовых подразделениях милиции, которая затем поступает на рассмотрение руководства ОВД. Основными заданиями мобильных групп является выявление и анализ фактов нарушения прав человека со стороны работников милиции, укрепление отношений между милицией и населением, осуществление мониторинга совместно с представителями общественных и правозащитных организаций. Сейчас мобильные группы являются одним из прототипов национального механизм выполнения Украиной требований Факультативного протокола Конвенции против пыток (OPCAT).

Для повышения эффективности работы мобильных групп и унификации их деятельности с помощью ОБСЕ в 2006-2010 годах было проведено обучение более 190 постоянных участников этих групп (сотрудники милиции, члены правозащитных и общественных организаций), разработаны методические рекомендации по оптимизации их работы, создан Этический кодекс поведения монитора.

Во время своего визита в Украину в конце 2006 года Комиссар Совета Европы по правам человека Томас Хаммарберг дал высокую оценку таким позитивным изменениям, как повышение ответственности и прозрачности деятельности милиции, создание и поддержка мобильных групп. Т.Хаммарберг также отметил тот факт, что разработанный механизм совместных инспекций изоляторов временного содержания доказал эффективность такой формы гражданского контроля и способствовал существенному улучшению условий содержания в спецучреждениях милиции.

Именно работа мобильных групп и принципиальная позиция участвующих в них правозащитников были основными причинами кардинального улучшения бытовых условий в 269 изоляторах временного содержания (54% от общего числа), обеспечения необходимым питанием и медицинским обслуживанием задержанных лиц. В результате требований участников мобильных групп, поддержанных впоследствии Генеральной прокуратурой и Омбудсманом, МВД Украины закрыло 17 изоляторов временного содержания как не отвечающих требованиям минимальных стандартов для мест несвободы.

Если на протяжении 2009 года мобильными группами было осуществлено 424 визита в подразделения милиции, то всего с начала своей деятельности таких визитов насчитывается 1017.

В 2008 г. МВД по рекомендации неправительственных организаций расширило полномочия мобильных групп, предоставив им право осуществлять внезапные визиты в подразделения милиции, в том числе - и в ночное время. Деятельность мобильных групп, таким образом, была максимально приближена к алгоритму инспекционных визитов мест несвободы, осуществляемых экспертами Европейского комитета против пыток. Учитывая сложность проведения ночных визитов, специалисты неправительственной организации «Харьковский институт социальных исследований» при поддержке ОБСЕ провели 2 семинара для членов мобильных групп и разработали модельный алгоритм таких визитов. В 2009 г. активистами неправительственных организаций совместно с работниками милиции было осуществлено 29 ночных визитов.

Одновременно министерством внутренних дел была поддержана инициатива правозащитников относительно осуществления обменных выездов членов мобильной группы из одной области в другие регионы. Это потребовало предварительного уведомления о таких визитах и дополнительного согласования на уровне руководства территориальных подразделений ОВД, однако инициатива была успешно реализована. В 2008 г. активистами общественных организаций «Донецкий мемориал» и «Крымский центр социальной защиты «Альфа» осуществили 12 таких визитов.

Успех данной инновации был обеспечен смешанным составом мобильных групп и постоянной координацией их работы министерством внутренних дел и общественных советов по вопросам обеспечения прав человека.

Инновация 3: создание общественных советов по вопросам обеспечения прав человека при МВД и областных управлениях

Как продолжение направления на установление режима прозрачности и подотчетности украинском обществу, МВД Украины 27 декабря 2005 года был подписан приказ о создании Общественного совета по вопросам обеспечения прав человека. Приказом были также утверждены Положение о совете, регламент его работы, первый состав совета, куда вошли представители министерства и наиболее крупных правозащитных организаций Украины.

Совет имеет статус консультативно-совещательного органа, который оказывает консультативно-методическую помощь МВД Украины в реализации заданий министерства в области соблюдения прав человека, осуществляет гражданский контроль за деятельностью ОВД.

