Приходько Олег Владимирович, кандидат исторических наук трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции россии монография

Вид материала

Содержание

“стратегическое партнерство”
Экспансия ЕС может оказаться не менее чувствительной для России и в политических вопросах
Расширение Евросоюза сулит и более жесткое соперничество России и ЕС за влияние в постсоветском регионе
Сотрудничество в сфере безопасности развивается более успешно в рамках двусторонних отношений России с такими странами как Франц

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Глава 4

“СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПАРТНЕРСТВО”
РОССИИ И ЕС: ФАЛЬСТАРТ
ИЛИ УСПЕШНОЕ НАЧАЛО?

Изменения, происходящие в Европе в связи с расширением ЕС, как и процессы внутренней трансформации этого союза, имеют долгосрочные последствия для России. Вхождение Чехии, Венгрии, Польши, Словакии, Словении, Литвы, Латвии, Эстонии, Кипра, Мальты в состав Европейского Союза и восьми из этих стран – в НАТО зафиксировало новую и еще во многом непривычную для России геополитическую карту Европы. Продвинувшись в глубь Центральной, Восточной и Южной Европы, ЕС теперь охватывает 25 государств с общей численностью населения 455 млн. человек и суммарным ВВП 10 трлн. евро. На Евросоюз приходится более 50% российской внешней торговли. Однако важны не столько количественные параметры изменений, сколько влияние этих перемен на положение России в Европе и качественное содержание ее отношений с ЕС. Более спокойное восприятие Россией расширения ЕС по сравнению с ее реакцией на очередной раунд расширения НАТО коренится, на наш взгляд, в глубоком заблуждении, что России проще иметь дело с ЕС, чем с НАТО, и что расширение Евросоюза не ставит перед РФ столь же трудных проблем, как расширение Североатлантического Альянса.

2004 год стал для России и ЕС временем принятия важных решений, определяющих стратегию развития их взаимоотношений на длительную перспективу. Формулирование обновленной политики объединенной Европы на российском направлении связано с растущей взаимозависимостью РФ и ЕС в результате восточного расширения Евросоюза, перемещением вектора его стратегических интересов с Восточной Европы на сопредельное с Россией пространство – западный регион СНГ и Закавказье. Изменение политической географии Европы приблизило их друг к другу: протяженность общей границы увеличилась до 2000 км. ЕС исходит из того, что Россия является самым большим его соседом, одним из ключевых партнеров на региональном и глобальном уровнях, для взаимодействия с которым существуют весомые предпосылки. Москва и Брюссель считают, что их безопасность и благополучие становятся все более тесно связанными между собой, поэтому они должны эффективнее сотрудничать друг с другом.

Россия и ЕС заявляют о приверженности стремлению строить отношения стратегического партнерства на основе “позитивной взаимозависимости”, равенства прав и обязанностей сторон. Они согласовали процесс движения к этой цели – создание в долгосрочной перспективе общего экономического пространства, а также еще четырех “общих пространств”: в области внешней безопасности, юстиции, научных исследований, культуры и образования. Реальная ценность этой концепции, одобренной на двустороннем саммите в Санкт-Петербурге 31 мая 2003 г., зависит от того, насколько она будет наполнена конкретными интеграционными проектами. Наибольшее продвижение достигнуто в энергетическом сотрудничестве, что является отражением очевидного топливно-сырьевого крена в торгово-экономических отношениях России с объединенной Европой. Существенными факторами взаимоотношений является то, что РФ и Европейский Союз находятся на разных стадиях развития их экономик и обществ.

Россия и ЕС сходятся в понимании необходимости партнерства, но у них разные представления о том, что должно означать на практике равенство сторон. В политике ЕС просматриваются стремление навязать свое видение того, как России следует интегрироваться в Европу, желание связать Москву обязательствами следовать его трактовке ценностей и диктовать ей правила интеграции, игнорируя специфику и объективные трудности переходного процесса, который переживает Российское государство. ЕС исходит из того, что интеграция России в Европу возможна лишь при условии, что Москва будет принимать на себя нормы, устанавливаемые его законодательством, не имея возможности влиять на их содержание. Подобный подход, требующий значительных и не всегда компенсируемых уступок от России, способен вызвать стагнацию и даже напряженность в двусторонних отношениях: нормы ЕС разрабатываются в процессе сложной борьбы между странами и институтами Евросоюза в соответствии с условиями их жизни, и далеко не все они отвечают российским реалиям.

