Ктора экономики и его структурных элементов, выбор основных направлений реформирования размеров госсектора построение оптимальной системы управления госсектором

Вид материала

Содержание

Система управления организацией государственного сектора

Подобный материал:

1 2 3 4

-Рис. 1. Классификация благ по критериям исключаемость-конкурентность^⁴

При этом эффективность с точки зрения общественного благосостояния рассматривается весьма специфично. В рамках экономической теории благосостояния доказаны две фундаментальные теоремы, определившие общие условия, при наличии которых частное производство благ более эффективно, чем предоставление благ государством.

Первая фундаментальная теорема гласит, что при определенных условиях любое конкурентное равновесие экономической системы является Парето-эффективным.

Вторая фундаментальная теорема утверждает, что при некоторых условия Парето-эффективное распределение ресурсов может быть достигнуто посредством функционирования децентрализованного рыночного механизма^⁵.

Таким образом, в условиях, при которых верны данные теоремы, активное вмешательство государства в экономику не позволяет достичь лучших экономических результатов, чем те, которые достигаются в рамках функционирования свободного рынка.

Традиционное понимание эффективности опирается на концепцию эффективности по Парето, согласно которой эффективное по Парето распределение производственных ресурсов и конечных благ в экономике подразумевает, что, во-первых, невозможно увеличить производство какого-либо продукта в экономике без снижения производства по крайней мере другого продукта и, во-вторых, повышение благосостояния одного из участников экономической деятельности невозможно без снижения благосостояния другого. При этом повышение эффективности имеет место в тех и только тех случаях, когда переход от одной аллокации ( комбинации распределения ресурсов и благ) к другой, во-первых, влечет за собой позитивное изменение значения функции полезности хотя бы одного индивида и, во-вторых, не вызывает негативных изменений значений функций полезности ни одного из прочих индивидов. Снижение эффективности происходит, когда значения функций полезности одного или нескольких индивидов понижаются, а для остальных индивидов эти значения остаются неизменными.

Однако на практике перераспределение, как правило, не бывает чистым, поскольку сопряжено с явными и неявными потерями - отдельные блага (ресурсы) в процессе перераспределения утрачиваются или остаются непроизведенными. В связи с этим, были сформулированы критерии относительной эффективности, позволяющие четко разделить изменения в уровне экономической эффективности и процессы перераспределения:

- Критерий Калдора-Хикса предполагает, что повышение экономической эффективности имеет место в тех и только в тех случаях, когда в новой ситуации индивиды, которые получили дополнительные выгоды, способны компенсировать проигравшим их потери и при этом остаться в выигрыше по сравнению с первоначальной ситуацией.

- Критерий Скитовски означает улучшение общественного благосостояния, если выполняется критерий Калдора-Хикса, а проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних.

- Критерий Литтла гласит, что для обеспечения эффективности деятельности необходимы выполнение критерия Скитовски и условия отсутствия ухудшения распределения общественного благосостояния.

В реальном мире условия, при которых справедливы фундаментальные теоремы экономики благосостояния, выполняются с весьма существенными ограничениями в силу существования провалов рынка, т.е. ситуаций в которых хозяйствующие субъекты, использующие рыночный механизм, не могут или не имеют стимулов производить блага в социально оптимальных объемах и/или с должным качеством:

несовершенство конкуренции на рынке, когда один из его субъектов обладает рыночной властью, которой лишены другие участники;
наличие внешних эффектов (или экстерналий), когда производитель блага имеет возможность переложить на других часть своих издержек или, напротив, предоставить им дополнительные блага, не располагая возможностями потребовать адекватной платы за их предоставление;
неполнота системы рынок, т.е. невозможность продолжить их бесконечно далеко в будущее и/или покрыть все возможные риски;
неполнота и несовершенство информации, которые не дают возможности субъектам рынка принимать наилучшие решения;
существование общественных благ, которые недопроизводятся вследствие отсутствия у частных производителей стимулов предоставлять их в социально желательных (оптимальных) объемах.

В этих условиях государственное вмешательство может рассматриваться как один из способов повышения эффективности распределения ресурсов. При этом государство во всех этих сферах должно рассматриваться лишь как экономический агент, вмешивающийся лишь тогда, когда предотвращение или смягчение того или иного несовершенства не может быть обеспечено за счет функционирования рынка.

Кроме того, для целей данного исследования важно также выделить такой тип благ, как частные со значительными положительными внешними эффектами, или так называемые социально значимые блага (merit goods).

