Эволюционный подход Всемирного Банка к реформам горнодобывающего сектора Отдел нефти, газа и горной промышленности Группы Всемирного Банка Отдел устойчивого развития Департамент устойчивой энергетики

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4

Глава 3

Результаты реформы горнодобывающего сектора

Реформы 1990-х и начала 2000-х, которые были направлены на повышение инвестиционного и наращивание регулятивного потенциала (звенья 1 и 2 цепочки создания стоимости), часто приводили впечатляющие результаты в отношении инвестиций и хорошие результаты в отношении институционального строительства. В 2000-х годах, цели расширились, как описано выше, чтобы включить прозрачность, управление доходами и устойчивое развитие с точки зрения перспектив, как общества, так и государства. Чем дальше идти вниз по цепочке, тем труднее увязать результаты только с реформой горнодобывающей отрасли, работа по повышению эффективности и прозрачности финансовых режимов (звено 3) также достигла значительного успеха, хотя все же еще рано делать окончательные выводы. Несмотря на то, что горнодобывающие отраслевые аспекты управления и распределения бюджетных поступлений (звено 4) еще находятся на ранней стадии, похоже, что имело место некоторое важное воздействие на устойчивое развитие (звено 5) в ряде стран, которые прошли реформу горнодобывающей отрасли, хотя и остались, как проблемы компетенции, так и недостаточное истечение времени,, чтобы выносить окончательные суждения

Реформы и инвестиции в горнодобывающем секторе

Воздействие на инвестиции в горную отрасль в выбранных странах, осуществляющих реформу горнодобывающего сектора при поддержке Всемирного банка, можно увидеть в таблице 2. Учитывая относительно небольшой размер кредитов по горной технической помощи, как правило, от 10 млн. до 50 млн. долларов США, они имели феноменальную отдачу, которая измеряется увеличением инвестиций. Тогда как воздействие на другие переменные обсуждается ниже, ничто, скорее всего, не было таким значительным, как в Аргентине, стране, которая, кроме строительных материалов, не имела никакой существенной горной промышленности на рубеже века. Как указывается в блоке 1, воздействие на инвестиции, производство, занятость и экспорт, было огромным.

Добывающие отрасли для серии по развитию 11

Таблица 2: Реформы и инвестиции в горнодобывающем секторе

	Год завершения	Кол-во инвестиций
Страна	реформы	в горную отрасль	Комментарий
Аргентина	1995	2008: 2,4 млрд. долл. США; совокупный рост с 2003-2008 составил 1014 % приблиз.	На основе текущих разработок, инвестиции ожидаются снова удвоиться к 2015
Либерия	продолжается; Начало в 2006	Было подписано соглашений на 7 млрд. долл. США инвестиций	Потенциал до 10 млрд. долл. США всех инвестиций к 2015
Мадагаскар	2005	Приблиз. на 5,5 млрд. долл. США инвестиционных соглашений было подписано по 2 проектам в 2005 и 2006	Оба связаны с работой Банка, но по разному: QMM (1 млрд. долл. США) извлек пользу из займа Банка для строительства порта Амбатови (4,5 млрд. долл. США) извлекли из помощи по ревизии закона по больше масштабным инвестициям
Мавритания	2003 (приблиз)	2003-2008: 500 млн. долл. США всего (горная продукция составила 1,1 млрд. долл. США в 2008)	Горные инвестиции составили 13,5 млн. долл. США в 2001 и 11 млн. долл. США в 2002
Монголия	1997	2003-2009: 335 млн. долл. США в среднем в год	Рудник Уй Толгой только что утвердили, закрепили 4 млрд. долл. США инвестиций с 2010-2013
Мозамбик	2006	2008: 804 млн. долл. США	Только 24 млн. долл. США в 2002; 2-3 млрд. долл. США инвестиций на уголь ожидается в след. 3-4 года
Папуа Новая Гвинея	2003 (приблиз)	2004-2009: приблиз. 1 млрд. долл. США всего; Инвестиции на геологоразведку выросли с 10 млн. долл. США в 1999 до 84 млн. долл. США в 2009	3 новых больших и 2 новых средних рудников ожидаются к 2015.
Танзания	2000	2001-2008: в среднем свыше 250 млн. долл. США в год	С 1990-1999, инвестиции были менее 10 млн. долл. США в год

12 Эволюционный подход Всемирного Банка к реформе горнодобывающего сектора

Блок 1: Аргентина – реформы и инвестиции горнодобывающего сектора, производство и занятость

В середине 1990-х годов, когда Всемирный Банк начал свою поддержку горную ТП правительству Аргентины, горнодобывающая деятельность в стране была, в основном, ограничена разработкой каменоломен. Горные инвестиции составляли 56 млн. долл. США в 1995 году, но к 2008 году, спустя 13 лет после начала полной реформы горнодобывающей отрасли, инвестиции составили 2,4 млрд. долл. США. С 2003-2008, совокупный рост следующих ключевых переменных составлял: инвестиции, 1014 процентов, экспорт, 275 процентов – 4,1 млрд. долл. США в 2008 году, производство, 292 процентов; занятость, 259 процентов – 256 000 рабочих мест в 2008 году, не считая фактора повышений от воздействий; геологоразведка, 907 процентов. На основе текущих разработок, предполагается, что инвестиции, экспорт и производство удвоятся, минимум, в два раза к 2015 году, а занятость увеличится на 50 процентов.

