Экономичекие основы государственного регулирования проведения землеустройства в российской федерации
| Вид материала | Автореферат |
- Полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства, 397.96kb.
- Задачи отдела землеустройства и мониторинга земель: Организация деятельности Управления, 26.85kb.
- Конституции Российской Федерации; статья 5 Федерального закон, 41.07kb.
- Теоретические основы нормативного правового регулирования организации и проведения, 150.21kb.
- Российская федерация федеральный закон об основах государственного регулирования торговой, 357.21kb.
- Российская федерация федеральный закон об основах государственного регулирования торговой, 351.91kb.
- Российская федерация федеральный закон об основах государственного регулирования торговой, 361.62kb.
- Понятия территориального землеустройства топтыгин В. В. Красноярский государственный, 61.32kb.
- В. В. Теоретические основы нормативного правового регулирования организации и проведения, 148.54kb.
- Правительства Российской Федерации от 31 октября 1996 г. # 1299 о порядке проведения, 89.67kb.
1 2
На правах рукописи
Фомкин Илья Владимирович
ЭКОНОМИЧЕКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 08.00.05 – экономика и управление
народным хозяйством (землеустройство)
АВТОРЕФЕРАТ
Диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва-2007 г.
Работа выполнена в Государственном университете по землеустройству
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор С.Н. Волков
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Ю. А. Цыпкин,
кандидат экономических наук, доцент В. Н. Никонов
Ведущая организация:
ОАО «МосНИиПИ землеустройства», г. Москва
Защита диссертации состоится «01» марта 2007 г. в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д.220.025.02 при Государственном университете по землеустройству по адресу: 105064, г. Москва, ул. Казакова,15.
Отзывы на автореферат просим присылать по адресу: 105064, г. Москва, ул. Казакова,15, ГУЗ. Ученый совет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета по землеустройству.
Автореферат разослан 27 января 2007г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат экономических наук,
доцент М.М. Демидова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одним из основных механизмов осуществления земельной политики государства и регулирования земельных отношений является землеустройство. Система землеустройства является гла-вным звеном, обеспечивающим повышение экономической эффективности использования составных частей земельно-имущественного комплекса стра-ны, ведения государственного кадастра недвижимости, управления земель-ными ресурсами государства, осуществления полноценного земельного кон-троля. В любой стране эффективность земельной политики определяется уровнем государственного регулирования проведения землеустройства.
Отечественный и зарубежный опыт показывает, что только на основе землеустроительной документации, в комплексе увязывающей правовые, экономические, социальные, экологические, технологические и технические вопросы создания и совершенствования землепользования, возможно обес-печить повышение эффективности проводимых земельных преобразований, законодательное оформление и обеспечение гарантий прав земельной соб-ственности, что является основным условием развития рыночной эконо-мики.
Вместе с тем, анализ сложившейся ситуации в области землеустройс-тва за 1991-2006 годы указывает на снижение роли землеустройства в осу-ществлении земельной политики государства, а отсутствие четкой програм-мы его развития, правового, научно-технического, финансового и иного обеспечения стало сдерживающим фактором земельных преобразований. На неэффективность землеустройства было обращено внимание в рекоменда-циях рабочей группы по управлению земельными ресурсами Комитета по населенным пунктам Европейской Экономической Комиссии ООН (2003 г.), где указано, что в России в настоящее время «…не эффективно организо-вано землеустройство с точки зрения общих концепций, ведомственных функций и методов реализации», а также что для стимулирования рынка земли в России, необходима «…правительственная поддержка в проведении землеустройства».
В этой связи исследование вопросов государственного регулирования проведения землеустройства позволит определить наиболее эффективные пути организации рационального использования и охраны земли в Российской Феде-рации, спланировать на перспективу четкую земельную политику, а также наладить механизмы регулирования земельных отношений, отвечающие совре-менным мировым тенденциям. Изучение данных аспектов регулирования земле-пользования и землеустройства особенно важно в настоящее время, когда на рынке оказания землеустроительных услуг появилось много частных земле-устроительных организаций, отсутствуют правила, стандарты, порядок, техни-ческие регламенты и научное обоснование проведения землеустройства, имеют место корпоративные сговоры частных землеустроителей.
Все это и определило актуальность научных исследований по указанной теме, их теоретическую и практическую значимость.
Состояние изученности проблемы. Теоретические и методологичес-кие вопросы управления земельными ресурсами и регулирования землеуст-ройства нашли свое отражение в работах многих отечественных исследова-телей. Среди них видные ученые-землеустроители и экономисты-аграрники: А.А. Варламов, С.Н. Волков, М.А. Гендельман, Г.А. Карцев, Э.Н. Крылатых, В.Ф. Колмыков, А.С. Косякин, Н.В. Комов, П.Ф. Лойко, В.В. Милосердов, А.С. Миндрин, С.Г. Мирошниченко, В.И. Назаренко, А.В. Петриков, А.Л. Оверчук, А.Э. Сагайдак, А.В. Севостьянов, В.Ф. Спиридонов, И.Г. Ушачев, В.Н. Хлыстун и другие.
В тоже время многие вопросы государственного регулирования прове-дения землеустройства, в особенности в условиях перехода Российской Федерации к экономике рыночного типа, остаются недостаточно разрабо-танными и не полностью изученными.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработ-ка теоретических и методических основ государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации в условиях перехода к рыночной экономике.
В соответствии с этим в диссертации были поставлены следующие за-дачи.
