Geum.ru

Перечень условных обозначений

Вид материалаДокументы

Содержание


Глава 2. Порядок принятия решений во внешнеэкономической политике
Ориентации политической элиты и система институтов, формирующих внешнеэкономические приоритеты
Механизм реализации политических внешнеэкономических решений
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Глава 2. Порядок принятия решений во внешнеэкономической политике


    1. Политико-институциональный механизм регулирования внешнеэкономических связей

      1. Ориентации политической элиты и система институтов, формирующих внешнеэкономические приоритеты


Регулируя экономические процессы, в т.ч. и ВЭС, государство ориентируется на поиск баланса между принципами «свободы предпринимательства» и «всеобщего благосостояния». Относительно создания конкурентных преимуществ, конкретизируя отмеченную дилемму к целям исследования, как отмечает М. Портер, цель правительства состоит в том, чтобы создать условия, при которых СХ смогут вводить более сложные технологии и методы, т.е. оказать влияние на определенные стратегические отрасли. Это возможно путем оказания влияния «…на контекст и институциональную структуру, в окружении которых работают фирмы, а также на привходящие элементы, которыми пользуются фирмы» [, с.668]. Т.е. участие белорусского государства в укреплении экспортного потенциала заключается в том, чтобы создать благоприятную среду для внедрения инноваций, повышения производительности, увеличивая интенсивность регулирования на первоначальной стадии и уменьшая – на последующих стадиях. По причине того, что подавляющая доля средств производства, в т.ч. и СХ, ориентированных на ВЭС, находится в государственной собственности, особо важным становится эффективное функционирование центров принятия и вертикали реализации политических решений.

Национальной политической элитой объявлен политический курс на построение открытой социально-ориентированной рыночной экономики. Но политика белорусского государства, продемонстрировавшая позитивные результаты восстановления объемов производства в рамках ранее сложившейся его структуры, в последующем, как правило, заключалась и заключается в сохранении достигнутых конкурентных преимуществ. Перераспределяя производственные ресурсы, исходя из таких установок, правительство сдерживает рост производственных возможностей.

В настоящее время, государственная политика в отношении СХ радикально не направлена на создание условий, вынуждающих их вводить инновации и продвигаться на внешние рынки, скорее – на обеспечение гарантий занятости. Из этого следует, что последствия государственного вмешательства проявляются различным образом: вместо всемерного поощрения внедрения инноваций могут предоставляться льготы и субсидии нерентабельным отраслям. Возникающая дилемма может разрешиться в пользу инноваций, укрепляющих экспортный потенциал, когда их внедрение станет непременным условием сохранения устойчивости положения политической элиты, вместо использования действенных в краткосрочном периоде методов регулирования, обеспечивающих инструментальную поддержку (гарантии занятости, контроль ценообразования и др.).

Компетенция по регулированию ВЭС распределена между структурными подразделениями республиканских ОГУ, реализация которой осуществляется наряду с выполнением иных управленческих функций определенных ведомств. Функции по регулированию включаются в компетенцию республиканских ОГУ, государственных концернов, и они сопряжены с реализацией политических, административных, дипломатических задач. Следовательно, значение, которое ВЭП имеет относительно формирования политики в иных областях государственного управления, не нашло должного институционального закрепления посредством создания самостоятельного, юридически равного, специального ОГУ, курирующего ВЭС Республики Беларусь. При этом, ВЭС являются приоритетом в осуществлении управленческих функций значительной части структуры государственного аппарата, исходя из задач поставленных Президентом и Советом Министров. Система государственных органов, обладающих компетенцией в сфере принятия внешнеэкономических решений, может быть сформирована следующим образом:
  1. Президент;
  2. Национальное собрание Республики Беларусь;
  3. Совет министров;
  4. Министерство иностранных дел Республики Беларусь (выстраивание ВЭС с конкретными государствами);
  5. Министерство экономики Республики Беларусь (привлечение иностранных инвестиций);
  6. Министерство торговли (содействие созданию товаропроводящих сетей);
  7. Национальный банк (валютное регулирование).