Природа социально значимых благ схожа с природой общественных благ, поскольку предоставляются потребителям бесплатно или по ценам, заведомо не покрывающим издержки их производства. При этом к внешним эффектам относятся выгоды и издержки, не отраженные в системе складывающихся на рынке цен. Внешний эффект производства частного блага является положительным при следующих условиях: если потребление данного блага способствует производству стоимости у экономических агентов, непосредственно не участвующих в трансакции по поводу данного блага, и отрицательным – в противоположном случае^⁶. Типичным примером социально значимого блага выступают услуги образования, поскольку последствия их потребления позитивно сказываются не только на человеческом капитале непосредственно данных индивидов, но и на уровень благосостояния других членов общества, проявляясь в более высокой производительности труда, качестве продукции, относительно снижающихся издержках производства и т.п.

Еще одним специфическим типом благ, предоставляемых государственным сектором экономики, являются публичные услуги, рассмотрение содержания которых требует особого внимания. Осуществление государственного управления само по себе является важнейшей услугой, оказываемой государством как обществу в целом, так и отдельным его членам. Причем эта услуга является общественным благом, так как она поставляется всем субъектам в обществе и ее потребление каждым отдельным гражданином или организацией не связано с прямой оплатой ими доступа к получению такой услуги. Однако, наряду с этим органы государственной власти и управления могут предоставлять услуги конкретным субъектам в ответ на заявленный ими спрос. Так как предоставление каждой индивидуализированной услуги требует затрат рабочего времени конкретного служащего, то подобные блага являются также и конкурентными в потреблении, т.е. обладают всеми признаками частных благ.

Следовательно, частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления физическим и юридическим лицам, как правило, в физической форме услуг, принято называть публичными услугами^⁷.

Однако, отсутствие общего подход к определению публичных (общественных) услуг как в отечественной, так и в зарубежной экономической литератур, позволяет лишь выделить отдельные принципы, характерные для идентификации публичных услуг:

Понимание публичности услуг зависит от того, на основе каких критериев (целевых функций) они предоставляются: максимизация ценности или прибыли (экономическая эффективность) не является здесь единственно верным критерием. В то же время при характеристике этого понятия используются и такие показатели общественной эффективности, как солидарность, равенство, длительность и качество услуг, использование наилучшей из доступных технологий.
Публичные услуги соответствуют принципу универсальности, т.е. неисключаемости из потребления индивида или группы в силу отсутствия гарантий обеспечения достаточного уровня рентабельности. Примером универсальных услуг являются бесплатные телефонные номера экстренной помощи.

Вместе с тем, проблема разграничения функций государственного управления (общественных благ) и предоставления публичных услуг (частных благ, оказываемых государственными органами власти и управления) окончательно не решена. Актуальность данной проблемы возрастает в связи с практической необходимостью определения состава публичных услуг и возможных способов их оказания.

В частности, явно выраженная тенденция коммерциализации процессов предоставления публичных услуг во многих странах отличается неоднозначностью оценок. С одной стороны, введение конкурентности в процесс предоставления публичных услуг ведет к улучшению их качества, повышению эффективности, усилению ориентации на потребителя.

С другой стороны, коммерциализация публичных услуг может привести к неравномерности их потребления различными (по уровню дохода) слоями населения, что нарушает принцип универсальности в их предоставлении, а также может привести к снижению потребления данных услуг до уровня, ниже общественно оптимального (необходимого).

Под технологической (или ресурсной) эффективностью понимается степень интенсивности использования ресурсов экономической организации с точки зрения соотношения между объемами выпуска различных видов продукции и размерами затраченных ресурсов. Эта характеристика может измеряться в общем случае векторными показателями отдачи различных видов ресурсов или выпуска различных видов продукции (работ, услуг) в натуральном выражении на единицу затраченного ресурса. Понятие ресурсной эффективности обычно не опирается на цену производимой продукции или используемых факторов производства.

Понятие экономической эффективности опирается на учет платежеспособного спроса, предъявляемого тем или иным рынком в соответствии с полезностью результата деятельности (продукта) данной системы, и связанные с этим спросом равновесные (рыночные) цены. К показателям экономической эффективности относят обычно прибыль, добавленную стоимость, удельные затраты на единицу стоимости реализации продукции и т.п., рассчитанные с использованием среднерыночных цен.

В общем случае, целевая эффективность может характеризоваться как категория промежуточная между динамически инвариантной технологической эффективностью и статически инвариантной экономической эффективностью. Отметим также, что понятие целевой эффективности, и понятия ресурсной и экономической эффективности корректны только в том случае, если цели можно отделить от функционирования системы (ее затрат и результатов), а ресурсы и результаты – как друг от друга, так и от технологии. Оба этих допущения являются некоторой условностью, хотя для большинства мезоэкономических систем такая условность может считаться приемлемой^⁸. Данный тезис фактически подтверждает мультиатрибутивность категории «эффективность», вбирающей в себя различные типы и аспекты эффективности. Так например, Д. Скотт Синк^⁹ эффективность отождествляет с результативностью и рассматривает систему индикаторов и характеристик, в совокупности отражающих это понятие, включая:

- действенность как степень достижения системой поставленных перед ней целей, степень завершения нужной работы.