1. Обосновать необходимость государственного регулирования прове-дения землеустройства в системе управления земельными ресурсами страны.
2. Осуществить анализ и дать экономическую оценку развития земле-пользования и землеустройства в период земельной реформы за 1991-2005 годы.
3. Выбрать приоритетные направления проведения отдельных видов землеустроительных работ на перспективу до 2012 года и определить их содержание.
4. Обосновать перераспределение земель Российской Федерации по формам собственности, категориям и угодьям на перспективу (2010-2020 годы).
5. Рассчитать планируемые объемы и структуру проектно-изыскательс-ких работ по землеустройству и дать предложения по их финансированию из различных источников.
6. Оценить экономическую и социальную эффективность государст-венного регулирования проведения землеустройства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является земельный фонд Российской Федерации в разрезе категорий земель, угодий и форм собственности, а также система землеустройства страны с её струк-турой, функциями, задачами, организацией. Предметом исследования послу-жили экономические закономерности и процессы государственного регулиро-вания проведения землеустройства в условиях рыночной экономики.
Методология и методика исследования. Теоретической и методоло-гической базой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственного управления земельны-ми ресурсами и землеустройством. В диссертации изучены законодательные акты и другие нормативные правовые источники в области государственного регулирования проведения землеустройства, а также опубликованная по этим вопросам литература и методические указания.
В диссертации применялись следующие методы исследований: моно-графический, расчетно-конструктивный, корреляционно-регрессионный, экономико-математический, экспертных оценок, метод нейронных сетей.
В качестве исходной информации при проведении исследований испо-льзовались отчетные и статистические данные федеральных министерств и ведомств. Изучение опыта государственного управления земельными ресур-сами страны проведено автором настоящей работы за 1991-2005 годы.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
-теоретически доказана необходимость государственного регулирова-ния проведения землеустройства в Российской Федерации при переходе к экономике рыночного типа;
-вскрыты положительные моменты и недостатки государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации и на этой основе даны предложения по совершенствованию земельной политики государства;
-дана экономическая оценка организационно-территориальных усло-вий землевладений и землепользований сельскохозяйственных организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством, сложив-шихся в ходе землеустроительного обеспечения земельной реформы за 1991-2005 годы;
-впервые в землеустройстве на основе системного подхода к управлению земельными ресурсами страны разработана концепция земле-устройства, позволяющая определить приоритетные направления и перво-очередные мероприятия осуществления землеустроительных работ на перс-пективу;
-произведены экономические расчеты по установлению структуры и объемов землеустроительных работ на 2007-2012 годы, которые дифферен-цированы по объектам, источникам финансирования и исполнителям;
-дана оценка кадрового обеспечения земельных преобразований и про-изведены расчеты численности работников землеустроительной службы для выполнения запланированных объемов землеустроительных работ.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при разграничении функций и полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования землеустройства; установлении порядка проведения землеустройства; планировании объемов и стоимости проектно-изыскательских работ по землеустройству; выработке государст-венной политики в области землепользования и землеустройства.
Апробация и реализация результатов исследований. Основные по-ложения и выводы диссертации нашли отражения в опубликованных науч-ных работах и научных отчетах. Всего по материалам исследования опубли-ковано 9 научных работ, из которых лично автором написано 12,31 п.л.
Кроме этого, соискатель выступал с докладами на двух научно-практи-ческих конференциях, проведенных в Государственном университете по зем-леустройству в 2005 и 2006 годах. Материалы исследований вошли также в научные отчеты Государственного университета по землеустройству, выпол-ненные в период с 2002-2005 годы по заказу Росземкадастра (Роснедвижи-мости), которые были одобрены и приняты заказчиком.
Объем и структура диссертационной работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка. Включает в себя 171 страницу машинописного текста, 24 таблицы, 11 рисунков. Библиографический список состоит из 170 наименований.
Во введении обоснована актуальность темы, показано состояние её изученности, сформулированы цели и задачи исследования, раскрыта науч-ная новизна диссертации и ее практическая значимость.
В первой главе « Теоретические основы государственного регулиро-вания проведения землеустройства в Российской Федерации» разработаны теоретические положения землеустройства и государственного регулирова-ния его проведения в условиях рыночной экономики. Даны предложения по определению порядка землеустройства и организации землеустроительной деятельности. Выбраны приоритетные направления в развитии отдельных видов землеустроительных работ.
Во второй главе «Анализ и экономическая оценка развития землеполь-зования в Российской Федерации за период земельных преобразований (1991-2005 годы)» дана экономическая оценка организационно-территориальных условий развития землевладений и землепользований сельскохозяйственных организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производст-вом. Осуществлен анализ состояния и использования земель Российской Федерации за 1990-2005 годы. Установлены социально-экономические и экологические последствия нерационального землепользования и оценена эффективность землеустройства.
В третьей главе «Планирование и организация землепользования и землеустройства на перспективу до 2020 года» экономически обосновано перераспределение земель страны по формам собственности, категориям и угодьям. Составлен прогноз развития землепользования Российской Федера-ции на перспективу. Рассчитаны объемы и структура проектно-изыскатель-ских работ по землеустройству. Определены затраты труда на землеустро-ительные работы и планируемая численность землеустроительной службы в Российской Федерации.
В выводах и предложениях обобщены основные результаты проведенного исследования научно-методического и прикладного характера.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ И ЗАЩИЩАЕМЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Теоретические положения государственного регулирования прове-дения землеустройства. Осуществляемые в Российской Федерации меры по повышению эффективности экономики страны показали, что землеустройст-во является ключевым звеном в осуществлении проводимой земельной поли-тики и, одновременно, сдерживающим фактором земельных преобразований.