Члены Совета осуществляют рассмотрение заявлений физических и юридических лиц или их ассоциаций о несоблюдении органами внутренних дел прав и свобод человека, закрепленных в Конституции, международном праве и национальном законодательстве. Они также наделены правом проводить гражданские расследования по фактам нарушения прав человека со стороны работников ОВД, придерживаясь при этом принципа невмешательства в оперативно-служебную деятельность. При проведении гражданского расследования члены Совета имеют право получать устные и письменные пояснения от всех лиц (в том числе от государственных служащих и должностных лиц МВД), а также предпринимать иные действия, необходимые для проведения надлежащей проверки фактов. По результатам расследования члены Совета могут давать оценку работы служб и департаментов ОВД, вносить рекомендации по улучшению их работы.

К функциям Совета относится также мониторинг законодательства, судебной и административной практики в контексте соблюдения прав человека в деятельности ОВД.

В состав Совета включены представители руководства МВД Украины, общественных организаций правозащитной направленности, известные своей активной деятельностью в сфере защиты прав человека – Украинская Хельсинская группа, Харьковская правозащитная группа, Международный женский центр «Ла Страда – Украина», «Международная Амнистия – Украина», национальная программа «Верховенство права» и др. Руководят работой Совета два сопредседателя – министр внутренних дел и глава Харьковской правозащитной группы Е.Захаров.

Для научно-методического обеспечения работы Совета на базе Харьковского университета внутренних дел был создан мониторинговый центр по правам человека в составе пяти научных сотрудников.

Для работы в перерыве между заседаниями (1 заседание в три месяца) Общественный совет создает рабочие и экспертные группы по актуальным направлениям и приглашает в них специалистов всех профилей. Основными направлениями таких рабочих групп сегодня являются:

• права граждан при задержании, аресте и проведении досудебного следствия;
  
• соблюдение прав во время выборной кампании;
  
• образование в сфере прав человека;
  
• предупреждение домашнего насилия, жестокого обращения с детьми, торговли людьми, гендерного равенства в деятельности ОВД;
  
• права мигрантов и беженцев;
  
• права детей;
  
• право на приватность;
  
• правовая и социальная защита работников милиции;
  
• противодействие ксенофобии и расизму;
  
• профилактика наркотизации населения Украины;
  
• нормативно-правовое и научно-методическое обеспечение Совета.
  

С июня 2006 года была начата работа по созданию общественных советов при областных управлениях органов внутренних дел. При этом министерством были поставлены основные требования по их формированию:

1. Включить в состав общественных советов представителей тех организаций, которые были представлены в совете при министерстве.
   
2. Списки областных советов должны быть утверждены министерством после предварительного их согласования с Общественным советом при МВД.
   
3. Обязательно включить в состав советов не менее двух третей представителей общественных организаций, активистов правозащитного движения, ученых.
   
4. Закрепить членов совета при МВД в качестве кураторов за областными советами.
   
5. Не допустить включения в состав советов представителей бизнес-структур, политических партий, религиозных конфессий. Таковые могут быть приняты в качестве исключения при наличии рекомендаций от 2 правозащитных организаций, работающих в этой сфере несколько лет, а также рекомендации от члена совета при МВД – куратора данной области.
   

Практика показала, что в ряде регионов эти требования не были выполнены полностью по причине недостаточной активности как руководства ОВД, так и ввиду отсутствия достаточного количества правозащитных организаций на областном уровне. В результате в 5 областях большинство в общественных советах составляли не правозащитники, а пенсионеры ОВД, представители местных органов власти, профсоюзов ОВД и т.п.

Важное значение имела коллегия МВД Украины 27 апреля 2007 года, решение которой обязало ввести в практику областных управлений ОВД совместный с правозащитниками прием граждан, привлечение членов советов к проведению занятий с личным составом.

В 2008 году общественные советы работали уже во всех областях Украины. В их состав входили представители 28 международных, 195 национальных и региональных организаций, 24 университетов, 45 СМИ (газет, пресс-центров, теле-, радиоканалов).

Члены общественных советов принимали участие в проведении служебных расследований и проверок жалоб граждан на незаконные действия милиции, работали в составе кадровых комиссий, проводили совместные с руководством ОВД приемы граждан.

Одним из результатов совместной работы стало создание в 2007 году нового направления деятельности в сфере правоохранительной деятельности – противодействия расизму и ксенофобии, а также разработка соответствующего плана МВД Украины. Данный план предусматривает, в частности, превентивную работу с представителями групп неонацистской и ультранационалистической направленности, создание специализированных отделов по борьбе с преступлениями, совершаемых на почве ненависти (hate crimes), широкое обучение персонала ОВД в сфере противодействия расизму.

