«Практика предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности»

Вид материала

Содержание

2. Выбор земельного участка
3. Предоставление земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов
4. Предоставление земельных участков для жилищного строительства

Подобный материал:

ДОКЛАД

заместителя начальника отдела приватизации государственной собственности Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края А.Ю.Баженова на тему «Практика предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности»

1. Общие сведения о предоставлении земельных участков

В настоящее время в Российской Федерации весьма значительное количество участков для строительства приобретается именно из государственных или муниципальных земель.

При этом Земельный кодекс предусматривает, что такое предоставление земельных участков должно происходить с проведением работ по их формированию. Для того чтобы земельный участок начал существовать как объект права, необходимо проведение специальных землеустроительных мероприятий по межеванию земельного участка. Документы о межевании земельных участков необходимы для последующего проведения их кадастрового учета.

После проведения межевания и кадастрового учета земельный участок фактически становится объектом права, поскольку его границы описаны и удостоверены в установленном порядке.

Поэтому принятию решения о предоставлении земельных участков для строительства предшествует выполнение комплекса работ по их формированию, которые являются обязательными.

Земельный кодекс предусмотрел два варианта предоставления публичных земель для целей строительства-, с предварительным согласованием мест размещения объектов (иными словами – выбор земельного участка) и без предварительного согласования мест размещения объектов.

2. Выбор земельного участка

По общему правилу, в случае предварительного согласования мест размещения объектов участки предоставляются в аренду. Однако возможно их предоставление на праве постоянного (бессрочного) пользования указанным в законе лицам (а именно: государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления). Религиозным же организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

При предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта инициатива и финансирование мероприятий, направленных на подготовку к предоставлению земельного участка, лежит на лице, желающем получить земельный участок под строительство.

Кроме того, процедура предварительного согласования места размещения объекта позволяет подбирать земельные участки, пригодные для возведения самых разных объектов, в том числе весьма специфических. Например, это относится ко многим объектам производственного назначения.

Предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

1) обращение заинтересованного лица в органы местного самоуправления или исполнительные органы государственной власти;

2) выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Порядок принятия такого решения установлен ст. 31 ЗК РФ;

3) проведение работ по формированию земельного участка;

4) государственный кадастровый учет земельного участка;

5) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 ЗК РФ.

В практике предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта по разным причинам могут возникать ситуации, когда подготовительные этапы к предоставлению участка уже пройдены, т.е. земельный участок уже сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом. В таких случаях его предоставление для строительства осуществляется на торгах (конкурсах, аукционах).

Пунктом 2 ст. 32 ЗК РФ установлена обязанность исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления принять решение о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в двухнедельный срок с момента предоставления кадастрового паспорта земельного участка. В свою очередь, решение о предоставлении земельного участка для строительства либо об отказе в его предоставлении или выписка из такого решения должны выдаваться заявителю в семидневный срок со дня его принятия (п. 8 ст. 30 ЗК РФ).

Законодателем установлены ограничения, когда порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта применяться не может. Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.

3. Предоставление земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов

Наряду с выбором земельного участка, все большее распространение получает предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов. Данный способ предоставления будет использоваться уполномоченными органами все больше при разработке предусмотренной законом градостроительной документации на территории муниципальных образований.

Так, по состоянию на конец 2009 года на продажу на аукционах Департаментом в г. Чите было выставлено 52 земельных участка. Общий размер годовой арендной платы, сформированный по итогам аукционов, составил более 58 млн. руб.; в бюджет поступило около 5 млн. руб. средств от продажи земельных участков в г. Чите на аукционах.

Специфика предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта состоит, в частности, в том, что при этом подразумевается проведение целого ряда мероприятий, которые проводятся уполномоченными органами по своей инициативе и за счет бюджетного финансирования.

К таким мероприятиям относятся, в частности: проведение работ по формированию земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за такое подключение; принятие решения о проведении торгов или предоставлении земельных участков без проведения торгов; проведение государственного кадастрового учета земельного участка и т.д.