Однако в настоящее время имеет место недооценка роли земле-устройства как механизма государственного регулирования земельных отно-шений, организации рационального использования земель и их охраны, что обусловлено имеющими место недостатками в землеустроительной науке и практике.
В диссертации показано, что проблемы в сфере научного обеспечения и практического осуществления землеустроительных работ привели к:
-потере достоверной информации о количественном и качественном состоянии земель, которая является базовой основой обеспечения механизма регулирования земельного оборота. Установления платежей за землю, веде-ния государственного кадастра недвижимости, землеустройства и контроля за использованием земель;
-не соблюдению собственниками, землевладельцами и землепользо-вателями ограничений и обременений прав в использовании земель, что приводит к их повсеместной деградации, загрязнению, захламлению, разру-шению в процессе хозяйственной деятельности;
-нарушению устойчивости и компактности объектов землеустройства, особенно на землях сельскохозяйственного назначения, где до настоящего времени хозяйствующие субъекты, в большинстве своем, используют земли одновременно на правах коллективно-долевой или совместной собствен-ности, постоянного пользования, аренды;
-появлению недопустимых недостатков землепользования (парцел-ляризации земель, дальноземелья, чересполосицы, вкрапливаний, вклинива-ний), что наносит существенный ущерб всей экономике страны и уже в ближайшем будущем потребует проведения комплекса землеустроительных работ по консолидации земель, что связано с колоссальными экономическими затратами;
-задержкам в оформлении землеустроительной документации для юридических и физических лиц и завышению стоимости землеустроитель-ных работ;
-утрате границ земельных участков, что не обеспечивает точность и бесспорность положения их на местности и приводит к многочисленным земельным спорам и неразрешаемым судебным делам в сфере оборота земель, затрудняет организацию цивилизованного земельного рынка и не позволяет обеспечить со стороны государства гарантий прав земельной соб-ственности;
-самовольному захвату, незаконному предоставлению и изъятию земель;
-невозможности надлежащего формирования и оформления земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В этой связи в диссертации разработаны теоретические положения государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации.
В работе сформулированы следующие теоретические положения.
1. Доказывается, что землеустройство является составной частью общественного способа производства, основным механизмом проведения в жизнь земельной политики государства и осуществления всех земельных реформ. На него влияют в полной мере все законы и закономерности эконо-мического развития. Правильное раскрытие понятия и выявление закономер-ностей развития землеустройства имеют большое теоретическое и практиче-ское значение. Только на этой основе можно уяснить его содержание, наме-тить перспективы дальнейшего совершенствования.
2. Устанавливается, что в целях организации рационального использо-вания и охраны земель в Российской Федерации, повышения эффективности земельно-имущественного комплекса страны государство в условиях пере-хода к рыночной экономике должно регулировать проведение землеустройс-тва. Необходимость государственного регулирования проведения землеуст-ройства обусловлена следующим:
-государство проводит свою земельную политику через систему земле-устройства;
-государство обеспечивает суверенитет страны в пределах ее внешних границ и осуществляет управление земельными ресурсами, используя меха-низм землеустройства;
-землеустройство основывается на законах, принятых государствен-ными органами, и направлено на их практическое осуществление;
-предоставление и оформление земель собственникам, землевладель-цам и землепользователям осуществляется по решению органов государстве-нной и муниципальной власти;
-государство выделяет бюджетные средства на проведение ряда земле-устроительных работ и в ряде случаев берет на себя инициативу земле-устройства (например, на землях находящихся в федеральной собственно-сти);
-государство само является участником землеустройства, например, при выделении земель в федеральную собственность, устройстве территории этих земель, разграничении земель.
3. Определяется, что через систему землеустройства должны осуществ-ляться основные функции государства по управлению земельными ресур-сами, а именно:
-информационное обеспечение управления путем проведения геодези-ческих и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества и инвентаризации земель, т.е. работ по изучению состоянию земель;
-планирование использования земельных ресурсов и их охраны, которые осуществляются путем разработки схем землеустройства и схем использования и охраны земельных ресурсов различных административно-территориальных образований;
-организация рационального использования и охраны земель на основе проектов территориального землеустройства, проектов внутрихозяйствен-ного землеустройства и рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земель;
-контроль за проведением землеустройства.
На основании указанных положений в диссертации предложены основ-ные этапы планирования и организационного использования земель и их охраны в системе землеустроительной документации (рис. 1).
В диссертации показано, что в условиях экономики нового типа, а также в связи с изменениями функций в сфере государственного управления, проведение землеустройства, с одной стороны, должно подлежать государ-ственному регулированию и, с другой стороны, находиться в области само-регулирования. Это определяет государственный и инициативный характер землеустройства.
Основные мероприятия государственного регулирования земле-устройства и приоритетные направления землеустроительных работ. В ходе проведенных исследований установлено, что в целях создания условий по выполнению основных задач, стоящих перед землеустройством в сфере обеспечения дальнейшей приватизации земельных участков, перерас-пределения земель по формам собственности, категориям и угодьям, разви-тия оборота земель, включая оборот земель сельскохозяйственного назначе-ния, государственного регулирования проведения землеустройства должно обеспечить:
-разделение полномочий Российской Федерации и субъектов Рос-сийской Федерации в области регулирования проведения землеустройства;
-повышение социально-экономической эффективности землеустройст-ва;
Рис.1 Взаимосвязь основных этапов землеустройства и видов землеустроительной докумен-тации
-осуществление стимулирования землеустроительной деятельности;
-установление порядка проведения землеустройства и разработки зем-леустроительной документации;
-координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
-организацию и осуществление контроля за землеустройством;
-управление государственным фондом данных, полученных в резуль-тате проведения землеустройства.
