Всвоем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г он отметил, что работа по совершенствованию муниципального закон

Вид материала

Закон

Содержание 3.4. Развитие непосредственной демократии на местном уровне Предлагаемые решения (блок №7) 2. Территориальное общественное самоуправление 3. Публичные слушания

Подобный материал:

• Всвоем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г он отметил, что работа, 1739.91kb.
• Современный этап муниципальной реформы в республике башкортостан: первые итоги и проблемы, 598.97kb.
• Послании Федеральному Собранию (5 ноября 2008 г.) Президент Д. Медведев, в частности,, 160.84kb.
• Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, 516.35kb.
• Послании Федеральному Собранию Российской Федерации весной 2004 года Президент России, 59.68kb.
• Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному собранию Российской, 185.05kb.
• Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года., 293.56kb.
• Послание президента российской федерации федеральному собранию российской федерации, 253.53kb.
• Верхнетойденской средней общеобразовательной школы, 988.19kb.
• Задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в Послании Мероприятия по реализации, 510.37kb.

3.4. Развитие непосредственной демократии на местном уровне

 

Одной из ключевых проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления, является недостаточная включенность самих жителей в его осуществление. Однако, как показывают результаты полевых исследований, степень самоорганизации людей на местах, их личного участия в жизнеобеспечении территорий по стране географически неоднородна. Налицо очевидные точки роста такой активности, которые проявляются преимущественно на локальном уровне, часто имеют тенденции к развитию и позитивному включению в общегосударственный управленческий процесс (путем принятия на себя ответственности за отдельные участки жизненного пространства, что снимает с государства избыточные обязательства).

Сравнительный анализ показывает, что подобные центры активности наблюдаются  прежде всего в крупных городах и в отдельных поселениях – преимущественно там, где имеются традиции и опыт плюралистической культуры, развития малого предпринимательства.

Но налицо и четкая корреляция между, с одной стороны, степенью активности жителей, готовности их к личному участию в осуществлении местного самоуправления, а с другой – ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории, наличием у нее реальных возможностей влиять на положение дел в муниципальном образовании. Показательно, например, что по итогам качественных социологических исследований ИНСОР в 4 регионах Северо-Западного федерального округа наиболее скептично к перспективе участия в местном самоуправлении отнеслись жители Санкт-Петербурга, где роль муниципальных органов крайне ограничена (хотя именно здесь ментальные характеристики говорят о высоком потенциале социальной активности горожан в целом), а также Новгородской области, где процесс реальной передачи полномочий поселениям носит пока сдержанный характер. Напротив, большую заинтересованность в этом проявляют жители Ленинградской области (где муниципалитеты более обеспечены финансово) и Республики Карелия (где поселения более самостоятельны и обладают более широкой фактической компетенцией) и Архангельской области, где имеется уникальный опыт развития института территориального общественного самоуправления, причем на сельских территориях.

Жители адекватно воспринимают ограниченность возможностей местного самоуправления ввиду недостатка финансовых ресурсов и властных рычагов и именно этим обосновывают свое неучастие в его осуществлении. Таким образом, пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления местной власти. Действия в этом направлении – первое и главное условие развития прямой демократии на местах. 

Федеральный закон №131-ФЗ предусмотрел развернутый перечень форм местной демократии, в который были включены почти все подобные возможности граждан, распространенные в мировой практике, причем перечень форм прямой демократии был оставлен открытым – установлено, что граждане вправе непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции России, федеральным законам и законам субъектов РФ.

 

Вместе с тем, налицо и ограничения, вызванные изъянами законодательного регулирования – они нуждаются в скорейшем устранении. Отметим основные из них, обозначая приемлемые варианты их устранения.

Предлагаемые решения (блок №7)

1. Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления – процедура традиционно достаточно жесткая не только в российской системе, но и по опыту зарубежных государств. Для отзыва выборных лиц почти везде устанавливаются более жесткие барьеры, нежели для победы на выборах. Однако важно, чтобы такие барьеры не исключали практическую применимость отзыва. Норма же Федерального закона №131-ФЗ, устанавливающая, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) по сути  просто исключает возможность отзыва. Доказательством этого является то, что подобная процедура отзыва пока так ни разу и не была доведена до логического завершения в рамках действующего муниципального законодательства России.

Изменения, внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом от 05.12.2006 г. №225-ФЗ, отменили порог явки на выборы всех уровней, в том числе и в органы местного самоуправления. Логичным было бы в этой связи отменить порог явки избирателей и для процедуры отзыва, установив, что выборное лицо местного самоуправления (избранное в рамках мажоритарной системы) считается отозванным, если за отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании и большее число избирателей, чем было подано за избрание данного лица. В случае введения смешанной или чисто пропорциональной системы выборов в конкретном муниципальном образовании норма об отзыве депутатов применяться не должна ввиду практической невозможности реализации.