Одним из существенных результатов работы общественных советов является проведение в октябре 2009 г. первых в Украине общественных слушаний по соблюдению прав человека в деятельности органов внутренних дел. Слушания проводились по совместной инициативе Харьковской правозащитной группы и Общественного совета при МВД Украины. В ходе слушаний выступили более 150 представителей общественных и международных организаций, которые приняли участие в работе 8 секций. Тематика работы секций была сформирована в соответствии с предложениями правозащитных организаций и включала следующие направления:

1. Право на жизнь в контексте деятельности МВД. Защита от пыток и жестокого обращения. Право на свободу и личную неприкосновенность. Условия содержания в спецучреждениях милиции. Мобильные группы.
   
2. Право на приватность. Право на доступ к информации, находящейся в распоряжении МВД.
   
3. Насилие в семье и деятельность ОВД. Борьба с торговлей людьми. Права детей в контексте деятельности МВД.
   
4. Образование в области прав человека. Общественный контроль над деятельностью МВД. Общественные советы.
   
5. Аспекты права собственности, касающиеся МВД. Жалобы на незаконные действия или бездействие милиции. Коррупция в ОВД. Деятельность ГАИ.
   
6. Борьба с дискриминацией, расизмом и ксенофобией. Права иностранцев, беженцев и искателей убежища в контексте деятельности МВД.
   
7. Свобода мирных собраний и деятельность МВД.
   
8. Гендерное равенство в деятельности МВД. Права работников органов внутренних дел.
   

Проведение выступлений и дискуссий в каждой секции проходили под совместным председательством представителей неправительственных организаций и МВД. Результаты докладов и дискуссий, оформленные в виде рекомендаций, были направлены руководству МВД Украины для дальнейшего рассмотрения на заседании коллегии.

Инновация 4: создание Управления мониторинга соблюдения прав человека в деятельности ОВД

В январе 2008 года в составе Аппарата Министра было создано Управление мониторинга соблюдения прав человека в деятельности ОВД (УМДПЛ). Среди основных заданий управления было создание системы ведомственного контроля за соблюдением прав человека в соответствии с международными стандартами в сфере правоохранительной деятельности.

Из 29 помощников министра по правам человека, назначенных на должности в этом управлении, 41% составляли представители правозащитных и общественных организаций, поступивших в ОВД на должности государственных служащих. Женщины на должностях помощников министра составили 19%.

Управлением была сделана ставка на реализацию следующих стратегических направлений:

1. Мониторинг деятельности ОВД: процедуры задержания и ареста, проведение досудебного следствия, охраны общественного порядка, работы с населением.
   
2. Анализ системных проблем и выявление недостатков работы подразделений.
   
3. Повышение уровня “прозрачности” и ответственности ОВД перед населением.
   
4. Поддержка работы общественных советов и мобильных групп.
   
5. Разработка и усовершенствование нормативно-правовой базы.
   
6. Развитие новых направлений работы ОВД (работа с этническими меньшинствами, противодействие расизму, гендерно-ориентированный менеджмент).
   
7. Поддержка инициатив неправительственных организаций в проведении учебных семинаров и обучающих программ для работников ОВД.
   

На протяжении 2008-2009 гг., благодаря работе помощников министра была активизирована деятельность общественных советов, увеличилось количество выездов мобильных групп, инициированы независимые проверки по основным направлениям деятельности ОВД. Для проверки подразделений ОВД было осуществлено 1611 выездов, принято 6382 граждан, инициировано 3249 служебных проверок по фактам незаконных действий сотрудников милиции, организованы и проведены 700 семинаров для работников различных служб и подразделений.

С целью расширения доступа общественности к основным результатам деятельности МВД работниками УМДПЛ было увеличено количество материалов, находящихся на ведомственном сайте министерства (www.mvs.gov.ua), а также на собственном сайте УМДПЛ (www.umdpl.info). Помощниками министра в регионах также регулярно осуществлялся мониторинг и своевременное пополнение ведомственных сайтов областных управлений.