Формулирование обновленной стратегии ЕС в отношении России опиралось на выводы, сделанные Еврокомиссией на основе ревизии всего массива двусторонних связей. Еврокомиссия пришла к заключению, что, несмотря на определенные положительные результаты, в двустороннем сотрудничестве в целом не достигнут достаточный прогресс по существу^⁴⁷. Она призвала государства – члены ЕС тесно координировать свои позиции, чтобы все, кто выступает от имени Евросоюза, говорили с Россией одним голосом. По ее мнению, ЕС должен на переговорах с Россией твердо проводить свою линию, избегая политизации экономических и технических вопросов. Подобная постановка вопроса грозит обернуться тем, что вопросы, представляющие для России важное политическое и даже стратегическое значение, как, например, “калининградский транзит”, ЕС будет решать на сугубо бюрократической основе, без проявления должной политической воли.

Еврокомиссия рекомендовала шире применять к России метод взаимоувязки, который предусматривает конструктивный подход к рассмотрению существенных для РФ проблем лишь при условии встречных российских уступок в важных для ЕС вопросах. Учитывая самообеспеченность экономики России всеми необходимыми ресурсами и ее геополитическую историю, ЕС признает ограниченность своих экономических рычагов воздействия на нее. Предложение перспективы членства является самым эффективным средством влияния ЕС на восточноевропейские государства, но на Россию оно не распространяется. И все же ЕС считает, что может оказать значительное влияние на некоторые стратегические интересы Москвы. Он решил отказаться от практики, когда для решения вновь возникающих проблем в двусторонних отношениях по инициативе России создаются отдельные переговорные механизмы.

На основе рекомендаций Еврокомиссии лидеры стран ЕС одобрили стратегию расширенного Евросоюза (“ЕС 25 ти”) в отношении России. Евросоюз решил перейти в отношениях с Россией от амбициозных политических деклараций к ведению дел на прагматической основе, что подразумевает определение двусторонней повестки дня, в большей мере учитывающей приоритеты Евросоюза, и откровенное обсуждение действий Москвы, которые расходятся с его представлениями о демократических ценностях и нормах.

В шкале ценностей российской политики на первом месте стоит государственный суверенитет, укрепление государства (трагедия в Беслане еще больше закрепила этот приоритет), тогда как европейская концепция гуманитарного права (прав человека) не признает государственных границ, а сам ЕС развивается на основе все большего объединения национальных суверенитетов входящих в него государств. Россия признает свод общих демократических ценностей, но в документе о среднесрочной стратегии РФ в отношении ЕС ничего не говорится об общих ценностях. Различающаяся иерархия ценностей не является непреодолимым барьером для сотрудничества РФ и ЕС в борьбе с общими угрозами и вызовами, но она устанавливает пределы партнерства. ЕС считает, что Россия еще не полностью привержена европейским ценностям, что она только осваивает их, и процесс ее “европеизации” не завершен. Эти различия выражаются в нападках Евросоюза на Россию на международных форумах, посвященных правозащитной тематике, например, на ежегодных заседаниях Комиссии ООН по правам человека, где страны ЕС уже неоднократно инициировали антироссийский проект резолюции по ситуации в Чечне.

В политике ЕС сказывается влияние тех, кто стремится акцентировать имеющиеся различия и видит укрепление идентичности ЕС в его противопоставлении якобы совершенно иной природе российского государства^⁴⁸. А проблема идентичности для ЕС является не такой простой, как может показаться на первый взгляд: в результате расширения на Восточную Европу численность Евросоюза увеличилась сразу на 10 стран (до 25); в более отдаленной перспективе к нему присоединятся все страны Балканского региона и, возможно, Турция. При столь большой социо-культурной разнородности ЕС неизбежно возникает угроза размывания его идентичности.

“Ценностный разрыв” отражается не только в претензиях ЕС к России по части неполного соответствия европейским стандартам, но и в стратегической культуре и практике использования военной силы. В борьбе с международным терроризмом эти различия уже сейчас весьма существенно сдерживают двустороннее сотрудничество. Россия не находит взаимопонимания и не получает поддержки со стороны ЕС, когда речь идет о задержании в Европе и выдаче вдохновителей и пособников чеченских террористов. Президент РФ В. Путин в ответ на предложение ЕС, чтобы Россия пошла на переговоры с лидерами “умеренного крыла” чеченских боевиков, заявил, что в борьбе с терроризмом европейцы хотят оставаться “белыми, чистыми и пушистыми”: они ведь отвергли предложение бен Ладена начать переговоры о перемирии, но в то же время настойчиво предлагают Москве вести переговоры с его учениками и сподвижниками, действующими на Северном Кавказе. Борьба России с терроризмом, идущим с Северного Кавказа и экспортируемым зарубежными экстремистскими исламистскими кругами, не воспринимается ЕС как часть борьбы с международным терроризмом, хотя на уровне двустороннего сотрудничества со спецслужбами ряда ведущих европейских держав присутствует совершенно иное, объективное и политически неангажированное восприятие терроризма, с которым сталкивается РФ.