Президент выполняет ведущую роль в формировании приоритетов государственной ВЭП. В посланиях белорусскому народу и Национальному собранию, официальных заявлениях и выступлениях, нормативных правовых актах Президента формулируется стратегия развития ВЭС, выступающая ориентиром, как для аппарата исполнительной власти, так и для СХ, задействованных в ВЭД. Президент, обладая широкими властными полномочиями, выступает основным звеном в механизме обратной связи политической системы Республики Беларусь, тем самым гарантируя адекватность мер ВЭП интересам граждан и национальных СХ, исходя из задач, формулируемых в начале политического цикла (выборов). Исходной точкой считается то, что: «Процесс принятия решений начинается с выявления и четкого формулирования конечных целей» [, с.25].

Парламент Беларуси отличается слабой партийной агрегированностью интересов, что можно объяснить низким уровнем развития института частной собственности. В такой ситуации, когда ведущие субъекты ВЭД находятся в государственной собственности, основные каналы коммуникации в политической системе концентрируются в вертикали исполнительной власти: между курирующими республиканскими ОГУ и их ведомственными СХ. Прямая связь реализуется в исполнении распоряжений и инструкций государственных органов СХ, обратная – в рассмотрении предложений по корректированию осуществляемых политико-управленческих программ в отношении отдельных СХ, отраслей с целью обеспечения и защиты их экономических интересов. Как указывается в литературе: «Государственные органы, регулирующие или управляющие деятельностью определенных секторов, практически сливаются с ними» [, c.126]. Их положение находится в прямой зависимости от положения в подчиненных им секторах управления, поэтому они могут оказывать сопротивление инновационным инициативам, если таковые противоречат интересам курируемых ими СХ.

Совет Министров является центральным ОГУ, в компетенцию которого входит и участие в формировании приоритетов ВЭП, и ее реализация по всем направлениям. Совет Министров, осуществляя руководство механизмом исполнения политических внешнеэкономических решений, несет политическую ответственность за результаты реализации ВЭП перед Президентом и Национальным собранием.

При принятии политических решений необходимо учитывать то, что мероприятия по реализации ВЭП имеют внутриэкономические последствия, что непосредственным образом отражается на уровне поддержки политической элиты электоратом.

Политическая элита особое внимание обращает на то, как принятые меры по регулированию ВЭС будут влиять на материально-финансовое положение избирателей, поскольку элита рассчитывает на их инструментальную поддержку, и именно она, в первую очередь, ответственна своим статусом перед широкой общественностью за проводимую ВЭП.

Особенностью управления внешнеэкономическими процессами в Республики Беларусь выступает то, что важную роль здесь играет Министерство иностранных дел, изначально рассматриваемое как внешнеполитическое ведомство. Особо необходимо подчеркнуть его компетенцию по проведению расследований для применения специальных защитных, антидемпинговых, компенсационных мер. При проведении расследования оцениваются факторы, поддающиеся количественному выражению. Примечательно, что национальные правила применения данных мер согласуются с существующими принципами и договоренностями по ВТО. Например, Соглашением по специальным защитным мерам определены 2 условия для их применения, которые, в сущности, дублируются в национальном законе [, ст.8]:
  • Если товар импортируется в возросших количествах (в абсолютном и относительном выражении);
  • Если товар импортируется в условиях, которые наносят или угрожают нанести ущерб отрасли национального производства.

В связи с потенциально конфликтным характером таких мер, решения об их применении принимаются Президентом. Соотнесение государственного внешнеторгового регулирования в некоторых областях ВЭС с правилами ВТО свидетельствует о латентной правовой унификации, причиной которой служит то, что большая часть внешнеторгового оборота Беларуси приходится на страны, участвующие в ВТО.