В 1993 году Банковский обзор горнодобывающего сектора Аргентины показал, что горные работы, менее чем 0,5 процента от валового внутреннего продукта (ВВП) и 1 процент от экспорта в 1991 году, были намного ниже потенциала страны. Несмотря на то, что Аргентина имела большие области с благоприятной геологией для открытия месторождений полезных ископаемых, потенциал страны был в значительной степени неизвестен из-за нехватки геологических данных, недостаточной информационной инфраструктуры и малой геологоразведочной деятельности. Политические и правовые основы были устаревшими, относясь к 19 веку, а согласованности между 23 провинциями (которым принадлежат минеральные ресурсы) и федеральным правительством не существовало. Вместе с тем, что была некоторая положительная реакция на содержащиеся в докладе рекомендации, быстро выяснилось, что более углубленное техническое содействие будет необходимо, что и привело к кредитам по горной технической помощи в 1995 (Pasma I, 30 млн. долл. США) и 1998 (Pasma II, 40 млн. долл. США).

Учитывая, что права на полезные ископаемые принадлежали провинциям Аргентины, обязательно нужно было работать с суб-национальными правительствами. Основные цели Pasma I и II были очень схожими, первый нацелен на 6 провинций и последний на оставшиеся 17. Эти цели заключались в следующем: (I) пересмотреть и модернизировать нормативно-правовую базу горной отрасли на федеральном и провинциальном уровнях; (II) поддержать развитие институционального потенциала и подготовки кадров на обоих уровнях; (III) разработать современный кадастр и реестр систем с увязкой по всем провинциям; (IV) создать систему охраны окружающей среды для горных работ, включая подготовку кадров, а также эффективную экологическую нормативно-правовую базу, и (V) определить соответствующие методологии

(продолжение) Добывающие отрасли для серии по развитию

Блок 1: Аргентина – реформы и инвестиции горнодобывающего сектора, производство и занятость (продолжение)

для базовых исследований и провести их в приоритетных областях. Pasma II также включила компоненты подготовки кадров и укрепления институтов по оценке социально-экономических последствий от инвестиций в горнодобывающую промышленность и горные информационные системы.

Хотя усилия по увеличению выгод от горнодобывающей деятельности и были весьма успешными, каждое рабочее место в шахте в результате создавало почти четыре рабочих мест в компаниях по предоставлению товаров и услуг для промышленности, существуют опасения, что экологическое и социальное управление сектором не всегда отвечает международным стандартам, и несколько провинций обсуждают введение запрета на разработку открытым способом. Часть проблемы заключается в отсутствии понимания со стороны большинства политических властей причин и последствий экологических и (до некоторой степени) социальных последствий от горных разработок, а также отсутствие политической воли для их решения. Тем не менее, в настоящее время идет сильная тенденция у компаний по заключению соглашения с принимающей провинцией в отношении значительных социальных фондов (в среднем, около 1 процента от валового объема продаж), которые будут, в основном, использоваться для объектов инфраструктуры в области шахты.

Реформы горнодобывающего сектора и институциональный потенциал

На начальном этапе участия Банка по реформе горнодобывающей отрасли, сильный акцент был сделан на способности государственных горных институтов контролировать и обеспечивать соблюдение нормативных документов, а также содействовать развитию этого сектора. Хотя сначала акцент был сделан на режим лицензирования (в том числе кадастр) и геологические исследования, экологические аспекты добычи были быстро включены в начале 2000-х годов, социальные последствия были учтены, в частности, в качестве ответа на Обзор добывающих отраслей, завершенный в 2004 (см. Блок 2 для получения дополнительной информации). Банковская ТП по горной институциональной способности делает сильный упор на "практическую" помощь. ТП часто включает в себя ряд внешних экспертов, базирующихся в стране, для обеспечения необходимой немедленной помощи и подготовки их национальных партнеров в среднесрочной перспективе. В то же время большинство стран предпринимает усилия по увеличению объемов обучения, доступных в политехнических институтах и университетах, чтобы обеспечить постоянный приток квалифицированных специалистов для работы в промышленности.

Эволюционный подход Всемирного Банка к реформе горнодобывающего сектора

Блок 2: Обзор добывающих отраслей (EIR) – осуществление реформ, достижение устойчивости

В 2004 году Группа Всемирного Банка (ВБ) завершила крупный обзор своей деятельности и свой подход к добывающей промышленности. Обзор состоит из нескольких частей, которые стали известны под общим названием Обзор добывающих отраслей. Независимые подразделения оценки Группы Всемирного Банка провели оценку результатов прошлых программ Всемирного Банка и проектов добывающей промышленности. Соответствие Международной финансовой корпорации (МФК) и Управления Омбудсмена (САО) провели параллельный обзор того, как вопросы устойчивости рассмотрены в последних проектах добывающей промышленности МФК. И, кроме того, независимая, всемирная консультация с заинтересованными сторонами была проведена "видным деятелем", д-р Эмиль Салим – экономист и бывший министр Индонезии, которая выдала обширный доклад с кратким изложением мнений заинтересованных сторон и предоставлением рекомендаций на будущее.

Управление Группы организаций Всемирного Банка ответило на три доклада и выдало рекомендации по ряду реформ и уточнению подхода к добывающей промышленности, с целью лучшего обеспечения того, чтобы проекты способствовали развитию (Ответ руководства на Обзор добывающих отраслей – MR). Подход, изложенный в MR для вовлечения ГВБ в добывающую промышленность, продолжает направлять Группу Всемирного Банка. В целом, новый подход уделяет больше внимания оценке и работе по обеспечению максимальной устойчивости от воздействия разработок добывающей промышленности в странах-членах ГВБ. Примеры нового подхода включают в себя: инвестиционные проекты добывающей промышленности в настоящее время требуют полного раскрытия информации о доходах; воздействия от проектов разработок отслеживаются более тщательно; а была создана консультативная Группа Всемирного Банка по добывающей промышленности, чтобы помочь обеспечить продолжение участия ГВБ с заинтересованными сторонами в будущем. Отчеты о заседаниях Консультативной группы доводятся до сведения общественности. MR также оказал более широкое воздействие на подход Всемирного Банка. Пересмотр политики Всемирного Банка по коренным народам был одобрен в 2006 году, что отразило некоторые из ключевых подходов, принятых MR, таких как требование "широкой поддержки сообщества" для всех проектов в добывающей отрасли, поддерживаемых Всемирным Банком. МФК обновила свои экологические и социальные стандарты производительности в 2006 году и некоторые из ключевых рекомендаций MR были приняты в этой политике.