2. Территориальное общественное самоуправление. Практика показывает, что именно в этой сфере в наибольшей степени проявляется активность граждан. Однако результаты полевых исследований позволяют говорить о наличии очевидных юридических сдержек для развития данного института. Как результат – зачастую имеет место работа ТОСов в обход существующих  правовых рамок.

Представляется избыточным установление представительным органом местного самоуправления границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, если речь идет о локальной зоне с границами, четко фиксированными в правовых и технических документах – дом и подъезд. В данном случае необходимость принятие решения представительным органом лишь обюрокрачивает процедуру.

Проблемным представляется вопрос о кворуме на собраниях (конференциях) граждан, созываемых по вопросам осуществления территориального самоуправления. Федеральным законом №131-ФЗ нормы такого кворума определены жестче, чем в избирательном законодательстве, сразу по нескольким направлениям (например, не менее половины жителей соответствующей территории, не менее 2/3 избранных делегатов). Практика (и здравый смысл) показывает, что в реальности обеспечить такой кворум – собрать в одном месте и в одно время большинство жителей практически невозможно. Это подталкивает к фальсификации явки.

Логичным представляется поиск и закрепление в законодательстве более мягких форм определения легитимности собраний (конференций). Для конференции возможно установление кворума по формуле «более половины делегатов, представляющих более половины жителей, обладающих избирательным правом». Для собраний возможны несколько более специфичные барьеры явки: скажем, не менее ¼ от числа жителей, обладающих активным избирательным правом и представляющих не менее половины домохозяйств.

Заслуживает рассмотрения и вопрос об упрощении процедуры регистрации органов территориального общественного самоуправления в качестве юридических лиц.  По мнению представителей органов местного самоуправления, высказываемому в ходе обсуждений на экспертных группах, нынешний порядок слишком сложен для большинства активистов ТОСов.

3. Публичные слушания являются формой обязательного учета мнения граждан по важнейшим вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Однако действующая редакция ст.28, регулирующей их проведение, характеризуется подробной регламентацией процедуры публичных слушаний в сочетании с отсутствием каких-либо требований к учету их результатов. Непонятно, зачем законодатель столь подробно расписывал механизм организации данного мероприятия, если единственной формой использования его результатов является только их опубликование (обнародование). В законе отсутствует определение понятия «результат публичных слушаний».

Экспертами отмечается, что «отсутствие необходимости получить обязательное одобрение участниками публичных слушаний обсуждаемых актов делает данный механизм непосредственной демократии ничтожным. Публичные слушания представляют собой имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения» [29].

Поэтому было бы целесообразно внести в статью 28 Федерального закона №131-ФЗ норму, обязывающую орган местного самоуправления, принимающий решений по проекту правового акта, по которому состоялись публичные слушания, в случае отказа от принятия их рекомендаций, дать мотивированное пояснение по каждому пункту таких рекомендаций и опубликовать их в том же средстве массовой информации.

Вместе с тем, нуждается в коррекции и перечень вопросов, обязательно выносимых на публичные слушания.

В п.1 ч.2 ст.27 Федерального закона № 131-ФЗ в связи с многочисленными просьбами органов местного самоуправления Федеральным законом от 18.10.2007 г. №230-ФЗ исключена необходимость проведения публичных слушаний по внесению изменений в устав муниципального образования, когда такие изменения производятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами. Однако изменения действующего законодательства могут выходить за рамки определения компетенции местного самоуправления, могут наблюдаться как в федеральных законах, так и в законах субъектов РФ. В связи с этим предлагается отказаться от проведения публичных слушаний во всех случаях приведения устава в соответствии с законами.

Напротив, в п.3 ч.2 ст.27 логично предусмотреть публичные слушания не только по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении, но и по проектам изменений в местный бюджет, предусматривающим увеличение (уменьшение) его доходов или расходов не менее чем на 10%, а также увеличение (уменьшение) расходов по отдельным статьям бюджета на сумму, превышающую 10% от общего размера расходов бюджета (за исключением случаев, когда такие изменения вызваны исключительно появлением дополнительных доходов бюджета).

В п.4 ч.2 ст.27 имеет смысл расширить сферу применения публичных слушаний всеми случаями изменения статуса, преобразования и упразднения муниципального образования, при которых не проводится непосредственно голосование населения.

Предлагаемые корректировки не меняют основных принципов непосредственной демократии на муниципальном уровне, но расширяют реальную возможность граждан воспользоваться своими правами, уже закрепленными в законе.