Единого государственного органа, в компетенцию которого входило бы формирование ВЭП и ее реализация, в Республике Беларусь, как указано выше, не создано. Зарубежный опыт расширения экспорта свидетельствует о целесообразности учреждения специального государственного органа по вопросам ВЭС. В Республике Беларусь представляется возможным создать орган, подотчетный Совету Министров, в сферу ведения которого входило бы продвижение национального экспорта и привлечение иностранных инвестиций с ликвидацией дублирующих данную компетенцию департаментов в министерствах. Рамочная структура подобного органа может выглядеть следующим образом, включая подразделения:
  • По исследованию зарубежных рынков;
  • По исследованию продукции на национальном рынке;
  • По обеспечению торговой информацией (сбор и распространение, подготовка информационных материалов);
  • По консультированию (зарубежное регулирование, заключение международных контрактов, транспорт и логистика; обучение персонала СХ)

Что касается работы по привлечению инвестиций и консультирования по вопросам внешней торговли, то вознаграждение и ответственность за нее должны индивидуализироваться. Это означает, что отношения между работником, с одной стороны, иностранным инвестором, экспортером, с другой, выстраиваются по принципу оказания государственных услуг на платной основе.

Для оперативного отражения в своей работе государственный орган должен устанавливать постоянные каналы коммуникации с экспортирующими СХ. Для результативного функционирования достаточно двухуровневой структуры управления: руководитель и управляющие подразделениями. Руководитель, в таком случае, ориентируется на планирование работы и налаживании контактов с внешней средой [, с.20].

Финансирование органа по вопросам ВЭС только из бюджета накладывает ограничения на использование средств, не конкретизируемое с учетом определенных запросов инвесторов, экспортеров. Чтобы обеспечить большую гибкость в предоставлении государственных услуг, необходимо непосредственное, вероятно частичное, финансовое участие заинтересованных СХ при обращении за ними.

Если в условиях свободной конкуренции такой механизм государственного управления оказывается недостаточно гибким, то реформы, направленные на повсеместное внедрение инноваций, укрепление экспортного потенциала, возможны именно при осуществлении их с помощью методов централизованного управления. Как отмечают американские ученые: «… разработка [преобразовательной] внешнеторговой политики находится в компетенции исполнительных органов, а в центре оппозиции реформам оказываются законодатели» [, с.127]. Как таковым, политическим структуры не могут сепарироваться от политических сил, требования которых искажают политические решения, которые в контексте ВЭС необходимо принимать, основываясь на динамике рыночной конъюнктуры [, с.670].

В условиях, когда большая часть средств производства находится в государственной собственности, представляется возможным утверждать, что группам интересов можно отнести отдельные государственные ведомства и государственные концерны, а также крупные СХ (холдинги). Группы интересов могут оказывать влияние на принятие решений, обладая преимуществом относительно информированности в специальной области [, с.25].

Позитивным является опыт Южной Кореи, в руководстве которой признается, что «…для реализации тактических и стратегических задач на пути создания высокоэффективной экономики, ориентированной на внешние рынки, использование одних экономических мер недостаточно» [, c.71]. Данный аспект признается и в американских исследованиях [, с.670]. Оперативная модификация экономических стимулов, дополняемая системой мер административного принуждения создает условия для интенсификации в укреплении экспортного потенциала.

Устойчивость функционирования политической системы Беларуси, стабильность проводимого политического курса предоставляют возможности для долгосрочного укрепления экспортного потенциала.

Но значительная концентрация ресурсов в системе государственного управления может результативной только на начальной, в сущности, переходной стадии инновационного развития. Государство с его многоуровневыми, иерархическими, довлеющее юридически опосредованными отношениями не способно предметно и конкретно реагировать на изменения принципиально нестабильной рыночной конъюнктуры. Задача государства выражается в том, чтобы задать вектор инновационного развития. Направленная на инновации, планово-директивная система государственного управления может быть исключительно результативной на этапе внешнеторговой экспансии, но будет выступать барьером торговой, инвестиционной кооперации на этапе полной интеграции в систему международных экономических отношений.