Каждый год, начиная с 2006 года, сотрудники делают доклад Совету Правления Всемирного Банка по реализации MR и эти отчеты доступны для общественности на веб-сайте Группы Всемирного Банка.

Добывающие отрасли для серии по развитию 15

В большинстве случаев, ТП Банка имела сильный успех в наращивании институционального потенциала соответствующих горных учреждений для осуществления лицензирования, обязанностей по кадастру и геологическим исследованиям. Прогресс шел медленнее по способности этих учреждений по мониторингу и обеспечению экологической и социальной ответственности в связи с трудностями по созданию и финансированию требуемого человеческого потенциала. Возможно, самой большой проблемой, стоящей перед учреждениями горнодобывающего сектора, можно было бы назвать «поймай 22 горные реформы сектора». То есть, если реформа успешна по привлечению инвестиций, государственные учреждения не могут нанять дополнительный персонал или даже сохранить свой собственный штат из-за большого спроса со стороны гораздо более высокооплачиваемых частных компаний. Так как зарплаты связаны с окладами на государственной службе, это очень трудно сделать их более конкурентоспособными. И Мали и Папуа Новая Гвинея (см. Блок 3), получатели ТП Банка для реформы горнодобывающего сектора, выделили часть доходов, выплачиваемых горнодобывающими компаниями, на ответственные отраслевые учреждения, а также преодолели ограничения государственной службы по заработной плате путем создания независимых юридических учреждений. Соответственно, они смогли нарастить гораздо больше возможностей, чем другие страны.

Блок 3: Папуа Новая Гвинея – Реформа горнодобывающего сектора и институциональный потенциал для мониторинга и обеспечения выполнения

После освоения месторождения меди Бугенвиль в конце 1960-х, Папуа Новая Гвинея (ПНГ) получила выгоду от активной разведки полезных ископаемых и горной промышленности. Несмотря на то, что еще четыре рудника мирового класса открылись в следующие 25 лет, произошло значительное снижение интереса инвесторов в начале 1990-х из-за отсутствия доверия к отраслевой политике (требований растущего национализма ресурсов и регламентированных требований по государственным акциям) и способность правительства ПНГ управлять отраслью. Закрытие в 1990 году медного рудника Бугенвиль из-за споров, касающихся выгод для общественности, значительно увеличило политические риски работы в ПНГ⁵ . Как результат, инвестиции в разведку снизились с 83,2 млн. долл. США в 1988 году до 10 млн. долл. США в 1999 году, а канал новых проектов сократился, кроме проекта Лихир Голд, который был запущен в 1997 году.

В 2000 году Банк начал проект ТП в целях содействия ПНГ, чтобы (i) возродить отрасль через модернизацию горного права, положений, налоговых положений и

(продолжение)

В каком-то смысле островитяне Бугенвиля стали лидерами современного бунта общин против горных работ, когда они поняли, что они получают все социальные и экологические расходы, но мало экономических выгод. С тех пор, ПНГ была мировым лидером в области развития прав и выгод местных сообществ, а также процессы урегулирования конфликтов в области добычи полезных ископаемых.

Эволюционный подход Всемирного банка к реформе горнодобывающего сектора

Блок 3: Папуа Новая Гвинея – Реформа горнодобывающего сектора и институциональный потенциал для мониторинга и обеспечения выполнения (продолжение)

геологических данных; (ii) увеличить вклада этой отрасли в развитие сообщества, в том числе путем пересмотра проекта типового договора по добыче; и (iii) повысить институциональный и человеческий потенциал для социального, экологического и финансового мониторинга и исполнения. Кроме того, вскоре после начала проекта, подкомпонент "женщины в горном секторе” также был добавлен, когда стало очевидным, что устойчивое развитие горнодобывающей отрасли было бы невозможно без всестороннего участия женщин.

Последствия от реформы на горнодобывающей отрасли оказались значительными в отношении разведки и эксплуатации. Инвестиции на геологоразведку увеличились с 10 млн. долл. США в 1999 году до 84 млн. долл. США в 2009 году, и три новых проекта на разработку были утверждены на общую стоимость в 1,2 млрд. долл. США. В 2006 году добыча составила 58 процентов экспорта и между 2 процентами и 30 процентами налоговых поступлений. К 2010 году новые средне- и крупномасштабные рудники были запущены в работу, а к 2015 году ожидается, что заработают два дополнительных крупных рудника, один среднемасштабный рудник, одна крупная реконструкция, и первый в мире большой глубоководный рудник. Кроме того, имело место большое улучшение работы комиссии по внутренним доходам, которая восстановила практически 25 млн. долл. США за первые две полевые проверки горнодобывающих компаний.

В 2006 году новый законодательный орган, администрация минеральных ресурсов (MRA), была создана для управления горнодобывающей отрасли. MRA получает собственное финансирование из отраслевых сборов и платежей и не подвергается дефициту финансовых ресурсов или кадровым ограничениям, как бывший Департамент горной промышленности. Было создано новое агентство для поддержания нормативной базы, департамент политики по минеральным ресурсам и опасным геологическим процессам, а ее институциональный потенциал был существенно наращен.