В диссертации показано, что государственное регулирование прове-дения землеустройства должно включать в себя следующие мероприятия:
-совершенствование институциональной системы государственного управления землеустройством в Российской Федерации и субъектах Рос-сийской Федерации;
-регулирование рынка землеустроительных услуг;
-установление порядка проведение землеустройства, совершенство-вание состава, видов и содержания землеустроительных работ;
-организация, проведение и финансирование землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности и собственности субъек-тов Российской Федерации;
-совершенствование нормативного правового регулирования отноше-ний в сфере землеустройства;
-государственная поддержка развития научно-технического прогресса в землеустройстве;
-развитие финансового механизма проведения землеустройства;
-условия контроля за проведением землеустройства и осуществлением землеустроительных мероприятий;
-совершенствование информационного обеспечения землеустройства;
-организация международного сотрудничества в сфере землеустройст-ва;
-совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квали-фикации кадров по землеустройству.
Институциональная система государственного управления земле-устройством Российской Федерации должна быть направлена на упорядо-чение функций и полномочий государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в строгой увязке с проводимой в стране административной реформой и земельной политикой государства.
Учитывая то, что в настоящее время в Российской Федерации функции по выработке государственной политике и нормативному правовому регули-рованию в сфере землеустроительной деятельности и государственного управления земельными ресурсами рассредоточены между шестью минис-терствами (Минэкономразвития, МПР, Минтрансом, МСХ, Минюстом, Минрегионразвития), функции по управлению государственным имущест-вом, оказанию государственных услуг в сфере организации рационального использования земель и их охраны распределены между 8 федеральными агентствами, а, контрольные и надзорные функции осуществляют две федеральные службы и одно агентство («Роснедвижимость» отвечает за государственный земельный контроль) в диссертации предлагается:
-создать единую систему управления землеустройством на федераль-ном и региональном уровнях в структуре одного из федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;
-разработать и утвердить постановлением Правительства Российской Федерации «Положение о землеустройстве», регулирующее порядок его проведения;
-образовать Федеральный центр землеустройства с зональными филиа-лами (восстановить систему «РосНИИЗемпроект»);
-создать государственный НИИ земельных ресурсов при РАСХН;
-разработать и осуществить ФЦП «Земельная реформа и землеустрой-ство в России (2007-2012 годы)»;
-Минэкономразвития России совместно с Минсельхозм России органи-зовать разработку «Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации на 2010-2020 годы»;
-определить стратегию финансирования и установления цен на земле-устроительные услуги.
Одним из важнейших условий повышения эффективности земле-устройства, определенных в диссертации, является государственное регули-рование рынка землеустроительных услуг. Исследования показали, что оно должно быть направлено на:
-разграничение функций по управлению проведения землеустройства между государством и саморегулируемыми субъектами профессиональной предпринимательской деятельности на рынке землеустроительных услуг;
-упорядочение отбора разработчиков землеустроительной документа-ции путем размещения заказов на землеустроительные работы в порядке проведения объективных конкурсов (аукционов, торгов);
-широкое привлечение частного сектора, имеющего профессиональные навыки (опыт) в выполнении землеустроительных работ;
-стимулирование рынка землеустроительных работ, поддержку пред-принимательства и деятельности предприятий малого бизнеса в сфере земле-устройства, развитие конкуренции между разработчиками землеустроитель-ной документации, привлечение к работам специалистов, имеющих профес-сиональные навыки и производственный опыт;
-внедрение в производство и обеспечение обязательного исполнения всеми участниками рынка землеустроительных услуг единых технических регламентов, требований и стандартов при проведении землеустройства;
-создание системы страхования профессиональной ответственности землеустроителей за выполняемые землеустроительные работы с целью воз-мещения ущерба, причиненного исполнителями землеустроительных работ при оказании соответствующих услуг;
-обеспечение проведения аттестации, аккредитации, лицензирования, экспертизы и других мероприятий, способствующих участию на рынке землеустроительных услуг только специалистов-профессионалов в сфере землеустройства, обеспечивающих получение высококачественной продук-ции.
В работе отмечено, что приоритетные направления в проведении отде-льных видов землеустроительных работ должны исходить из необходимости землеустроительного обеспечения формирования модели долгосрочного развития экономики Российской Федерации базирующейся на эффективном использовании земельно-имущественного комплекса страны, организации рационального использования, охраны и устойчивого воспроизводства земельных ресурсов, регулирования рынка в сфере земли и иной недвижи-мости.
Исходя из этого, приоритетными направлениями проведения земле-устройства на перспективу (2007-2012 годы) приняты проектно-изыскательс-кие работы по: изучению земель, планированию рационального использова-ния земель и их охране, территориальному землеустройству, внутрихозяйст-венному землеустройству.