Противодействие пыткам и фактам жесткого обращения в органах внутренних дел можно признать одним из наиболее сложных заданий в деятельности УМДПЛ. Для его реализации помощники министра инициировали практику совместных выездов для проверки фактов представителей МВД, органов прокуратуры, офиса Омбудсмена, неправительственных организаций. В комплексные планы МВД были внесены положения о выделении фактов пыток и жестокого обращения в отдельную категорию учета, внедрении системы гласного видеонаблюдения в помещениях ОВД, совершенствования реагирования МВД на заявления и жалобы граждан. Дополнительно указанные инновации были закреплены в приказе МВД Украины «Об обеспечении прав человека в деятельности органов внутренних дел» 2009 года. В качестве экспертов помощниками министра был усовершенствован проект Закона Украины «Про Национальный комитет противодействия пыткам и жестокому обращению», поданный в 2009 г. на рассмотрение парламента.

Помощники министра провели значительную аналитическую работу, обратив внимание руководства МВД на активность нацистских и ультра-националистических группировок как новую криминальную угрозу. Совместно с департаментами министерства помощниками был разработан ведомственный План мероприятий по противодействию расизму и ксенофобии на период до 2012 года и организован широкий круг мероприятий: постоянное рассмотрение оперативными службами результатов противодействия расизму и ксенофобии, разработка методических рекомендаций для сотрудников милиции, встречи с представителями иностранных студентов, лидерами землячеств и этнических меньшинств. По инициативе УМДПЛ в 2009 г. МВД Украины впервые среди органов исполнительной власти приняло участие в проведении пан-европейской недели против расизма, что получило высокую оценку со стороны ОБСЕ и европейских институций. Сотрудники Управления вошли в состав Межведомственной рабочей группы по вопросам противодействия ксенофобии, образованной при Государственном комитете в делах национальностей и религий, а также приняли участие в разработке Национального Плана мероприятий по противодействию проявлениям расизма и ксенофобии в украинском обществе на 2010-2012 годы. Помощниками министра было организовано постоянное взаимодействие с неправительственными организациями, среди которых наиболее активными были «Международная Амнистия-Украина», Харьковский институт социальных исследований, Восточно-Европейский институт развития, Ромский женский фонд «Чирикли».

По инициативе Управления в МВД Украины была создана рабочая группа по внедрению гендерных подходов в составе 10 специалистов – представителей центрального аппарата министерства, высших учебных заведений МВД и профсоюзов сотрудников ОВД. Рабочей группой была разработана Программа обеспечения гендерного равенства в ОВД Украины на период до 2011 года, принятая решением Общественного совета при МВД Украины 12 июня 2008 года и направленная для дальнейшей реализации в подразделения ОВД. При поддержке Программы равных возможностей ООН и общественной организации «Харьковский институт социальных исследований» Управление в конце 2008 года провело изучение проблемных вопросов соблюдения принципа гендерного равенства в органах внутренних дел. В свою очередь, специалистами Управления было оказано содействие неправительственным организациям в проведении социологического исследования относительно цены ущерба от домашнего насилия и степени распространенности сексуальных домогательств на рабочем месте

Инновация 5. Развитие научно-образовательной системы в области прав человека

Актуальность данной инновации обусловлена, прежде всего тем, что к работникам ОВД всегда предъявляются более суровые требования и ограничения, поскольку именно на них возлагается исполнение решений государства, связанных с принуждением. Авторитет государственной власти, таким образом, зависит от индивидуальной профессиональной компетенции каждого сотрудника ОВД. Высокий уровень требований общества к профессиональному уровню работников милиции обусловлен также следующими обстоятельствами:

• работники ОВД имеют право выбора при принятии решения относительно жизни, свободы и собственности других граждан;
  
• как защитники интересов общества, они обязаны демонстрировать лучшие образцы поведения (рассудительность, честность, объективность, высокий уровень морали);
  
• милиция имеет право использовать непубличные, оперативно-розыскные методы работы, где корректное использование конфиденциальной информации полностью зависит от личных качеств сотрудников;
  
• для представителей этнических меньшинств работники милиции часто являются олицетворением всех органов власти и общества в целом;
  
• непрофессиональные и противоправные действия работников милиции наносят моментальный и существенный ущерб имиджу всей правоохранительной системы.
  