При достижении устойчивых темпов воспроизводства, основанного на инновационных технологиях, государственные программы форсированного стимулирования развития экспортного потенциала должны закрываться, поскольку, в последующем, они статут препятствием, ввиду своей негибкости и субъективности, обусловленной устоявшимися нормами функционирования государственного аппарата. Действительно, рынок – тот экономический институт, который позволяет эффективно функционировать и развиваться, но не интенсифицировать модернизацию в обществах, ориентированных на традиции. Поэтому «…наличие основных институтов рынка не гарантирует высокий потенциал экономики к сбалансированному развитию» [, с.57].

Преимущество рыночного механизма – индивидуализация ответственности. На стадии закрепления, институционализации инновационного развития Беларуси рыночные принципы являются предпочтительными. С точки зрения М. Портера, «…выполнение правительством напрямую роли распределителя капитала будет содействовать повышению уровня промышленности лишь до определенного уровня. Чтобы двигаться дальше, эту роль должны взять на себя рыночные механизмы» [, с.692]. Обращаясь к опыту Японии, можно отметить, что для японских СХ, ввиду несвоевременной отмены протекционистских и картельных мер регулирования, характерна «стабильная неспособность обеспечить высокую рентабельность инвестиций…» [, с.114].

По мнению В. Томаса и Дж. Нэша касательно мероприятий по реформе внешней торговли, авторы утверждают: «Если структура власти и взаимоотношения между органами управления остаются неизменными, то даже значительное падение дохода на душу населения не будет способствовать росту популярности кардинальных реформ» [, с.131]. В качестве перспективной задачи приватизации, которая будет не единственным, но основным направлением децентрализации, можно обозначить приоритетность передачи государственной собственности национальному торговому, мелкому и среднему производственному капиталу. Это более целесообразное политическое действие по сравнению с передачей собственности на средства производства бюрократии, которая ориентирована на получение ренты, и зарубежным ТНК, которые не стремятся вкладывать в зарубежные филиалы высокие технологии, апробируя их на емком рынке страны происхождения.

Частным СХ присуще принятие самостоятельных производственных, торговых, финансовых решений, исходя из рыночной конъюнктуры, под свою имущественную ответственность. Для СХ государственной формы собственности свойственно выполнение плана прогнозных показателей, утвержденного в вышестоящих инстанциях. Т.о., направления осуществления ВЭД строго определяются извне. Притом, механизм изменения самих планов усложнен бюрократическими процедурами, которые на стадии стабилизации инновационных институциональных практик перестают соответствовать целям инновационного, экспортно-ориетированного, смещаясь в сторону частных интересов отдельных структур государственного аппарата. Когда интересы сохранения статуса и привилегий бюрократии начинают превалировать над политическими приоритетами модернизации и расширения экспорта, тогда стадия придания целенаправленного, властно-принудительного инновационного импульса исчерпывает себя.

В итоге проведения технологической модернизации должны быть разграничены зон ответственности государства и предпринимательских кругов с тем, чтобы децентрализовать управление ВЭС, сделать его с одной стороны стратегически обоснованным (ВЭП), с другой – гибким относительно конкретных ситуаций совершения внешнеэкономических операций (ВЭД). Отдельные внешнеэкономические решения, которые, в сущности, являются коммерческими, непосредственно отражаются на финансовом состоянии субъекта ВЭД. Государство, предельно заинтересованное в улучшении показателей ВЭС, может и должно задавать вектор, формировать стимулы экспортной ориентации политико-дипломатическими, юридически-институциональными методами.




      2. Механизм реализации политических внешнеэкономических решений


Процесс принятия политических решений на любой стадии происходит при активном участии государственного аппарата. Интересы работников аппарата государственного управления имеют самостоятельный характер. Из этого вытекает то, что механизм исполнения политических решений не является исключительно средством достижения своих частных целей группами интересов и политических целей государства, в целом. Аппарат, состоящий из государственных служащих, имеет свои частные интересы. Негативной чертой государственного управления выступает его бюрократизация. Тогда государственный аппарат превращается в самодостаточную силу, которая обеспечивает уже не только выполнение, но и принятие решений. На стадии подготовки и согласования политических решений «… бюрократы отдают безусловное предпочтение хорошо знакомым инструментам», не требующим мер по переквалификации [, с.27].