На основании проведенных в диссертации исследований рекомендо-вано Министерству экономического развития и торговли, Министерству сельского хозяйства, Министерству финансов организовать проведение сле-дующих землеустроительных работ:
-завершить разграничение государственной собственности на землю;
-провести землеустройство на землях сельскохозяйственного назна-чения, находящихся в федеральной собственности;
-оказать землеустроительную помощь хозяйствам, включенным в при-оритетные национальные проекты;
-завершить межевание земель (установить на местности границы адми-нистративно-территориальных образований, территорий с особыми природо-охранными, рекреационными и заповедными режимами, сел, поселков и городов, земельных участков граждан и юридических лиц);
-выявить земли сельскохозяйственного назначения, которые не исполь-зуются землевладельцами и землепользователями и в соответствии с законо-дательством принять меры по их перераспределению в порядке землеуст-ройства;
-осуществить консервацию малопродуктивных и техногенных загряз-ненных сельскохозяйственных угодий на основе проектов землеустройства;
-осуществить консолидацию земель запаса и резервного фонда в гра-ницах муниципальных образований с целью обеспечения их эффективного использования путем передачи в собственность или аренду на конкурсных условиях;
-организовать территорию сельскохозяйственных предприятий и фер-мерских хозяйств, созданных в итоге земельных преобразований;
-осуществить землеустроительное обеспечение мер по сохранению и повышению плодородия земель, защиты почв от эрозии, в том числе и для земельных участков граждан и юридических лиц;
-разработать проекты земельно-хозяйственного устройства территории населенных пунктов;
-возобновить работы по почвенным, геоботаническим, агрохозяйствен-ным обследованиям земель, а также провести комплексное обследование техногенно загрязненных земель;
-выполнить землеустроительные работы по установлению и закреп-лению придомовых территорий сельской местности;
-провести целевые землеустроительные работы по обследованию и вы-полнению состояния использования: мелиорированных земель страны, пой-менных земель, земель Крайнего Севера, аридных пастбищ, подготовить соответствующие предложения по более эффективному их использованию;
-приступить к разработке схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Результаты анализа и экономической оценки развития землепо-льзования в стране за период земельных преобразований (1991-2005 годы). В процессе исследования на большом массиве фактических данных проведен анализ состояния и использования земельного фонда Российской Федерации по категориям, формам собственности и угодьям за 1990-2005 годы. Показано, что площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2006 года составила 1709,8 млн. га.
В результате земельных преобразований, начатых в стране в 1990 году, в категориях земель страны произошли значительные структурные измене-ния. Эти изменения характеризуются показателями, приведенными в табл.1.
На 1 января 2006 года в собственности граждан и юридических лиц имелось 129,4 млн. га, что составило 1,6% земельного фонда страны. Из них площадь земель, находящихся в собственности граждан и их объединений, составило 124,2 млн. га или 7,3%, собственности юридических лиц нахо-дилось 5,2 млн. га или 0,3% земельного фонда России. Площадь земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составило 1580,4 млн. га или 92,4%.
Земельные доли граждан, включая долю в праве общей совместной собственности в земельном фонде страны составили 6,6% (111,9млн. га) или 86,4% земель, находящихся в частной собственности в целом по стране.
Основными землевладельцами и землепользователями в сельском хо-зяйстве являлись сельскохозяйственные организации, у которых по состоя-нию на 1 января 2006 года находилось в пользовании 137,9 млн. га или 73,8% всех сельскохозяйственных угодий, в том числе 88,8 млн. га пашни, или 78,5% от всех площадей, находящихся у сельских товаропроизводите-лей.
Гражданами и объединениями граждан для производства сельскохо-зяйственной продукции использовалось 53,75 млн. га сельскохозяйственных угодий, из которых 27,25 млн. га занимала пашня, 6,64 млн. га – сенокосы, 17,55 млн. га – пастбища, 0,94 млн. га – залежь, 1,36 млн.га – многолетние насаждения.
По результатам наших исследований, права на землю не были оформлены на 69,9% площади сельскохозяйственных организаций, в том числе на 74% площади товариществ и обществ, на 83,4% площади производственных кооперативов, на 5,2% площади государственных и муниципальных унитарных сельскохозяйственных предприятий, на 0,3% площади НИИ и учебных заведений, на 14,9% площади подсобных хозяйств, на 20,4% площади казачьих обществ и на 9,3% площади прочих сельскохозяйственных организаций.
Таблица 1
Распределение земель Российской Федерации по категориям
| №№ п/п | Категории земель | 1990 г. | 1995 г. | 2000 г. | 2005 г. | 2005 г. | 2005 г. | ||||
| млн. га | % | млн. га | % | млн. га | % | млн. га | % | к 2000 г. (+,–) млн. га | к 1990 г. (+,–) млн. га | ||
| 1. | Земли сельскохозяйственного назначения | 639,1 | 37,4 | 656,7 | 38,4 | 406,0 | 23,8 | 401,6 | 23,5 | -4,4 | –237,5 |
| 2. | Земли поселений | 7,5 | 0,5 | 38,7 | 2,3 | 18,7 | 1,1 | 19,1 | 1,1 | +0,4 | +11,6 |
| 3. | Земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения | 16,0 | 0,9 | 17,6 | 1,0 | 17,3 | 1,0 | 16,7 | 1,0 | -0,6 | +0,7 |
| 4. | Земли особо охраняемых территорий и объектов | 17,4 | 1,0 | 28,8 | 1,7 | 32,0 | 1,9 | 34,2 | 2,0 | +2,2 | +16,8 |
| 5. | Земли лесного фонда | 895,5 | 52,4 | 843,8 | 49,4 | 1096,8 | 64,1 | 1104,9 | 64,6 | +8,1 | +209,4 |
| 6. | Земли водного фонда | 4,1 | 0,2 | 19,4 | 1,1 | 27,8 | 1,6 | 27,9 | 1,6 | +0,1 | +23,8 |
| 7. | Земли запаса | 130,2 | 7,6 | 104,8 | 6,1 | 111,2 | 6,5 | 105,4 | 6,2 | -5,8 | –24,8 |
| | Итого земель: | 1709,8 | 100,0 | 1709,8 | 100,0 | 1709,8 | 100,0 | 1709,8 | 100,0 | 0,0 | 0,0 |
В зависимости от вида, в частной собственности находилось от 5,9 до 75,5% земель хозяйств граждан, в аренде 2,8-44,5%, постоянном (бессрочном) пользовании – 4,4-31,5%, безвозмездном срочном пользо-вании – 0,1 – 9,4%, пожизненном наследуемом владении – 1,0-9,4%, использовалось без оформления прав от 0,1 до13% земель хозяйств граждан.