То, что приоритеты России и ЕС далеко не во всем совпадают, является объективной закономерностью, ведь они находятся на разных стадиях развития. Это несовпадение, как и различия между их экономиками и обществами, неизбежно порождает расхождение и, порой, конфликт интересов. Нормы и правила, действующие в ЕС, разработаны для высокоразвитых обществ и не пригодны для использования в качестве инструментов реформирования постсоциалистических систем и социально-экономического развития стран переходного периода. Сами европейские аналитики признают, что технократический подход не всегда стыкуется с политическими задачами ЕС. По нашему мнению, России следует принимать лишь те нормы ЕС, которые отвечают ее собственным потребностям развития, а не абстрактным и мифическим “общим европейским интересам”. ЕС вовсе не собирается предоставлять России преимущества и выгоды (доступ к рынку ЕС, включая свободу передвижения товаров, услуг, людей, капиталов и т.д.), которыми пользуются страны, входящие в Европейский Союз, в обмен на исполнение этих норм, как и допускать ее к своим механизмам принятия решений.

Хотя ЕС и выработал общую стратегию в отношении России, она не является для него большим подспорьем в выборе наиболее адекватной политики на российском направлении. Стратегия подверглась критике, в том числе и со стороны верховного представителя по внешней политике и безопасности Х. Соланы, за то, что ее положения сформулированы слишком общо и неопределенно. Она представляет собой скорее перечень различных инструментов, имеющихся в распоряжении ЕС, и декларацию о намерениях, чем план действий, определяющий конкретные меры для достижения поставленных целей. Слабой стороной этой стратегии, по мнению ее критиков, является и то, что она предусматривает лишь “ясную погоду” в двусторонних отношениях и не содержит политических рекомендаций, как действовать, когда эти отношения развиваются в негативном ключе. Другой ее недостаток состоит в том, что в ней очень мало внимания уделено роли России в ЕПОБ. Схожие недостатки свойственны и российскому документу о среднесрочной стратегии РФ в отношении ЕС, где вопросы ЕПОБ затрагиваются лишь косвенно.

У России и ЕС обширная область общих интересов – от борьбы с транснациональной организованной преступностью до регионального сотрудничества на северо-западе Европы. В числе важнейших областей двустороннего сотрудничества Евросоюз определил экологию, миграцию, здравоохранение, научные исследования, борьбу с преступностью. В этом списке отсутствует сотрудничество в сфере высоких технологий, в вопросах обороны и международной безопасности. ЕС боится, что США могут заподозрить Европу в слишком тесном сближении с Россией для создания противовеса американской гегемонии. Евросоюз не хотел связывать себя с Россией далеко идущими обязательствами, особенно в условиях неопределенности перспектив сотрудничества с НАТО. Однако и после достижения соглашения о сотрудничестве с Атлантическим Альянсом в декабре 2003 г. он не проявил готовности к существенному расширению рамок взаимодействия с Россией в сфере обороны и безопасности.

Позиции РФ и ЕС близки или совпадают по многим проблемам мировой политики: роль ООН и международного права в международных отношениях, ситуация в Ираке и на Ближнем Востоке, борьба с современными глобальными угрозами. Вместе с тем разногласия между Россией и ЕС также достаточно велики: в подходах к “замороженным” конфликтам в СНГ; оценка ситуации в Чечне; проблемы соотношения свободы и безопасности, государства и личности; правопорядок в России; фундаментальные разногласия в оценке положения русскоязычного населения в Латвии и Эстонии. Основное препятствие на пути развития сотрудничества РФ и ЕС заключается в принципиальном различии их подходов: российский подход основывается на совпадении и общности интересов РФ и объединенной Европы, а подход ЕС – на примате европейских ценностей и норм. Разные точки отсчета неизбежно создают потенциал для разногласий и противоречий.