Что касается устойчивого развития, гораздо больше внимания уделяется выгодам сообщества, и значительное число сопутствующего бизнеса и совместных предприятий между местными и иностранными компаниями было создано в результате новых договоренностей в меморандумах между добывающими компаниями и их принимающими сообществами. Наиболее существенные изменения случились в области улучшения положения женщин и горнодобывающей промышленности, где, при поддержке ПНГ и горнодобывающих компаний, план действий – женщины в горном секторе и гендерные конторы были созданы для каждого крупного рудника. Это, в свою очередь, вводит Национальный план действий в интересах женщин в горнодобывающей промышленности. Женщины в горнодобывающих районах в настоящее время гораздо более хорошо информированы, получили голос и способны на создание и управление программами развития сообществ. В двух наиболее важных горнодобывающих районах – Ок Теди и Лихир – женщины приняли активное участие в пересмотре выгод сообщества в меморандумах о соглашении.

Второй проект ТП Банка начался в 2008 году, который включил в себя компоненты по осуществлению плана действий в интересах женщин в горнодобывающей промышленности, совместную подготовку местных планов развития сообщества и поддержку ПНГ по завершению более широкой политики устойчивого развития, которые будут использованы в будущем во всех соглашениях по выгодам сообществ.

Добывающие отрасли для серии по развитию

Налоговые режимы и прозрачность

Вплоть до последних пяти лет, большая часть работы Банка по горным налоговым режимам была сосредоточена на реформе горного законодательства страны и являлась частью пакета, направленного на увеличение инвестиций в отрасль. Соответственно, эти режимы придавали особое значение простоте, стабильности и относительно низким ставкам, чтобы компенсировать годы неопределенности и политического риска. Как отмечалось выше, в настоящее время идет переосмысление горных налоговых режимов и консенсуса еще нужно достигнуть, что и не удивительно, учитывая значительное увеличение ставок, если цены на протяжении последних семи лет отражают долгосрочные тенденции роста. В Блоке 4 описан опыт Танзании.

Самым большим изменением в подходе Банка к налоговому управлению горнодобывающей отрасли был переход к призыву всех стран, принимающих горную техническую помощь от Банка принять стандарты Инициативы прозрачности добывающих отраслей (ИПДО). Общей целью ИПДО является повышение прозрачности в области управления путем тщательного мониторинга и опубликования поступления доходов между компаниями горной отрасли и правительствами стран-получателей. Это процесс добровольного вступления, когда страны-кандидаты ИПДО публикуют все доходы, полученные от горных компаний, а компаний опубликовывают все доходы, которые они платят государству. Независимый администратор проводит сверку двух учетных записей, чтобы убедиться, что уплаченные деньги соответствуют полученным деньгам. Процесс контролируется комитетом многих заинтересованных сторон, состоящий из правительства, частных компаний, а также представителей гражданского общества, который несет ответственность за разглашение и распространение отчета по сверке. Банк, при поддержке донорского доверительного фонда, оказал поддержку 29 странам, богатым полезными ископаемыми (без нефти), стремящимся присоединиться к ИПДО, либо как часть отраслевой ТА, или через отдельную помощь (см. таблица 3).

В большинстве стран во второй колонке таблицы 3 близки к соответствию, и ожидается, что будет около 10 стран, соответствующих ИПДО, к весне 2011 года. Опыт показал, что в дополнение к основной цели повышения прозрачности, процесс ИПДО оказался очень успешным в мобилизации гражданского общества по всем аспектам добывающей промышленности в странах, где раньше было мало информации или понимания. В частности, он доводит до сведения заинтересованных сторон о том, как много (или мало) доходов бюджета выплачивается горными компаниями и, косвенно, как много (или мало) выгоды они получают. Цели ИПДО недавно получили большой импульс, когда в июле 2010 года Соединенные Штаты подписали законодательство, требующее от энергетических и горнодобывающих компаний, зарегистрированных в США по ценным бумагам и биржевым операциям, раскрывать, сколько они платят в страны дальнего зарубежья и правительству США за нефть, газ и полезные ископаемые.

18 Эволюционный подход Всемирного Банка к реформе горнодобывающего сектора

Таблица 3: Статус стран ИПДО, богатых полезными ископаемыми или зависимых стран*

Страна-последователь ИПДО	Страна-кандидат ИПДО: опубликовала 1 или более отчетов	Страна-кандидат ИПДО: работает по первому отчету по ИПДО
Азербайджан – нефть и газ Либерия, Гана, Монголия, Восточный Тимор – нефть	Камерун, Центральноафриканская Республика, Кот-д’Ивуар, Демократическая Республика Конго, Республика Конго, Гвинея, Казахстан, Кыргызстан, Мадагаскар, Мали, Мавритания, Нигер, Перу, Сьерра-Леоне	Афганистан, Буркина Фасо, Чад, Индонезия, Ирак, Мозамбик, Танзания, Того, Йемен, Замбия

*на октябрь 2010

Блок 4: Танзания – Реформа горнодобывающего сектора и бюджетные поступления

До провозглашения независимости в 1961 году, добыча полезных ископаемых играла важную роль в развитии Танзании. Доля ВВП достигала 10 процентов в 1950-х годах и, вместе с сельским хозяйством, обеспечивала основную часть государственных налогов и поступления иностранной валюты. В 1960 году горнодобывающая промышленность была национализирована, и большинство иностранных инвесторов покинуло страну, а государственная компания «STAMICO» получила все оставшиеся рудники в 1972 году. В течение следующих 20 лет, производство на этих рудниках сократилось, и все новые структуры STAMICO оказались нежизнеспособными. К 1992 году в промышленной добыче было занято только около 3000 человек, а общий объем экспорта составлял 8 млн. долл. США. Единственной процветающей суб-отраслью была кустарная добыча золота и драгоценных камней, где занятость составляла, по меньшей мере, 100 000 горняков, а экспорт был между 50 и $00 млн. долл. США в год.