По крестьянским хозяйствам требовалось переоформление прав на землю - на 14% площадей, по личным подсобным хозяйствам – на 19,9% площадей, по участкам садоводов – на 31,5%, по участкам огородников – на 49,6 %, по участкам для индивидуального жилищного строитель-ства – на 47,1%, по дачным участкам – на 15,8% площадей.
Таким образом, примерно 70% сельскохозяйственных организа-ций и не менее половины граждан, имеющих в собственности земель-ные участки, по состоянию на 1 января 2006 года не могли реализовать свои земельные права, т.е. купить, продать, отдать под залог, подарить, наследовать земельные участки. Данная ситуация требует проведения землеустройства с последующей постановкой земельных участков на государственный кадастровый учет и их регистрацию.
Свертывание в период с 1991 по 2006 годы землеустроительных работ по изучению и охране земель, а также хроническое недофинан-сирование этих мероприятий по федеральным целевым программам, связанным с развитием сельского хозяйства, осуществлением земельной реформы, повышением и восстановлением плодородия почв России. Привели к качественному ухудшению земельноресурсного потенциала страны.
Например, за период с 1991 по 2005 годы площадь сельскохо-зяйственных угодий в Российской Федерации сократилась на 1,73 млн.га, площадь пашни - на 10,52 млн. га, многолетних насаждений – на 0,1 млн.га, посевные площади – на 40,2 млн. га. При этом из оборота изъяты ценные и особо ценные сельскохозяйственные угодья.
Площадь сельскохозяйственных угодий с негативными проявле-ниями за этот период возросла на 41,19 млн.га, в том числе за счет роста эродированных земель – на 4,70 млн. га; засоления, забола-чивания, переувлажнения –на 4,64 млн. га; зарастание древесно-кустарниковой растительностью – на 19,63 млн.га; ухудшения техноло-гических свойств и мелкоконтурности угодий – на 12,22 млн. га. Пло-щадь оврагов в настоящее время превышает 900 тыс.га, а их ежегодный прирост достигает 10-15 тыс. га. За время земельной реформы севообо-роты были нарушены на площади 91,9 млн. га.
Площадь мелиорированных земель сократилась на 4,28 млн.га, а находящихся в неудовлетворительном состоянии, достигло 3,56 млн. га. На территории 35 субъектов Российской Федерации возникли и стали активно развиваться процессы опустынивания.
По нашим расчетам суммарные ежегодные потери, которые понесла наша страна, в период с 1991 по 2005 годы из-за ухудшения использования земли, только в сельскохозяйственном производстве составляют не менее 123,28 млн. тонн в зерновом эквиваленте. Это равняется 40,8% от уровня производства 1990 года, которая достигала 301,92 млн.тонн.
Учитывая то, что тонна зерна на мировом рынке оценивается в среднем в 100 долларов США, то суммарные потери от ухудшения землепользования и землеустройства за этот период составляют не менее 12,32 млрд. долларов США или 325,25 (12,32×26,4=325,25) млрд. руб. в год.
Если считать, что недополученный чистый доход с общей суммы ущерба 325,25 млрд. руб. будет составлять 30%, то есть равняться 97,58 млрд. руб. (325,25×0,3=97,58), а процентная ставка, используемая для капитализации ренты (процент капитализации),составит 3%, то сниже-ние кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий Российской Федерации за 1991-2005 годы будет равняться 3,25 трлн.руб. или (97,58×100)/3 =3252,67 млрд. руб.
При ставке земельного налога, равной 0,3%, с этой суммы местные бюджеты ежегодно будут недополучать 9,76 млрд. руб. (3252,67×0,003 =9,76 млрд. руб.). Учитывая то, что в 2005 году в России было получено 46,6 млрд. руб. земельного налога, то можно считать, что земельно-ресурсный потенциал России уменьшился за 1991-2005 годы на 20,9%.
К этому также следует добавить потери продукции, связанные с существенным сокращением внесения органических и минеральных удобрений, средств защиты растений, объемов известкования, гипсова-ния и фосфоритования почв.
Для того, чтобы ликвидировать такую ситуацию с использованием земель, необходимы огромные финансовые, трудовые и материальные ресурсы. По нашим расчетам на осуществление мероприятий по восста-новлению земель потребуется не менее 386,25 млрд. руб.
Экономически развитые государства стараются не допускать таких негативных последствий земельных преобразований, усиливая государственное воздействие не земельный строй, прежде всего методами землеустройства.