- экономичность как степень использования системой нужных продуктов.

- качество как степень соответствия системы требованиям, спецификациям и ожиданиям.

- прибыльность как соотношение между валовыми доходами и суммарными издержками.

- производительность как соотношение количества выпускаемой продукции системы и количества затрат на выпуск соответствующей продукции.

- качество трудовой жизни – это то, каким образом лица, причастные к трудовой жизни, реагируют на социально-технические аспекты данной системы.

- внедрение новшеств можно определить как прикладное творчество. Организация, которая не вводит новые продукты и технологические процессы, вероятнее всего, не сможет выдержать конкуренцию в течение длительного времени.

Относительно новое понятие «институциональной эффективности» деятельности характерно прежде всего, для условий трансформационной (неравновесной) экономики, в которой большое значение приобретают институциональные аспекты деятельности, отражающие цели институциональных агентств, связанных с предприятием. Роль каждой экономической организации может трактоваться с позиций соответствия ее деятельности устойчивым ожиданиям, предъявляемым со стороны экономических субъектов и физических лиц. Учет институциональной эффективности предприятия в трансформационной экономике предполагает расширение горизонта оценки интегральной эффективности по крайней мере до границ периода завершения основных институциональных преобразований в отраслевом, рыночном и региональном окружении предприятия. Ликвидация и банкротство сколько-нибудь длительно работающего предприятия негативно воздействует на систему товарных, финансовых и информационных потоков и способна нанести существенный урон экономике (как впрочем, и безответственное создание новых предприятий)^¹⁰.

Таким образом, в соответствии с концептуальным подходом к общей оценке социально-экономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики результативной может быть признана деятельность организации, имеющая инновационный характер, являющаяся доходной (с точки зрения максимизации общественного благосостояния) и поддерживающая благоприятные условия труда персонала.

Для анализа, оценки и мониторинга социально-экономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики необходимо разграничение прямых и конечных результатов их деятельности ( прямые (непосредственные) результаты деятельности (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных организацией) и конечные социальные результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых услуг, например, снижение уровня загрязнения окружающей среды, повышение уровня образования населения, улучшение его здоровья и т.д.) , а также выбор показателей, характеризующих степень достижения поставленных перед ними общественных целей .

Общая (диагностическая) схема оценки результативности деятельности организации государственного сектора может быть представлена следующим образом (рис. 2).

Для практического определения прямых и конечных результатов деятельности организаций государственного сектора можно использовать следующие типы показателей эффективности и результативности^¹¹:

показатель затрат – стоимостная оценка требуемых для производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) финансовых, трудовых и материальных ресурсов;
показатель выпуска – непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество произведенных товаров, работ, услуг;
показатели конечных результатов деятельности – последствия выполнения государственными организациями возложенных на них функций и поставленных перед ними задач. Они включают следующие индикаторы:

Внешние факторы			Внутренние факторы
Рыночная конъюнктура Политическая ситуация Хозяйственное законодательство Социально-экономическое развитие Географическое положение ……..			Профиль (сфера) деятельности Масштаб организации Цели, задачи Параметры, стиль управления Человеческий капитал

Система управления организацией государственного сектора
Направления оценки результативности деятельности организации государственного сектора
Экономические параметры Научно-технические параметры Экологические параметры Социальные параметры …………
Критерии результативности деятельности организации государственного сектора экономики Прямые (непосредственные) результаты деятельности Конечные социальные результаты

Рис. 2. Общая (диагностическая) схема оценки результативности деятельности организации государственного сектора экономики

социальной эффективности – степень достижения поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (как конкретный результат в отношении всего населения или группы людей, получивших выгоду);
экономической эффективности – стоимость затрат на единицу выпуска продукции, работ, услуг);
социально-экономической эффективности – соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат;
экономии или бережливости – экономное обращение с материальными ресурсами, то есть оптимальность, экономическая рентабельность приобретения и использования трудовых, финансовых и материальных ресурсов.

Однако сложность определения и контроля конечного социального результат состоит в том ,что он может проявиться лишь в долгосрочном периоде и зависит от множества факторов. Кроме того, затруднена оценка конечных результатов деятельности организаций государственного сектора в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Конечный социальный эффект выражает, прежде всего, качество жизни населения, методы измерения которого пока недостаточно разработаны^¹².