Реформа горной отрасли в Танзании являлось частью большой, но постепенной, настройкой программы, которая началась в 1986 году с целью перехода страны от административно-командной экономики в рыночную экономику с частным сектором. Первым важным шагом для разработки полезных ископаемых в 1990 году стала Политика поощрения национальных инвестиций, которая, среди прочего, отменила требование государственной доли участия в горных предприятиях.

(продолжение)

Добывающие отрасли для серии по развитию 19

Блок 4: Танзания – Реформа горнодобывающего сектора и бюджетные поступления

(продолжение)

Обзор горной отрасли, проведенный правительством Танзании при содействии Банка, в 1990 году привел к основам политики горнодобывающей отрасли в 1994 году. Ключевые области реформы были: реформа горного законодательства; пересмотр нормативно-правовой базы; учреждение налогового режима, который способствовал бы разведке и разработке полезных ископаемых, разработка экологической политики, стандартов и мониторинга мероприятий для крупномасштабной разработки и кустарной добычи; ликвидирование государственных горнодобывающих компаний, а также укрепление институциональных и человеческих возможностей Департамента минеральных ресурсов. В 1994 году проект технической помощи горнодобывающей отрасли был запущен для того, чтобы помочь правительству Танзании достичь этих целей.

К 2004 году, через четыре года после завершения проекта, добыча золота составляла 1,4 млн. унций, а общие экспортные доходы были 674 млн. долл. США. Шесть крупных промышленных рудника находились в производстве или строительстве, и существовало более 3000 крупномасштабных разведочных лицензий. Частные инвестиции на разработку с 2001 по 2008 года составили, в среднем, более 250 млн. долл. США в год. В 2007 году вклад горной отрасли в валовой внутренний продукт (ВВП) составил 3,5 процента (по сравнению с 1,5 процентов в 2000) и доходы от экспорта составили более 1 млрд. долл. США. Прямая занятость в официальной горной отрасли была 13 000 в 2007 году. Прямые налоговые поступления от добывающей отрасли были около 4 процентов от общего объема налоговых поступлений в 2007 году и прогнозировались составить около 7 процентов к 2017 году (284 млн. долл. США). Наконец, с 2000 по 2007 годы, индекс развития человеческого потенциала для Танзании повысился с 0,458 (по сравнению со средним стран Южной Сахары (SSA) от 0,471) до 0,530 (в среднем 0,514 SSA).

В настоящее время основные проблемы горного сектора в Танзании: (I) не создается достаточных бюджетных доходов на национальном уровне или достаточно выгод для местных общин, и (II) существует недостаточная институциональная способность для мониторинга и обеспечения соблюдения горных положений и законов, особенно в отношении к окружающей среде. В мае 2009 года Банк и правительство Танзании заключили новый проект технической помощи на 50 млн. долл. США с целью укрепления способности управления горной отраслью для улучшения социально-экономических последствий крупных и мелких горнодобывающих предприятий и расширения частных инвестиций. Правительство Танзании недавно приняло новый горный закон, который увеличивает роялти, выплачиваемое за полезные ископаемые, от 3 до 4 процентов и допускает участие правительства во всех будущих горных проектах. Эти положения прогнозируют удвоить налоговые поступления от этой отрасли. Правительство также активно добивается статуса кандидата для ИПДО.

Эволюционный подход Всемирного банка к реформе горнодобывающей отрасли

Долгосрочный рост и устойчивое развитие

Горнодобывающая отрасль, если достаточно большая, может оказать сильное влияние на долгосрочное устойчивое развитие страны путем: (I) использования финансовых поступлений от «природного» капитала для производства других форм капитала, или (II), становления ведущей отраслью или движущей силой роста через побочные формы бизнеса и отраслей, которые она создает, и возможности, открываемые неспециализированной инфраструктурой и другими внешними факторами. В то же время важно учитывать интересы общин, расположенных в районах рудников или они будут часто саботировать добычу полезных ископаемых, если они будут считать, что они не получают свою справедливую долю. В последние годы акцент был изменен со "справедливой доли" на мероприятия, которые будут создавать условия для устойчивого развития общин, особенно после закрытия рудников. Это относительно новое направление деятельности технической помощи Банка в горнодобывающей отрасли, но это получает все большее внимание. Наиболее трудным может быть то, как эффективно нарастить (в конце концов) необходимое местное самоуправление в стране, где присутствует, в целом, слабое суб-национальное управление. Блок 5 описывает текущий многогранный подход, предпринимаемый на Мадагаскаре, чтобы дать возможность принимающим общинам и регионам масштабных горных разработок получить выгоду от этой деятельности.

Реформа горной отрасли оказала большое влияние на бюджетные доходы и экономический рост во многих странах, но приведет ли это к более высоким темпам роста путь и устойчивого развития – вопрос остается нерешенным, учитывая исторически свежий характер реформ и трудности в распутывании последствий реформ из-за более высоких цен в последние годы. В графах 3 и 4 Таблицы 4, темпы экономического роста горных-богатых/зависимых реформаторов 1990-х годов сравниваются с темпами роста 2000-х годов, а в колонках 5 и 6 - то же самое по Индексу развития человеческого потенциала (ИРЧП). Средний темп роста почти 6 процентов для стран с реформой горной отрасли (5 процентов, если, взвешенно по населению) против 1,1 процента в мире в целом. Подобным образом, ИРЧП выросло на 0,69 пункта (17 процентов) по 12 странам, по которым имеются данные до и после реформы горной отрасли. Эти цифры показывают, что страны стабильно получают выгоду от своих горных отраслей.

