Всвоем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г он отметил, что работа по совершенствованию муниципального закон
| Вид материала | Закон |
- Всвоем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г он отметил, что работа, 1739.91kb.
- Современный этап муниципальной реформы в республике башкортостан: первые итоги и проблемы, 598.97kb.
- Послании Федеральному Собранию (5 ноября 2008 г.) Президент Д. Медведев, в частности,, 160.84kb.
- Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, 516.35kb.
- Послании Федеральному Собранию Российской Федерации весной 2004 года Президент России, 59.68kb.
- Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному собранию Российской, 185.05kb.
- Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года., 293.56kb.
- Послание президента российской федерации федеральному собранию российской федерации, 253.53kb.
- Верхнетойденской средней общеобразовательной школы, 988.19kb.
- Задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в Послании Мероприятия по реализации, 510.37kb.
3.5. Совершенствование правил формирования и организации деятельности муниципальных органов
Федеральный закон №131-ФЗ закрепляет вариативность порядка формирования и структуры муниципальных органов. В зависимости от специфических условий и предпочтений муниципальные образования сегодня могут выбирать различные модели построения системы органов местного самоуправления:
«три в одном» – глава муниципального образования одновременно является и главой администрации, и главой представительного органа (может использоваться в сельских поселениях);
глава муниципального образования возглавляет представительный орган, в то время как глава администрации назначается по контракту на основе конкурса;
глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, в то время как представительный орган избирает своего председателя самостоятельно.
Одновременно предусматривается возможность прямых или опосредованных (из состава представительного органа) выборов главы муниципального образования, использования на муниципальных выборах различных избирательных систем (мажоритарной, пропорциональной, смешанных).
Результаты полевых исследований показывают, что практическое применение различных моделей, предусмотренных Федеральным законом №131-ФЗ, выявляет наличие достоинств и недостатков у каждой из предусмотренных моделей, но вариативность подхода способствует более гибкой адаптации к местным условиями и должна быть, безусловно, сохранена. Сама возможность выбора модели представляет собой ресурс развития – выбирая ту или иную форму, можно учиться на ошибках других, учитывать достоинства и недостатки соседей и своего предшествующего опыта.
Практика применения Федерального закона №131-ФЗ выявила ряд проблем, связанных с формированием и деятельностью муниципальных органов, и необходимость точечных корректировок законодательства в этой части.
Предлагаемые решения (блок №8)
Представительный орган. В своем Послании Федеральному Собранию России 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев совершенно обоснованно отметил, что роль представительного органа местного самоуправления должна быть усилена: «представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости – и отстранять от должности руководителей муниципалитетов».
Целесообразным было бы и закрепление в законе возможности отрешения от должности (отзыва) главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава. Действующие нормы Федерального закона №131-ФЗ ставят такого главу, по сути, в привилегированное положение по сравнению с главой, избранным непосредственно избирателями. Если последний может быть отозван теми, кто принимал решение о его избрании, то представительный орган лишен возможности смены избранного им главы даже при наличии очень веских аргументов в пользу этого. В связи с этим представляется логичным предусмотреть в законе процедуру отзыва главы муниципального образования представительным органом, который его избрал квалифицированным большинством голосов.
Роль главы муниципального образования сегодня определена в законодательстве двояко: как органа местного самоуправления и, одновременно с этим, как руководителя одного из органов местного самоуправления (местной администрации или представительного органа – в зависимости от используемого в муниципальном образовании порядка формирования указанных органов). В таком двояком качестве практически невозможно разграничить ответственность главы муниципального образования. В этой связи было бы правильным внести изменения в статью 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключив главу муниципального образования из числа органов местного самоуправления, сохранив за ним статус высшего должностного лица муниципального образования (часть 1 статьи 36).
Глава администрации. Учитывая различный опыт использования модели «сити-менеджера» на территориях с различными местными условиями и менталитетом жителей предлагается сохранить возможность использования данной модели, но не делать ее единственной. Однако в части проведения конкурсов на должность главы местной администрации, работающего по контракту, вызывает сомнение правовая чистота нормы, устанавливающей право назначения 1/3 части состава конкурсной комиссии законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Поскольку, согласно конституционному принципу, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а вмешательство последних в текущую деятельность муниципальных образований может быть обосновано только исключительными обстоятельствами, логичной выглядит постановка вопроса об отмене рассматриваемого положения ч.5 ст.37 Федерального закона №131-ФЗ.
Кроме того, представляется необходимым заменить в законе термин «глава администрации» на «руководитель администрации» муниципального образования. Наличие сегодня в муниципальном образовании двух «глав» вызывает путаницу в головах не только населения, но даже самих управленцев. Поэтому необходимо развести эти термины, сохранив право именоваться главой за политическим (выборным) лидером.
3.6. Усиление партийно-политического представительства на местном уровне и поддержка муниципального класса
Проблема партийно-политического представительства на местном уровне власти нашла отражение в Послании Президента РФ 2008 г., а также в ряде законопроектов, внесенных в Государственную думу осенью 2008 г.
Необходимо отметить, что с 2005 г. в Федеральном законе №131-ФЗ действует норма, которая требует от субъектов РФ устанавливать в своем законодательстве различные избирательные системы, с тем чтобы муниципальные образования могли выбрать из них те, которые подходят каждому из них, и закрепить их в своих уставах.
В настоящее время в регионах в целом принято законодательство, позволяющее устанавливать на муниципальных выборах систему выборов с использованием элементов пропорциональной системы.