Данный вариант предоставления участков под строительство принято считать эталонным, в наибольшей степени отвечающим рыночным принципам, обладающим наибольшей «прозрачностью», позволяющим осуществлять предпринимательскую деятельность в условиях справедливой конкуренции.

Пункт 2 ст. 30 ЗК РФ содержит общее и основополагающее требование к процедуре предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта. Данное требование состоит в необходимости проведения торгов в виде конкурсов либо аукционов. Конкурсный порядок приобретения земельных участков для строительства должен гарантировать равные и конкурентные условия для застройщиков при приобретении земельных участков.

Общие положения о заключении договоров на торгах содержатся в ст. 447 ГК.

В свою очередь, ст. 38 ЗК регулирует приобретение земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах. Пунктом 4 указанной статьи предусмотрено, что порядок организации и проведения таких торгов определяется Правительством РФ. Такой порядок содержится в постановлении Правительства РФ от 11.11.2002 № 808.

Однако, Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ статья 38 ЗК РФ была дополнена пунктами 5 и 6, согласно которым процедура предоставления земельных участков для жилищного строительства регулируется статьями 38.1, 38.2 ЗК РФ. При этом существуют некоторые различия в процедуре проведения торгов, установленной указанным постановлением Правительства РФ и статьями 38.1, 38.2 ЗК РФ.

В своей деятельности Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края исходит из того, что при проведении аукционов по предоставлению земельных участков для жилищного строительства необходимо руководствоваться нормами статей 38.1, 38.2 ЗК РФ, а при предоставлении земельных участков для строительства нежилых зданий, строений, сооружений (коммерческая недвижимость) – нормами указанного постановления Правительства РФ № 808.

4. Предоставление земельных участков для жилищного строительства

Одним из важнейших видов предоставления земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов является предоставление земельных участков для жилищного строительства.

Ст. 30.1 ЗК устанавливает, что для жилищного строительства земельные участки предоставляются в собственность либо в аренду только на аукционах. Исключением из этого правила являются следующие случаи предоставления земельных участков для строительства без проведения торгов:

1) на строительство объекта недвижимости заключен государственный или муниципальный контракт, а само строительство осуществляется полностью за счет бюджетных средств (п. 1 ст. 24 ЗК РФ). В этом случае участок предоставляется лицу, с которым заключен такой контракт, в безвозмездное срочное пользование;

2) земельный участок предоставляется лицу, с которым в установленном законодательством РФ о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ);

3) аукцион по продаже земельного участка либо права его аренды признан не состоявшимся по причине того, что в нем приняло участие менее двух участников. В таком случае единственный участник аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка.

Исходя из особенностей предоставления земельных участков для жилищного строительства, можно выделить 3 вида такого предоставления в зависимости от цели:

для индивидуального жилищного строительства;
для строительства многоквартирных жилых домов;
для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Каждый вид предоставления земельных участков характеризуется своими особенностями. Так, комплексное освоение в целях жилищного строительства подразумевает наиболее широкий спектр действий победителя аукциона, таких как: подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства. На территории г. Читы Департаментом в 2009 году проведен 1 аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства (мкр. Витимский, Романовский); площадь предоставленных земельных участков составила около 170 га.

Наиболее распространенным видом предоставления земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов является индивидуальное жилищное строительство. При этом предоставление земельного участка для этих целей возможно с использованием упрощенной процедуры без проведения торгов, в то время как предоставление участков для строительства многоквартирных домов или для комплексного освоения в целях жилищного строительства осуществляется исключительно на аукционах.

Нужно отметить, что земельное законодательство не содержит определения понятия индивидуального жилищного строительства. Такое понятие дано лишь в части 3 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которой под индивидуальным жилищным строительством понимается строительство отдельно стоящего жилого дома с количеством этажей не более чем три, предназначенного для проживания одной семьи.