Добывающие отрасли для серии по развитию 21

Блок 5: Мадагаскар – Реформа горнодобывающего сектора и развитие сообщества/региона

В 1998 году при поддержке Банка, правительство Мадагаскара начала реформы горнодобывающей отрасли, что в конечном итоге привело к значительному увеличению активности, в том числе к разработке крупных горных операций ильменита, никеля и кобальта, а также несколько других серьезных возможностей. Учитывая широкое распространение бедности в стране, правительство поняло, что устойчивое развитие горного дела нельзя предпринять без децентрализованного управления и глубокого вовлечения затронутых общин. Эта стратегия, которая осуществляется при поддержке Банка, предусматривает: (I) создание функциональной способности местной и региональной горной администрации; (II) увеличение налоговых поступлений в общины, включая децентрализацию сбора налогов; и (III) определение эффективных путей и средств для расширения возможностей и участия общин, в том числе создание частных/государственных партнерств с ответственными горнодобывающими компаниями, желающими инвестировать часть своей прибыли в создание ресурсов человеческого потенциала, социальную и материальную инфраструктуры. Ключевым элементом этой стратегии является оказание технической помощи общественным объединениям и муниципальным органам власти для интеграции управления минеральными ресурсами в их планы совместного развития.⁶

Вкратце, горнодобывающие компании и общины и регионы должны работать вместе, чтобы интегрировать свои соответствующие планы развития. Для того, чтобы передвинуть ответственность на более низкие уровни государственного управления и увеличить способность местного населения получать выгоду от возможностей, предоставляемых горными разработками, ряд инициатив был предпринят, в том числе: (i) обучение местных граждан для работы, в качестве сотрудников или поставщиков, горнодобывающей промышленности, как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе; (II) создание программ по повышению потенциала местных органов власти для управления финансовыми ресурсами; (III) поощрение участия общин в процессе принятия решений для регионального и местного развития, включая планирование землепользования и сохранения биоразнообразия и бюджетирования, и (IV) обеспечение того, чтобы инфраструктура, созданная с учетом поддержки горных разработок, была максимально интегрирована в региональные планы развития, с использованием государственного и частного партнерства, при необходимости.

(продолжение)

⁶ В свете политических потрясений в Мадагаскаре с марта 2009 года, продолжение поддержки Банка горной отрасли зависит от сохранения последовательной долгосрочной стратегии для этой отрасли.

22

Эволюционный подход Всемирного банка к реформе горнодобывающей отрасли

Блок 5: Мадагаскар – Реформа горнодобывающего сектора и развитие сообщества/региона (продолжение)

Хотя многое еще предстоит сделать, особенно в отношении создания потенциала местных органов власти, значительный прогресс был достигнут: 12.000 местных рабочих мест было создано во время строительства двух рудников, и 5000 рабочих мест на полную ставку ожидаются на двух площадках в процессе эксплуатации. Ильменитовый рудник был открыт в 2009 году, а никель/кобальтовый рудник планируется открыть в начале 2011 года. Шахтные комитеты лесного хозяйства были созданы, чтобы помочь биоразнообразию и планированию землепользования. Обе горные компании предоставили обширное краткосрочное обучение и некоторые долгосрочные подготовки рабочих на руднике. Обе компании заняли очень активную позицию в запуске местных малых и средних предприятий (МСП), чтобы воспользоваться деловыми возможностями, возникающие из потребностей горных работ при строительстве и эксплуатации. При банковском гарантированном финансировании, был построен новый многофункциональный порт вблизи разработки ильменита, в то время как разработка никеля и кобальта провела крупное обновление порта. Оба места работ обеспечивают район электричеством. Наконец, было предложено создать Фонд в связи с рудником ильменита, чтобы обеспечить местные общины источником дохода после закрытия рудника.

Стоит также отметить, что суб-проект при поддержке Банка принимал меры против бедности с совершенно другого направления, оказывая помощь в развитии Геммологического Института Мадагаскара (ГИМ: WWW igm.mg.). ГИМ, который открылся в 2004 году, успешно увеличил занятость, добавленную стоимость и вклад в налоговые поступления в Мадагаскаре из-за большого сектора драгоценных камней. При, примерно, 500 000 частичной и полной занятости старателей в стране, существуют большие возможности для процветания промышленности драгоценных камней по переработке и сбыту. Студенты в ГИМе обучаются по разным аспектам геммологии, включая подготовку инструкторов, как для увеличения стоимости за драгоценные камни, так и для сокращения процента камней, которые покидают страну в необработанном состоянии, оцениваемые в 97 процентов в 2001 году. Институт предоставляет навыки, которые необходимы для увеличения добавленной стоимости внутри страны, включая огранку, оценку и маркетинг. Обучение предлагается на различных уровнях, даже однодневные курсы по геммологии в отдаленных деревнях. В 2005 году первая региональная школа огранки была открыта в Антсирабе. В 2007 году, была открыта ювелирная школа, дальнейшее повышение уровня связей с заказчиками. Многие выпускники ГИМ теперь запустили свой собственный бизнес или работают на одной из иностранных фабрик по огранке, которые открылись в Мадагаскаре. По оценкам, 95 процентов из драгоценных камней, производимых по весу, теперь оставляют страну на законных основаниях.