Только на основе проектов землеустройства и сформированных землеустроительных дел предоставляются и изымаются земельные участки, устанавливаются и закрепляются на местности межевыми знаками их границы, происходит гражданский оборот земель, осуществ-ляются мероприятия по повышению эффективности использования земельных ресурсов и их охране.
Землеустроительная документация необходима также для разгра-ничения государственной собственности на землю, при приватизации земли и постановке земельных участков на государственный кадастро-вый учет и их регистрации, при оценке земель и даже при предстоящей переписки населения.
Без осуществления землеустроительных мероприятий под угрозой находится выполнение подпрограмм «Создание системы кадастр недвижимости (2006-2011 годы)» и «Информационное обеспечение управления недвижимости, реформирования и регулирования земель-ных и имущественных отношений», а также различных федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов, связанных с развитием сельского и жилищно-коммунального хозяйства, районов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, охраны земель, повыше-нием плодородия почв.
Прогноз распределения земель Российской Федерации по категориям, формам собственности и угодьям на 2010 и 2020 годы. Как показано в диссертации, для планирования и организации рациона-льного использования земель страны и их охраны в увязке с развитием отрасли экономики Российской Федерации, активизации оборота земе-льных участков и контроля земельного рынка, определения обосно-ванных объемов проектно-изыскательских работ по землеустройству необходимо установить прогнозируемое распределение земель по категориям, формам собственности и угодьям на перспективу.
В этой связи в работе с использованием различных методов (анна-литического, нейронных сетей, корреляционно-регрессионного, экспер-тных оценок) был рассчитан прогноз распределения земельного фонда страны по категориям на 2010 год. (табл.2)
При использовании метода нейронных сетей построена полно-связная двухслойная нейронная сеть (7 ходов, 8 нейронов на скрытом слое и 1 выход), входными данными для которой послужили значения площадей категорий земель за период с 1990 по 2005 годы и осущест-вляющие им временные интервалы (рис.2).
С использованием корреляционно-регрессионного метода были построены производственные функции динамики изменения площадей категорий земель во времени линейного и нелинейного вида с коэффи-циентами корреляции от 0,69 до 0,98.
Окончательные значения площадей категорий земель были реко-мендованы нами с использованием экспертных оценок.
Как видно из табл. 2, в перспективе будут наблюдаться устойчивая тенденция роста площадей земель особо охраняемых территорий и объектов, возможно также незначительное увеличение площадей земель поселений, земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения.
Таблица 2
Прогноз распределения земельного фонда Российской Федерации по категориям на 2010 год
| №№ п/п | Категории земель | На 1 января 2006 года | Аналитический метод | Метод нейронных сетей | Корреляционно-регрессионный метод | Метод экспертных оценок |
| 1 | Земли сельскохозяйст-венного назначения | 401,6 | 345,7 | 418,1 ± 5,6 | 360,5 ± 4,2 | 328,4 |
| 2 | Земли поселений | 19,1 | 19,6 | 19,5 ± 0,6 | 18,4 ± 0,1 | 20,7 |
| 3 | Земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения | 16,7 | 16,2 | 15,8 ± 0,1 | 15,2 ± 1,3 | 17,0 |
| 4 | Земли особо охраняемых территорий и объектов | 34,2 | 87,1 | 34,0 ± 1,6 | 34,7 ± 1,0 | 50,0 |
| 5 | Земли лесного фонда | 1104,9 | 1074,1 | 1083,6 ± 12,1 | 1141,5 ± 3,5 | 1138,2 |
| 6 | Земли водного фонда | 27,9 | 72,6 | 27,2 ± 1,8 | 27,4 ± 0,2 | 48,5 |
| 7 | Земли запаса | 105,4 | 94,5 | 87,0 ± 11,1 | 107,3 ± 0,3 | 107,0 |
| | Итого земель: | 1709,8 | 1709,8 | 1709,8 | 1709,8 | 1709,8 |
Вероятно также увеличение площадей земель водного фонда за счет исключения из других категорий земель водных объектов и тер-риторий, а также значительное сокращение площадей земель сельскохо-зяйственного назначения в следствие их перевода в другие категории.
Прогноз распределения земель Российской Федерации по формам собственности приведен в табл.3.
Таблица 3
Фактическое состояние и прогноз распределения земель Российской Федерации по формам собственности
| №№ п/п | Показатели | На 1 января 2006 г. | 2010 г. | 2020 г. | |||
| млн. га | % | млн. га | % | млн. га | % | ||
| 1 | Общая площадь, всего | 1709,8 | 100,0 | 1709,8 | 100,0 | 1709,8 | 100,0 |
| | в том числе в собственности: – граждан | 124,2 | 7,3 | 104,4 | 6,1 | 80,0 | 4,7 |
| | – юридических лиц | 5,2 | 0,3 | 35,4 | 2,1 | 109,8 | 6,4 |
| 2 | В государственной и муниципальной собственности, всего | 1580,4 | 92,4 | 1570,0 | 91,8 | 1520,0 | 88,9 |
| | из них в собственности: – Российской Федерации | 223,9 | 13,1 | 851,0 | 49,8 | 536,0 | 31,3 |
| | – субъектов Российской Федерации | 0,6 | 0,03 | 439,0 | 25,7 | 727,0 | 42,6 |
| | – муниципальных образований | 0,07 | 0,00 | 280,0 | 16,3 | 257,0 | 15,0 |
 | |
 | |
 | |
 | |
 | |
 | |
 | |
| | |
Рис. 2 Динамика площадей различных категорий земель во времени
При прогнозировании распределения земель Российской Федерации по угодьям на 2010 и 2020 годы была выявлена устойчивая тенденция сокращения площадей ценных сельскохозяйственных угодий и, особенно, пашни. Так, например, ожидается, что к 2010 году по срав-нению с 2005 годом, площадь сельскохозяйственных угодий сократится с 220,7 млн. га до 219,9 млн. га, площадь пашни – с 121,8 млн. га до 117,8 млн. га, посевные площади – с 78,5 млн. га до 75,7 млн. га.