С учетом изложенных особенностей европейские стандарты правоохранительной деятельности предусматривают обязательное прохождение сотрудниками полиции краткого курса, посвященного правам человека и демократическим свободам. Профессиональные знания сотрудников ОВД Украины, к сожалению, в области прав человека всегда были недостаточны. Несмотря на позитивные изменения 2004-2009 годов, большинство сотрудников до сих пор воспринимает занятия в области прав человека как напрасную трату времени. Многие сотрудники не скрывают, что соблюдение прав человека мешает им раскрывать преступления с использованием привычных им приемов чрезмерного насилия, неоправданного психологического давления, шантажа и других не лучших образцов оперативного сыска советского периода.

Поскольку в данном случае проявляется целый пласт проблемных вопросов и негативных стереотипов, актуальность информационно-просветительской деятельности трудно переоценить. Именно поэтому одной из основных инноваций МВД Украины стала организация образовательной системы в области прав человека и научно-методическое сопровождение данной деятельности.

Содержание профессиональной подготовки милиции начало меняться при активной поддержке правозащитного сообщества и экспертов ОБСЕ, начиная с 2005 г. Именно тогда в учебные планы были внесены темы по вопросам обеспечения прав человека в практической деятельности милиции, разработаны факультативные курсы по практике Европейского суда и гендерной политике для сотрудников основных служб. С 2007 г. стали ежегодными научно-практические конференции по вопросам соблюдения прав человека в деятельности ОВД Украины.

Как уже отмечалось выше, большинство успешных инициатив в области просвещения сотрудников ОВД принадлежат творческому союзу Харьковской правозащитной группы и Харьковского национального университета внутренних дел. Помимо совместной реализации нескольких проектов в области обеспечения прав человека, сотрудники университета дали начало научному направлению, посвященному изучению противоправного поведения сотрудников правоохранительных органов.¹⁰

Кроме того, учеными Харьковского университета внутренних дел в 2007 г. было проведено широкомасштабное исследование «Состояние защищенности прав, основных свобод и социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел Украины». Проблема нарушения прав сотрудников милиции начала обсуждаться самими правозащитными организациями еще в 2005 году, однако не приобрела большой популярности, поскольку основное внимание уделялось многочисленным нарушениям прав человека именно со стороны представителей органов государственной власти. Данное исследование, показав масштабы нарушений, совершаемых государством в отношении прав работников ОВД, было активно поддержано неправительственными организациями.

На уровне МВД Украины наиболее активно взаимодействие в сфере образовательных инициатив проходило также с неправительственной организацией «Харьковский институт социальных исследований», Программой развития ООН, Международной организацией по миграции. При этом в качестве основной цели ставилось избегание дублирования системы ведомственного образования, поскольку речь шла о предоставлении дополнительной, профессионально-важной информации по различным аспектам соблюдения прав человека применительно к специфике служебной деятельности.

Так, в 2009 специалистами Харьковского института социальных исследований при организационной поддержке МВД было проведено общенациональное исследование уровня распространенности пыток и жестокого обращения в деятельности органов внутренних дел. Согласно полученным данным, почти половина населения (49%) указала, что практика применения пыток и жестокого обращения является распространенной в деятельности украинской милиции. Исследование зафиксировало тенденцию «перемещения» незаконного насилия с этапа задержания на этап расследования. Если количество пострадавших от побоев в ходе задержания снизилось в период с 2003 по 2009 годы, то количество пострадавших от тех же действий в ходе досудебного следствия увеличилось и составляет около 490 тыс. ежегодно. Количество же лиц, которые стали жертвами пыток в течение года, составляло, согласно данных исследования, около 113 тыс.чел.

С 2007 года были установлены партнерские отношения между МВД Украины и национальным проектом «Дни документального кино о правах человека». Организаторы проекта предоставляют вниманию зрителя фестивальные фильмы, посвященные различным аспектам защиты прав человека, после чего проводятся круглые столы, обсуждения с участием правозащитников, журналистов, экспертов общественных организаций. Первоначально показ отдельных фильмов состоялся для работников министерства и столичной милиции, а в 2009 году специально отобранные фильмы были показаны в 500 подразделениях ОВД. Сегодня в МВД совместно с правозащитниками разработан специальный учебный курс с использованием документальных фильмов в рамках проведения служебной подготовки всех категорий сотрудников милиции.