Заметную напряженность в российско-европейских отношениях вызвали разногласия по вопросу о распространении Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между РФ и ЕС на десять новых стран Евросоюза, включая прибалтийские республики. Для Брюсселя этот вопрос имеет принципиальное значение как акт признания Москвой вхождения Восточной Европы в состав Европейского Союза. Заявление Москвы о том, что не может быть автоматического распространения СПС на новых членов ЕС, вызвало переполох в Брюсселе. В необычно жестких выражениях России было предложено сделать это без всяких условий и исключений до 1 мая 2004 г., в противном случае Евросоюз обещал серьезные последствия для двусторонних отношений. ЕС фактически предъявил России ультиматум: либо выполнить данное требование, либо подвергнуться санкциям. В отношениях ЕС и США нет аналогичного прецедента, чтобы европейцы столь жестко говорили с Вашингтоном по спорным политическим вопросам. В истории были примеры, когда США пытались говорить с Россией с позиции силы. Однако в случае с СПС и Европейский Союз попытался навязать свою волю России также с позиции силы, пусть и “мягкой”– политической и торгово-экономической. Как отмечает один из архитекторов политики безопасности ЕС Р. Купер, “постсовременный мир стоит перед необходимостью свыкнуться с мыслью о двойных стандартах”. Между собой европейцы “строят отношения на основе законов и открытой коллективной безопасности”, но в отношениях с внешним миром “должны прибегать к более грубым приемам предыдущей эпохи – силе, упреждающим ударам, уловкам…. Между собой мы соблюдаем закон и право, но, попадая в джунгли, должны жить по законам джунглей”^⁴⁹.

Компромисс был зафиксирован в ходе первого заседания Постоянного совета партнерства (ПСП) 27 апреля 2004 г. Министр иностранных дел РФ С. Лавров и руководители ЕС подписали Протокол о распространении СПС и совместное Заявление. Вопросы, вызывающие наибольшие опасения у Москвы в связи с расширением ЕС, – “калининградский транзит”, новые условия торгово-экономических отношений России с Восточной Европой, положение русскоязычного меньшинства в Прибалтике и т.д., – отражены в совместном Заявлении с разной степенью учета российских интересов.

Вторым по значимости приоритетом нынешнего этапа двусторонних отношений ЕС считает превращение Постоянного совета партнерства (ПСП) в эффективно работающий механизм. Евросоюз считает, что ПСП обеспечивает достаточную гибкость и необходимое взаимодействие ЕС и России, позволяет интенсифицировать сотрудничество по линии профильных министерств и ведомств, а также подключить к нему Администрацию президента РФ для межведомственной координации с российской стороны. Гибкий формат ПСП позволяет свести вместе в его рамках Еврокомиссию, страну – председателя ЕС и Администрацию президента РФ. ЕС не видит необходимости в создании каких-то новых структур для двусторонних отношений, полагая, что, если потребует обстановка, то можно проводить и неформальные встречи высокого уровня. Еврокомиссия рассматривает возможность вернуться к практике создания внутри себя подкомитетов для ведения диалога с РФ по конкретным вопросам.

ЕС утверждает, что его подход к отношениям с Россией основан на приверженности демократическим ценностям, однако применительно к ситуации в Латвии и Эстонии он следует двойным стандартам, приняв их в свои ряды, невзирая на ущемление прав русскоязычного населения в этих двух прибалтийских государствах. Споры по этой проблеме до самого последнего момента являлись камнем преткновения на переговорах по расширению СПС. Евросоюз, взявший под защиту национальную политику этих государств, считает беспокойство Москвы необоснованным. России, не желавшей срывать подписание соглашения, пришлось отказаться от требования зафиксировать в итоговом документе обязательство Риги и Таллинна соблюдать полностью права русскоязычного населения. В результате совместное Заявление содержит во многом выхолощенную формулировку о нацменьшинствах без упоминания в нем прибалтийских государств. Соглашение о расширении СПС не устранило многих препятствий в осуществлении транзита между Калининградской областью и основной территорией России. Подписанное на саммите РФ–ЕС 21 мая 2004 г. соглашение об условиях вступления России в ВТО не привело к отмене антидемпинговых процедур, действующих в странах Евросоюза в отношении российских экспортеров.