Обстоятельствами, свидетельствующими о бюрократизации государственного управления, выступают:
  1. рост доли государственных расходов в ВВП;
  2. рост центральных ОГУ, определяемый законом: сложность управляющей системы растет быстрее, чем сложность объекта управления. Бюрократический централизм стремиться к унификации управленческих функций вопреки многогранности поставленных задач, реагируя ростом специальных подразделений;
  3. сохранение бюрократической организации как важная цель ее функционирования;
  4. возникновение властно-иерархической формы бюрократического управления, которая вызывает игнорирование общественных потребностей в пользу указаний вышестоящих лиц [, c.148].

Т. Парсонс выделил особую тенденцию роста бюрократии, выражающуюся в появлении новых контролирующих друг друга бюрократических структур [, с.23]. Направлениями оптимизации сложившихся методов управления ВЭС должны стать всемерное внедрение информационных технологий, сокращение документооборота, более того, сокращение звеньев, принимающих и контролирующих исполнение решений, тем самым, локализующее и индивидуализирующее ответственность.

Зачастую, принятый закон «… недостаточно четко сформулирован прежде всего в части, касающейся конкретных моментов внедрения решения» [, с.30]. Таким образом, политические решения оставляют простор для применения, именуемый усмотрением. Для бюрократии это обеспечивает нишу для реализации своих как законных, так и незаконных интересов. В таком ракурсе возникает вопрос о точности соответствия имплементации политических решений в области ВЭС изначальной идее его принятия.

Позитивную роль в этом плане выполняют декреты Президента, которые, наряду с преимуществом оперативности их издания, как правило, предусматривают процедуры, регламентирующие их исполнение, содержат персонифицированные поручения, укрепляющие ответственность за их исполнение. Законы же в этом плане допускают возможность бюрократического толкования, искажения в ведомственных инструкциях.

Кроме того, проблему составляет адекватность самой идеи политического решения фактическому финансово-экономическому положению субъектов ВЭД. Ведь на стадии оценки результатов ранее принятых решений также участвует многоуровневый бюрократический аппарат, где поступающая первичная информация, проходя многочисленные каналы коммуникации, может корректироваться, исходя из интересов структурных звеньев аппарата управления, вовлеченных в исполнение данных политических решений.

Из этого следует, что, несмотря на более низкую степень влияния бюрократии на стадии оценки по сравнению с предшествующими, государственные структуры исполнения и оценки политических решений должны быть разделены.

Препятствием для формирования инновационной направленности в развитии ВЭП является нестабильность законодательства, свидетельствующая скорее не о последовательности, а неоднозначности инновационной политики. Сложные, длительные административные процедуры, детально закрепляя правовой статус СХ, ограничивают варианты их экономического поведения, подчиняя их заданным извне, однозначно предсказуемым и контролирующим результаты нормам и правилам.

Такие закономерности порождают инерционность системы управления ВЭС. Бюрократизм – один из основных факторов контрфункциональности государственного регулирования. Дебюрократизация предполагает детальную регламентацию должностных полномочий в государственном аппарате и дерегулирование статуса СХ. Система правовых норм должна регулировать взаимоотношения должностных лиц и СХ таким образом, чтобы минимизировать возможности бюрократии разрешать спорные вопросы по собственному усмотрению.

Кроме принятия нормативных правовых актов для достижения стратегических целей инновационного развития ОГУ должны использовать методы проведения политических кампаний. На стадии реализации политических решений, следствием которых станет изменение социально-психологических ориентиров и социальных структур, актуализируется необходимость имплантации целевых моделей и ценностей в сложившийся политический, историко-культурный контекст экономико-производственных и воспроизводственных отношений. Формирование инновационной доминанты, связанное с укреплением экспортного потенциала, требует, в свою очередь, не только мер по модификации ценностных ориентаций, но и параллельных мер материального стимулирования, подразумевающих именно издание соответствующих правовых актов, облекающих политические решения в юридически обязательную форму. Цель таких кампаний – вовлечь и мотивировать частных лиц (научно-техническая интеллигенция), научно-исследовательские организации, СХ на создание и реализацию инноваций в производство, чтобы преимущества осуществления инноваций превышали текущие выгоды от работы по традиционным схемам или полностью их компенсировали в краткосрочном периоде.