Добывающие отрасли для серии по развитию 23

Таблица 4: Страны реформы горнодобывающего сектора: темпы роста и индекс развития человеческого потенциала—1990 против 2000

Страна	Доходы от экспорта минералов (% всего экспорта товаров, 2000-2007)	ВВП Годовой процент роста, 1989-1998	Годовой процент роста, 1999-2008	ИРЧП, 1995 (или ближайший год)	HDI, 2008
Буркина Фасо*	Нет данных	4.4	5.4	.297	.389
Демократическая РеспубликаКонго	54.0	-5.9	3.2	.353 (2000)	.389
Гана	34.5	4.3	5.2	.495 (2000) Нет данных	.526
Гвинея	85.6	4.2	3.2	.495 (2000) Нет данных	.435
Кыргызстан	31.8	-6.4	4.4	.687 (2000)	.710
Либерия	51.9	-14.3 3.3	7.0 (2005-8) 5.5	.280 .267	.442
Мали*	Нет данных	-14.3 3.3	7.0 (2005-8) 5.5	.280 .267	.371
Мавритания	51.6	2.5	4.6 6.6	.495 (2000) .676 (2000) .310	.520
Монголия*	53.3	-0.9	4.6 6.6		.727
Мозамбик*	Нет данных	4.7	7.7		.402
Нигер*	Нет данных	1.5	3.7 9.9	.258 (2000) Нет данных	.340
Сьерра-Леоне	64.1	-4.2	3.7 9.9	.258 (2000) Нет данных	.365
Танзания*	Нет данных	2.8	6.5	.425	.530
Замбия	66.2	-0.1	4.9	.454	.481
В среднем (без веса)		-0.3 (w/o Либерия: 0.8)	5.6 (w/o Либерия: 5.5)	.416	.473 .485 w/o Гвинея & СЛ
В среднем (средневзвешанное по населению)		0.1 (w/o Либерия: 0.3) (w/o DRC: 2.2) 2.0	5.1 (w/o Либерия: 5.1) (w/o DRC: 5.8) 3.1	.360	.44 .42 w/o Guinea & СЛ
В среднем глобально		0.1 (w/o Либерия: 0.3) (w/o DRC: 2.2) 2.0	5.1 (w/o Либерия: 5.1) (w/o DRC: 5.8) 3.1	.360

*Новые ресурсо-зависимые страны в 2000-х

Источник: МВФ (строка 2), Индикаторы всемирного развития (колонки 3 и 4), Отчет человеческого развития (колонки 5 и 6)

24 Эволюционный подход Всемирного Банка к реформе горнодобывающего сектора

Монголия является интересным случаем, став одной из самых богатых полезными ископаемыми стран и зависимых экономик в мире за последние семь лет. Бюджетные доходы от отрасли уже составляют более 30 процентов от общего объема доходов и прогнозируются достичь около 75 процентов к 2019 году. Учитывая небольшое население страны, это беспрецедентная возможность построить свой человеческий и материальный капитал и двигаться к гораздо более надежному пути устойчивого развития. Блок 6 описывает некоторые нынешние усилия для достижения этой цели.

Блок 6: Монголия – реформа горной отрасли и устойчивого развития

Важными компонентами первоначальных проектов Банка в Монголии, чтобы помочь переходу к рыночной системе в начале 1990-х стали стабилизация экспортера меди Эрденет, реабилитация угольной шахты Багануур – единственного источника отопления Улан-Батора в то время – и реформирование политики горнодобывающей отрасли. В 1997 году последнее привело к созданию современного горного закона, который вскоре привел к значительным увеличениям в разведке полезных ископаемых, а также эксплуатации месторождений, обнаруженных ранее в эпоху социализма при помощи русских геологов. Горнодобывающая отрасль является ведущим сектором валового внутреннего продукта (ВВП) 7,8 процентов в год с 2000-2008. С 2003-2009, на горнодобывающий сектор приходится около 60 процентов частных инвестиций, которые в среднем составляют 335 млн. долл. США в год, что эквивалентно 10 процентам ВВП. Отрасль также производила в период между 30 и 40 процентами государственных доходов с 2005-2009. В 2009 году на добычу непосредственно приходилось около 22 процентов ВВП, 70 процентов экспорта и 30,6 процентов государственных доходов. В первые три месяца 2010 года экспорт минерального сырья резко вырос снова и на него пришлось свыше 90 процентов от общего объема экспорта.

Успешно проведена геологоразведка с важными открытиями месторождений меди, золота, угля, цинка и урана, наиболее известное из которых, месторождение меди/золота мирового класса Ою Толгой и месторождение угля Таван Толгой в пустыне Южной Гоби. Достигнуто соглашение с Иванхо Майнс (Канада) и Рио Тинто (Великобритания) по разработке Ою Толгой, строительство рудника и вспомогательных объектов вот-вот начнется. Общий объем инвестиций составит 4 млрд. долл. США в течение 3 с половиной года, правительство Монголии получит 34 процента доли. Предполагается, что на своем пике в 2019 году, только один этот рудник обеспечит 55 процентов налоговых поступлений Монголии и 20 процентов ВВП.

(продолжение)

Добывающие отрасли для серии по развитию 25

Блок 6: Монголия – реформа горнодобывающего сектора и устойчивого развития (продолжение)

Наконец, следует отметить, что влияние отрасли на экономический рост привело к успеху, где она действительно имеет значение больше всего, сокращение масштабов нищеты. Общая доля бедного населения на основе потребления снизилась с 61,1 процента в 2003 году до 35,2 процентов в 2008 году, а с 2000-08, младенческая смертность до 5 лет снизился с 6,3 до 3,4 процентов, а продолжительность жизни выросла с 64 до 67 лет.

Поддержка Банка Монголии в настоящее время сосредоточена на оказании ей помощи в использовании ресурсов, получаемых с горных рудников, для устойчивого развития. Со стороны отрасли, существовало два проекта ТП (2004 и один продолжается с 2008) для поддержки институционального строительства в горнодобывающем секторе Монголии. Новая, более прозрачная система кадастра существует в режиме онлайн и Монголия хорошо идет по своему пути, чтобы стать соответствующей для ИПДО. Техническая помощь продолжает наращивать регулирующий потенциал отрасли, особенно по экологическим и социальным вопросам. Другая работа отрасли посвящена образованию, финансовым рынкам и охране окружающей среды. Что касается учреждений, существуют проекты по планированию государственных инвестиций и диагностики инфраструктуры страны. С макроэкономической стороны, серьезной проблемой, стоящей перед страной, является управление большими колебаниями бюджетных доходов, которые следуют циклам цен на полезные ископаемые. Банк в настоящее время готовит проект по оказанию поддержки правительству Монголии в создании стабилизационного фонда, аналогичному фонду, который используется в Чили.