Более широкое распространение пропорциональной (и смешанной) избирательных систем будет – как показано ниже – способствовать усилению ответственности этих органов перед гражданами, профессионализации депутатского корпуса; добавим, что это приведет к становлению политического плюрализма и многопартийности на данном уровне публичной власти. Однако очевидны и недостатки этой модели: партии не пользуются большой популярностью в обществе, в большинстве своем не проросли на низовой уровень. Для органов МСУ – в куда большей степени, чем для региональных и федеральных органов представительной власти – важна роль защитников интересов конкретных территорий, которую в нынешних условиях лучше выполнит прямой представитель, т.е. мажоритарный депутат. Кроме того, пропорциональная система лишается смысла, если общее число избирателей ограничено, а число мест, подлежащих распределению по пропорциональной системе, менее 15 (это означало бы установление отсекающего барьера де-факто на уровне выше 7%). Поэтому намечающиеся нововведения по внедрению такой системы должны носить постепенный характер и распространять ее не более чем на половину депутатского корпуса в достаточно крупных муниципальных образованиях.
Что же касается партийного представительства в органах МСУ, то его усиление имеет как достоинства, так и недостатки.
1. В политическом плане у местной власти, построенной на партийной основе, появляется дополнительный механизм защиты по партийной линии – федеральные партийные структуры. В перспективе это способно серьезно изменить расклад сил в пользу Федерации с ослаблением регионального влияния на местный уровень. Партийная фракция в муниципалитете включается в партийный механизм контроля и отчетности. Это может нормализовать и легализовать отношения между органами МСУ и региональной администрацией, которые в настоящее время нередко строятся на неформальной и непрозрачной основе. У партийного актива появляется возможность следить за их развитием и контролировать их состояние. Это помогает проводить нужные законодательные инициативы, решать вопросы взаимодействия с властью.
Однако в нынешней ситуации серьезным конфликтом чревата ситуация, когда в областной легислатуре будет иметь большинство иная партия, нежели в муниципалитете. Война, которая может возникнуть в этом случае, способна нарушить работу органов МСУ (ситуация, характерная для стран Латинской Америки).
2. Партийное представительство в муниципалитете содействует развитию местных отделений политических партий, заставляет их заботиться о доверии населения, вникать в местные дела, формировать «скамейку запасных». Соответственно, стимул для развития получают и институты гражданского общества – разного рода ассоциации, сотрудничающие с партиями; тем самым расширяются каналы для повышения качества и уровня народного представительства во власти, что было обозначено в Послании Президента Д.А. Медведева в качестве важнейшей задачи развития политической системы страны.
Даже если исходить из того, что партийные структуры на местах в настоящее время не сформировались, необходимо создавать институты, которые могут облегчить их развитие. Сами эти формы могут стимулировать развитие партий. Идея состоит в том, чтобы к моменту вызревания партийных ячеек для них уже были готовы отработанные институциональные формы.
3. Правильно построенная система партийного представительства может способствовать повышению ответственности депутатов перед избирателями. Партия, в отличие от кандидата-одномандатника, не может внезапно исчезнуть из муниципалитета. Если кандидат-одномандатник может использовать популистскую риторику, то партия рискует подорвать свою репутацию (что и произошло со многими партиями после муниципальных выборов 2005-2008 гг.). Это в перспективе оздоровит партийную систему на всех уровнях, будет способствовать снижению популизма. На федеральном уровне любая проблема предстает в обобщенном виде, что облегчает превращение ее в лозунг. В то же время на местах трудно прикрыться подобными вещами. Здесь обещания могут быть только конкретными и их исполнение легко контролируется населением.
В этом смысле тщательного внимания и изучения заслуживает предложенная Д.А. Медведевым идея более активного включения в конкуренцию за места в представительных органах МСУ общественных организаций; другое дело, что было бы чрезмерным упрощением сводить это к допуску таких организаций к выдвижению списков по пропорциональной системе. Депутаты могут выдвигаться также по мажоритарным округам, одномандатным и многомандатным, поддержка кандидатов общественными организациями может носить характер как формального выдвижения, так и неформальной поддержки в агитационной кампании и (в случае успеха) – работе в выборном органе. Главное в этой идее – не избирательная система, а укрепление связи органов МСУ с гражданами через структуры гражданского общества.
Важно отметить, что помимо решения вопросов партийно-политического представительства граждан в рамках муниципальной системы необходимо решить и вопрос усиления представительства муниципального сообщества (класса) в рамках федеральной и региональной политических систем. Сегодня функциональную нагрузку в этой части несут преимущественно различные объединения муниципальных образований и муниципального сообщества. Активно работают Общероссийский конгресс муниципальных образований, Всероссийский совет местного самоуправления, ассоциации (советы) муниципальных образований, различные ассоциации городов, поселений, муниципальных районов. Представительство интересов ими осуществляется на уровне объединения усилий, выражения общих позиций, ведения переговоров. Представляется, что это очень полезно, но явно недостаточно.
Предлагаемые решения (блок №9):
Учитывая, что именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям, и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.
На федеральном уровне важно добиться определенного баланса интересов элит – прежде всего, региональных и муниципальных. Муниципальные элиты быть включены в систему принятие реальных решений на федеральном уровне. Очень важным решением в этой части может стать обозначенная в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева 5 ноября 2008 года идея, согласно которой Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов представительных органов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации.
Необходимо проработать блок и дополнительных мер по представительству муниципального сообщества на федеральном и региональном уровнях. Среди возможных мер - создание муниципальной секции в Государственном Совете России; усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества через учет их мнения путем согласительных процедур по вопросам, касающихся их деятельности; более полное представительство муниципального сообщества в Общественных палатах федерального и регионального уровня.