Ограничением проведения политической кампании, такой как имплементация в политическую практику инновационной стратегии, выступает время. Убытки от проведения реформ электорат вынужден нести непосредственно, в то время как получение выгод целенаправленно откладывается. Жестко очерченные временные рамки обусловлены тем, что массовое сознание не может долго находится в состоянии неопределенности, что может вызвать дискредитацию политической элиты, проводящей такой курс.

Результаты политики, исходящей из приоритетов активной экспортной ориентации, могут проявиться лишь через несколько политических циклов. Как констатирует М. Портер: «Правительства склонны делать выбор в пользу таких политических шагов, результаты которых просматриваются в ближайшей перспективе…» [, с.674]. Политические решения принимаются исходя из внутренних тактических интересов. Политический процесс развивается в заданном социально-культурном контексте. Органы, принимающие политические решения, вынуждены соотносить свои цели доминирующими ценностными идеалами и суждениями. Политический процесс детерминируют регулярно воспроизводимые, устойчивые политические, экономические практики. Социально-экономические преобразования заключаются в изменении сформированных социальных структур, норм, накладывающих ограничения на экономическое поведение, достижение политических целей. Чтобы результаты реализации политического решения были адекватными целям принятия, издания правового акта, в форму которого они облекаются, недостаточно. В целях более полного учета контекста, необходимо проведение политической кампании, под которой понимается «…управленческий процесс, инициируемый [субъектом политики] для достижения политических целей методами и средствами, исключающими применение открытых форм принуждения и права создавать обязательные нормы…» [, с.67].

Отношения субъекта и объекта управления в политической кампании не отличаются строгой структурированностью, как в случае бюрократической иерархии. Объект управления не связан юридическими обязательствами. Смысл политической кампании по подчинению политического процесса целям инновационного развития состоит в том, чтобы «…побудить объект вступить во взаимодействие с управляющим субъектом и тем самым помочь ему реализовать свои планы» [, с.76]. Это может происходить, в сущности, как воздействие ОГУ на адресные группы, от которых зависит реализация поставленных политической элитой целей широкого внедрения инноваций. Ключевой задачей субъекта власти тогда выступает преодоление индифферентность потенциального объекта в отношении политических инициатив, вовлечь, инкорпорировать его в процесс имплементации политического решения. Декларируемая цель внедрения инноваций является обстоятельством, предопределяющим выбор адресных групп. Такая корреляция предполагает также выявление социальных групп, которые будут сдерживать имплементацию отмеченного политического решения.

Касательно оценки эффективности исполнения принятых политических решений в сфере ВЭС, то она может проводиться только на основе комплексных критериев [, с.98]. Причиной этому служит то, что управляющие, регулирующие воздействия, исходящие от политической системы, изменяя динамику, характер функционирования некоторых социальных подсистем, на которые они направлены, неизбежно приводят к изменениям в подсистемах, не являющимися непосредственными объектами государственного управления. Очевидно, это обусловлено тем, что социальные подсистемы (в т.ч. и сфера ВЭД) имеют многочисленные каналы связи и взаимного влияния друг на друга.

В основе оценки эффективности проводимой политики, однако, должны быть объективные, числовые показатели. Они позволяют сформировать строгое представление о состоянии, динамике объекта управления на основе точных данных. Далее такие показатели группируются с учетом роли, которую их достижение выполняет в полной реализации поставленных политических целей. Именно тогда об оценке можно говорить как об измерении фактических результатов реализации государственной политики, соотнесении их с провозглашенными национальными целями [, с.95].