Горнодобывающая промышленность является единственной значимой промышленностью для многих стран, которые провели реформы горнодобывающей отрасли в последние два десятилетия и успешно привлекли большое количество инвестиций. Следовательно, она ценится, как за способность напрямую дать толчок индустриализации, так и бюджетные поступления. Это особенно касается цветных металлов, как руды меди и железа, которые требуют большого количества инфраструктуры, которую можно будет использованы для других целей, в том числе для развития фирм, предоставляющих товары и услуги для горнодобывающей промышленности. Либерия является одним из лучших примеров страны, которая пытается использовать горнодобывающую отрасль (в основном, железная руда) для развития ресурсных коридоров, вокруг которых услуги и другие отрасли промышленности могут процветать. Кроме того, инфраструктура может подключиться к Гвинее и, возможно, другим странам в регионе, таким как Сьерра-Леоне и Кот-д'Ивуар. Блок 7 описывает реформу горной отрасли и ресурсные коридоры в Либерии.

Эволюционный подход Всемирного Банка к реформе горнодобывающего сектора

Блок 7: Либерия – реформа горнодобывающего сектора и ресурсные коридоры

Когда разразилась первая гражданская война в Либерии в 1989 году, горная отрасль давала около 25 процентов экспорта и страна котировалась как пятый по величине производитель железной руды в мире. К концу второй гражданской войны в 2003 году, рудники и инфраструктура, от которой страна сильно зависит, были разорены. Когда президент Сирлиф пришел к власти в 2006 году, не удивительно, что горные разработки стали центральным элементом программы восстановления страны, учитывая ее потенциал и необходимость оживления промышленности и инфраструктуры. Тем не менее, не только рудники и инфраструктура нуждались в восстановлении, но также устаревшая нормативно-правовая база и декапитализация отраслевых учреждений.

С учетом интересов других доноров в деле содействия восстановлению Либерии, в частности, США, подход Банка к технической помощи горной отрасли Либерии был иной, чем в других странах. По большей части, Банк играл консультативную роль, объясняя, что должно быть сделано, и предоставляя рекомендации правительству Либерии, а не участвовал в восстановлении нормативной и институциональной базы. «Тяжелая» работа в основном была сделана ЮСАИД, где значительную роль играла МВФ по финансовым реформам горной отрасли и план развития ООН (ПРООН) по кустарной горной отрасли.

Два поразительных аспекта горной ТП в Либерии – как хорошо различные игроки, в том числе правительство Либерии и другие группы в Банке, сотрудничали и как многое было сделано за такой короткий промежуток времени в отношении обоих результатов (таких, как проект горной политики и правил, кадастровая система, ратификация ИПДО, договор модели развития) и воздействия (например, инвестиции в рудники мирового уровня). При поддержке со стороны Банка, Либерия стала второй страной в мире по ратификации ИПДО. Большое известное месторождение, рудник железной руды Бонг, было успешно продано с аукциона China Union за 2,6 млрд. долл. США, в том числе 40 млн. долл. США подписной платы вместе с обязательством переоснастить порт Монровия и обеспечить достаточной гидроэнергетики для рудника и города. Инвестиции, как ожидается, создадут от 3000 до 4000 рабочих мест напрямую или 15000 мест косвенно. ArcelorMittal проводит 1,5 млрд. долл. США инвестиций в западной части страны со значительной реабилитацией инфраструктуры и строительством. В феврале 2010 года компания Elenilto (Израиль) выиграла заявку по железу Western Cluster с ожидаемыми инвестициями 2,4 млрд. долл. США и 3,1 млн. долл. США в год на развитие сообщества. Все эти контракты были подписаны при содействии разных партнеров, включая ПРООН, Фонд Сороса и Институт «Revenue Watch»

Добывающие отрасли для серии по развитию

Блок 7: Либерия – реформа горнодобывающего сектора и ресурсные коридоры

(продолжение)

Уровень участия Банка в горнодобывающей отрасли Либерии ориентирован на продвижение по цепочки создания стоимости. Банк улучшает способность правительства вести переговоры с мощными актерами на противоположной стороне стола, а также оказание помощи в текущих переговорах, особенно в отношении торгов. Финансирование поступает из нового окна финансирования в Банк, Технического консультативного фонда добывающей промышленности (EI-TAF); правительство Либерии является первым клиентом по использованию этого окна.

В некотором смысле, все выше это только начало. При содействии ЮСАИД, правительство Либерии недавно разработала «Видение Либерии по ускоренному росту – развитию коридоров», в котором три из пяти предлагаемых коридоров роста придерживаются месторождений полезных ископаемых. Через EI-TAF, Банк оказывает содействие правительству по ведению переговоров по оптимальной совместной вспомогательной инфраструктуре. Это может стать отправной точкой для регионального коридорного подхода, где Либерийская инфраструктура, которая будет разработана в поддержку разработки полезных ископаемых, сможет соединиться с Гвинеей, Сьерра-Леоне и Кот-д'Ивуар. Коридорный подход будет получать значительный подъем, если BHP и ArcelorMittal смогут прийти к соглашению об объединении своих интересов по железной руде в Либерии, а Гвинея разрабатывает инфраструктуру, чтобы связать свою деятельность в Либерийском порту Бьюкенен. Министерство земель, рудников и энергетики также недавно заявило о своей поддержке войти в проект управления полезными ископаемыми западной Африки, финансируемый Банком, который поддерживает всеобщую целью по координации учреждений и инфраструктуры в горнодобывающей промышленности стран Западной Африки.

28 Эволюционный подход Всемирного Банка к реформе горнодобывающего сектора

Blog

Содержание