Указанные тенденции требуют изменения экономической полити-ки государства в части сохранения ценных и особо ценных земель, а также обеспечение продовольственной безопасности страны.
Методика и результаты планирования объемов и структуры проектно-изыскательских работ по землеустройству на перспекти-ву. На основании выбора приоритетных направлений осуществления землеустроительной деятельности на 2007-2012 годы, с учетом имею-щих место в настоящее время тенденций в развитии земельного рынка и землепользования в Российской Федерации, а также необходимости землеустроительного обеспечения земельных преобразований в стране, в диссертации разработана методика планирования объемов и струк-туры проектно-изыскательских работ по землеустройству. Используя данную методику, нами выявлены ежегодные объемы проектно-изыска-тельских работ по землеустройству и затраты труда на их выполнение на 2007-2012 годы (табл.4).
Таблица 4
Планируемые ежегодные объемы проектно-изыскательских работ по землеустройству и затраты труда на их осуществление (2007-2012 годы), в среднем
| №№ п/п | Виды работ | Объемы работ | ||
| человеко- месяцев | млн. руб. | в т. ч. за счет средств | ||
| федерального бюджета | ||||
| 1. | Работы по изучению состояния земель | 126145 | 9623,27 | 1924,65 |
| 2. | Планирование рационального использования земель и их охраны | 45319 | 1950,7 | 70,7 |
| 3. | Подготовка землеустроительных материалов для установления границ | 2787 | 297,39 | 25,8 |
| 4. | Установление границ территорий и объектов с особыми режимами использования земель | 4365 | 465,92 | 232,96 |
| 5. | Территориальное землеустройство | 536795 | 4125,38 | 579,36 |
| 6. | Внутрихозяйственное землеустройство | 21828 | 408,05 | 176,8 |
| 7. | Составление рабочих (одностадийных) проектов, связанных с улучшением и охраной земель, из них: | 17736 | 410,08 | 68,9 |
| 8. | Создание и ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства | 30198 | 689,2 | 689,2 |
| 9. | Научно - исследовательские и опытно - конструкторские работы | 8763 | 200,0 | 200,0 |
| 10. | Прочие землеустроительные работы | 104197 | 2377,85 | 1610,90 |
| | Всего (1+10) | 898133 | 20547,84 | 5579,27 |
Из таблицы видно, что общий объем проектно-изыскательских работ по землеустройству в год оценивается суммой в 20547,84 млн. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета – 5579,27 млн. руб.
За счет бюджетов субъектов Российской Федерации на землеуст-ройство рекомендуется выделять 10844,91 млн. руб. ежегодно, за счет местных бюджетов – 2608,67 млн. руб., за счет средств физических и юридических лиц – 1514,99 млн. руб. Общественно необходимые затра-ты труда на проведение проектно-изыскательских работ по землеустро-йству оцениваются нами в размере 898133 человека – месяцев в год.
Прогноз численности работников, осуществляющих земле-устроительную деятельность. В диссертации даются предложения по кадровому обеспечению земельных преобразований в стране. Исходя из запланированных объемов выполнения землеустроительных работ, предлагается осуществлять расчеты численности работников, осуществ-ляющих землеустроительную деятельность (N), по следующей формуле:
,где: O – планируемый ежегодный общий объем проектно-изыска-тельских работ по землеустройству на 2007-2012 годы, O = 20547,84 млн. руб.;
α – удельный вес непредвиденных и неучтенных землеустроитель-ных работ (α=0,25);
B – среднегодовая выработка на одного специалиста принимается равной средней величине за 2000-2005 года с 10% поправкой на рост производительности труда, B = 0,88.1,1= 0,97, В = 0,97 млн. руб.;
β – коэффициент, учитывающий удельный вес специалистов, рабо-тающих в сфере землеустройства в общем числе работников. Коэф-фициент получен, исходя из наличия специалистов с базовым образова-нием, работающих в системе Росземкадастра (Роснедвижимости) в 1991-2005 годах (β=0,334).
Тогда,
= 79279 человек.Если считать, что в 2006 г. в составе государственной службы и частных землеустроительных юридических и физических лиц работало примерно 25 тыс. специалистов с высшим и средним специальным зем-леустроительным образованием, то к 2010 году их число нужно увеличить примерно в 1,5 раза.
Если исходить из рассчитанных нами затрат труда на выполнение проектно-изыскательских работ по землеустройству (O=898133 чел.-месяцев), нормативной продолжительности рабочего месяца в 174 часа и среднегодовой нормативной занятости работника в 1869 часов, то общая численность работников сферы землеустройства составит:
=83614 человек.Как видно, полученные данные численности работников в сфере землеустройства примерно совпадают и находятся в пределах 79-84 тыс. человек, что соответствует также заявленной на 2010 год в Мин-обрнауки России численности землеустроителей, которые должны рабо-тать в сфере землеустройства и кадастра.
В заключении в диссертации оценивается экономическая эффекти-вность предлагаемых в работе мероприятий.