При подготовке извещений о проведении аукциона по продаже земельных участков либо права аренды земельных участков для ИЖС Департамент указывает обозначенное определение в качестве параметров разрешенного строительства.

Следовательно, предоставление земельных участков для строительства жилых объектов, не подпадающих под обозначенное понятие, с использованием упрощенного порядка без проведения торгов, по нашему мнению, не может быть признано законным.

В п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ определены правила предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам. Такое предоставление может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.

В двухнедельный срок со дня получения от гражданина такого заявления исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК, могут принять одно из трех решений:

1) о проведении аукциона по продаже земельного участка;

2) о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды такого земельного участка;

3) о предоставлении в аренду такого земельного участка. В этом случае он должен опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка.

В случае принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду и публикации сообщения о приеме заявлений о предоставлении участка в аренду возможны два варианта дальнейшего развития событий. Если заявление о предоставлении земельного участка в аренду, первоначально поданное гражданином, в течение месяца после указанной публикации останется единственным, то уполномоченный орган принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду гражданину.

В случае же, когда имеются иные поданные заявки (помимо первоначальной), проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка. Обращаю внимание на то, что в данном случае уполномоченный орган не вправе принять решение о предоставлении на торгах такого земельного участка в собственность. В иных случаях уполномоченный орган может сам определять вид права, выставляемого на продажу на аукционе (аренда, собственность).

Таким образом, для предоставления земельных участков гражданам для жилищного строительства в качестве основного варианта установлено предоставление участков на торгах, проводимых в форме аукциона.

Как уже отмечалось, предметом торгов может быть только сформированный земельный участок. В качестве организатор торгов может выступать как непосредственно орган государственной власти или местного самоуправления, наделенный полномочиями по распоряжению земельными участками, так и действующая на основании договора с ним специализированная организация.

Сама процедура проведения торгов не описана ни в статье 38.1 ЗК РФ, ни в постановлении Правительства РФ от 11.11.2002 № 808. В отсутствии какой-либо регламентации приходится прибегать к аналогии закона. В практической работе по проведению аукционов по предоставлению земельных участков на территории г. Читы Департамент руководствуется по аналогии правилами, предусмотренными для приватизации государственного и муниципального имущества постановлением Правительства РФ от 12.08.2002 № 585 «Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе». Данное постановление Правительства РФ детализирует процедуры проведения аукциона. Считаем, что оно может применяться и в практике предоставления земельных участков для строительства.

Кроме того, в соответствии с действующими нормами земельного законодательства при подготовке к проведению аукциона за счет организатора аукциона осуществляется формирование земельного участка, получение условий подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, инженерные изыскания с целью определения параметров разрешенного строительства. Эти мероприятия осуществляются за счет средств местного либо регионального бюджета. Учитывая серьезный дефицит бюджетных средств, особенно на уровне небольших сельских поселений, проведение указанных мероприятий может быть затруднено. По этой причине считаем целесообразным возложить такие расходы на лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, с последующим возмещением затрат победителем аукциона. Департаментом подготовлен проект федерального закона о внесении соответствующих изменений в Земельный кодекс РФ, который в порядке законодательной инициативы направлен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Необходимо так же обратить внимание на недавние изменения, внесенные в Земельный кодекс РФ, касающиеся предоставления земельных участков для строительства.

Во-первых, помимо опубликования извещения о проведении аукциона в периодическом печатном издании, Федеральным законом от 17.07.2009 № 164-ФЗ предусмотрено, что такое извещение размещается на официальном сайте Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, не менее чем за тридцать дней до дня проведения аукциона. До определения Правительством Российской Федерации такого сайта извещение о проведении аукциона размещается на официальном сайте организатора аукциона в сети «Интернет». По состоянию на настоящий момент подобный общефедеральный сайт не создан.

Во-вторых, Федеральным законом от 27.12.2009 № 365-ФЗ предусмотрено, что с 1 января 2010 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в их собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.