Конструирование оценки социально-экономической эффективности деятельности предприятий государственного сектора экономики предполагает рассмотрение типологии данных организаций . (рис. 3).

К основным критериям классификации государственных организаций обычно относят: институционально-юридическое оформление, форма собственности и методы финансирования, степень автономии от государственного аппарата и государственных финансов, сферу деятельности.

Многообразие критериев приводит и к многообразию классификаций. Наиболее распространенным признаком является институционально-юридическая форма деятельности организации, поскольку предопределяет все остальные признаки.

Рис. 3. Типология организаций государственного сектора экономики

Используя данный признак государственные организации независимо от сферы деятельности и характера выполняемых функций можно сгруппировать следующим образом:

1) несамостоятельные публично-правовые предприятия. Основными особенностями являются: отсутствие собственного капитала (они полностью принадлежат государству); управление находится непосредственно в руках административных органов; финансовая деятельность осуществляется в рамках бюджетов государственных органов; полное отсутствие автономии.

Учитывая институциональные основы функционирования экономической системы России, к данной группе следует отнести государственные учреждения.

Специфика функционирования государственных учреждений накладывает своеобразный отпечаток на оценку социально-экономической эффективности их деятельности:

- первоочередное значение приобретает оценка их целевой эффективности (степени достижения поставленных перед учреждениями целей деятельности);

- отсутствие (или нерыночный характер формирования) цен на их услуги (работы, продукцию) предопределяет превалирование в оценках объемных (а не стоимостных) показателей;

- возможности определения показателей экономической эффективности (например, рентабельности) учреждений ограничены необходимостью использования расчетных (теневых) цен;

- при оценке эффективности деятельности государственных учреждений акцент смещается в сторону измерения не прямых, а конечных социально-экономических результатов их деятельности, измерение которого затруднено невозможностью идентификации объекта-создателя данного результата.

2) самостоятельные предприятия, действующие в рамках публичного права. Порядок создания и функционирования этих предприятий определяется специальными государственными документами, согласно которым делегируют руководство этими предприятиями их собственным управляющим органам и лицам. Эти предприятия выходят за рамки административной организации, имеют собственный капитал и собственные органы управления, функционируют на основе системы самостоятельного экономического расчета, пользуются автономией при решении финансовых и кадровых вопросов, проблем оперативной деятельности и трудовых отношений. Степень их автономии гораздо больше, чем у предприятий первой группы, однако и для них существует целый ряд серьезных ограничений в осуществлении хозяйственной деятельности.

В России к этой группе можно отнести государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Именно эта группа организаций формирует ядро государственного сектора: государство по отношению к этим предприятиям должно выполнять не только функции управляющего, но и функции собственника (получателя дохода). Поэтому, оценка их деятельности должна, по нашему мнению, охватывать аспекты целевой, ресурсной и экономической эффективности.

Оценка социально-экономической эффективности деятельности данной группы государственных организаций может осуществляться на основе традиционных показателей результативности частных предприятий в сочетании со «специальными» показателями, отражающими специфические сферы деятельности данных предприятий, их особое положение на отраслевом рынке (например, положение монополиста или доминирующей фирмы) и другие особенности их деятельности.

3) юридически самостоятельные предприятия, действующие в рамках частного права. Данные предприятия существуют в форме акционерных обществ. С точки зрения критерия собственности эти предприятия могут распределяться на две группы: в первой - весь капитал принадлежит непосредственно государству, во второй — капитал смешанный. В свою очередь, смешанный капитал может быть таковым чисто формально (когда наряду с государством пакеты акций удерживают местные органы управления или другие государственные предприятия) или реально, если партнером государства выступает частный капитал. В последнем случае государство может юридически закреплять за собой квоту участия в капитале, а в случае передачи контрольного пакета негосударственным собственникам устанавливать так называемую «золотую акцию» (специальное право).

Можно утверждать, что при оценке деятельности акционерных обществ с государственным участием должны преобладать показатели экономической эффективности, в частности, соотношения между стоимостью доли государства в капитале и общей суммой доходов государства от владения капиталом (здесь целесообразно учитывать не только размер дивидендных выплат, но и налоговые отчисления корпорации в государственный бюджет). Помимо относительной доходности капитала, которым владеет государство, допустимо в качестве показателей эффективности использовать рыночную стоимость акций данной корпорации (в частности динамику ее изменения и отношение к номинальной стоимости) и параметры, учитывающих социальную значимость корпорации.

Типология государственных предприятий в зависимости от

Blog

Содержание