В сфере повышения профессионального уровня работников милиции примечательной является инициатива МВД, поддержанная в 2009 году Программой развития ООН и ее региональными партнерами относительно широкого обучения участковых инспекторов милиции способам профилактики домашнего насилия. В ходе 4 этапов тренингов была сформирована команда национальных тренеров из числа активистов неправительственных организаций и преподавателей вузов МВД, которые планируют в 2010 году завершить каскад тренингов, охватив ими не менее 3 тысяч участковых во всех областях Украины.

Организация и проведение образовательных мероприятий по вопросам обеспечения прав человека сегодня реализуется по таким направлениям, как первоначальная, служебная, последипломная и самостоятельная подготовка личного состава. Для координации всего многообразия образовательных инициатив активистами неправительственных организаций были инициированы анализ и унификация всех учебных курсов в области прав человека, преподающихся в учебных заведениях системы МВД Украины.

Подводя итоги проведенному обзору, можно предположить, что шаги, предпринятые Министерством внутренних дел на протяжении 2004-2008 годов, создали большую часть предпосылок для реформирования его деятельности в сфере защиты прав и свобод человека с учетом процессов евроинтеграции и решений Европейского суда по правам человека. При этом наличие самих предпосылок не означает их автоматического перехода из количества в качество. Как показала последняя смена руководства МВД, прогресс не всегда является равномерным движением, поскольку в реализации управленческих решений сохраняет свою высокую значимость личностный фактор.

Сказанное в полной мере объясняет состояние дел в сфере соблюдения прав человека, которое существует сегодня в деятельности правоохранительных органов Украины. После президентских выборов 2010 года новый министр внутренних дел в числе первоочередных мер объявил о сокращении Управления мониторинга соблюдения прав человека, объяснив этот шаг необходимостью реорганизации министерства и экономией бюджета. К сожалению, оставленный после сокращения отдел с аналогичным названием даже спустя полгода не приступил к выполнению своих функций, поскольку все сотрудники бывшего управления были безапелляционно уволены без учета накопленного ими опыта.

Новое руководство МВД заблокировало также деятельность общественных советов и мобильных групп, отказывая правозащитникам в посещениях изоляторов временного содержания, а также игнорируя многочисленные обращения членов Общественного совета при МВД о необходимости проведения рабочей встречи. Тактика полной закрытости МВД и отрицания им предыдущего опыта поставила под угрозу существование наиболее важных инициатив правозащитного общества, реализованные в сфере гражданского контроля над силовыми структурами государства.

В то же время МВД продолжает сотрудничество с неправительственными организациями в сфере оказания правовой помощи гражданам и повышения квалификации личного состава. Так, уже три года продолжают свою работу офисы бесплатной юридической помощи гражданам, открытые в Белой Церкви, Харькове и Хмельницком с заключением договоров о сотрудничестве с подразделениями ОВД. Адвокаты, работающие в этих офисах, круглосуточно предоставляют свои услуги для всех лиц, доставленных в районные отделы милиции. Не менее стабильно проводятся образовательные семинары для сотрудников органов внутренних дел, проводимых Харьковским институтом социальных исследований при поддержке офиса ОБСЕ в рамках проекта, посвященного развитию национальных превентивных механизмов противодействия пыткам. Несмотря на политику отстранения от сотрудничества с неправительственным сектором, МВД дало согласие на вовлечение работников милиции в деятельность национальной образовательной программы «Понимаем права человека», реализуемой общественной организацией «МАРТ» при поддержке Международного фонда «Возрождение».

Приведенные примеры показывают достаточно широкий диапазон возможного взаимодействия неправительственных организаций с МВД Украины в сферах, существенно не затрагивающих монополию министерства на произвольное применение силы и репрессивные методы работы. Вместе с тем, разрушение министерством всех отношений и обязательств, сложившихся между органами внутренних дел и гражданским обществом на протяжении предыдущих лет, является серьезным поводом для общественных организаций Украины определить свою дальнейшую стратегию развития и взаимодействия с органами власти.