Экспансия ЕС может оказаться не менее чувствительной для России и в политических вопросах. Противостояние России с Латвией и Эстонией по вопросу о положении русскоязычного населения и нынешний характер их взаимоотношений создают почву для антироссийских проявлений в политике ЕС, учитывая, что Рига и Таллинн опираются на безоговорочную поддержку своих традиционных союзников в лице Дании, Швеции, Финляндии, Нидерландов. Поэтому не случайно, что по линии ОБСЕ российские озабоченности встречают даже большее понимание, чем в ЕС^⁵⁰. Следует отметить такую закономерность: отношения России с крупнейшими европейскими державами – Германией, Францией, Великобританией, Италией – развиваются на гораздо более высоком уровне сотрудничества и взаимопонимания, чем с Европейским Союзом в целом. Представляется, что “прибалтийский фактор” сделает это различие еще более контрастным.

Шенгенский визовый барьер может стать новым воплощением “Берлинской стены”, но на сей раз отделяющей Россию от остальной Европы. Эта угроза воспринималась бы еще острее, если бы не договоренности России с рядом ведущих европейских государств (Германией, Францией, Италией) об облегчении визового режима на двусторонней основе для ряда категорий граждан. Заявляя о недопустимости появления новых разделительных линий в Европе, ЕС в то же время выдвигает целый ряд условий для перехода в будущем к безвизовому режиму с РФ: более эффективные усилия России в борьбе с оргпреступностью, улучшение контроля на российских границах, заключение двустороннего соглашения о реадмиссии и т.д.

Расширение Евросоюза сулит и более жесткое соперничество России и ЕС за влияние в постсоветском регионе. По мере “поглощения” Восточной Европы и стабилизации ситуации на Балканах внимание ЕС все больше переключается на европейские государства СНГ и Закавказье. Эти регионы переместились из “задворок” на передний край региональной политики ЕС. Смена правящего режима в Грузии в ноябре 2003 г. была воспринята ЕС как благоприятная возможность для активизации политики не только в отношении этого государства (хотя ему и отдается приоритет), но и Закавказья в целом. В европейских экспертных кругах высказывается мнение о необходимости большей вовлеченности ЕС в урегулирование грузино-южноосетинского конфликта, в том числе через участие спецпредставителя ЕС в миротворческих усилиях ОБСЕ. Для усиления давления на лидеров Приднестровья предлагается более тесно координировать позицию ЕС с США^⁵¹.

Естественно желание Евросоюза обеспечить безопасность и стабильность на своих новых восточных границах. Однако его попытки внедрить собственный план урегулирования конфликта в Приднестровье, предусматривающий замену российских миротворцев международным контингентом под эгидой ЕС или ОБСЕ, а также предложить посреднические услуги в Закавказье обнаружили заметные различия в политических подходах Москвы и Брюсселя. ЕС стремится активизировать геополитическое освоение постсоветского пространства под флагом инициатив по разрешению “замороженных” конфликтов в этой части Европы. Политика ЕС в отношении Белоруссии показывает, что он может ничуть не хуже Вашингтона диктовать свою волю другим государствам, навязывать свое понимание ценностей, правда, пока еще не силой оружия, как это делают США в Ираке.

Россия и ЕС еще не вполне ясно сознают, в какой мере их цели и интересы в СНГ являются совместимыми и взаимодополняющими, а в какой – конкурирующими. Существуют объективные причины для противоречий между ними на пространстве, которое стало “ближним зарубежьем” для них обоих. РФ и ЕС выступают по отношению к странам СНГ как два разнонаправленных полюса притяжения. Втягивание постсоветских государств в орбиту ЕС едва ли может происходить без ослабления российского влияния. Интеграционные усилия Москвы на пространстве СНГ нередко воспринимаются Евросоюзом как стремление РФ удержать постсоветские государства под своим контролем. Он не признает за Россией статуса ведущей державы постсоветского региона, имеющей особые, исторически сформировавшиеся интересы в государствах, расположенных на территории бывшего СССР. Терминологически ЕС уже отсекает Украину, Белоруссию и Молдавию от России, введя в свой политический лексикон понятие “западная часть СНГ”. Он разрабатывает политику, призванную привязать к себе эти страны с помощью той или иной формы интеграции, правда, не обещая им реальной перспективы членства в своих рядах в обозримом будущем. Реалистически мыслящие европейские аналитики предупреждают ЕС против чрезмерно завышенных амбицией трансформировать “большую Европу” по своему образу и подобию. Опыт трансформации стран Центральной и Восточной Европы не может быть механически применен к совершенно иным условиям региона СНГ.

ЕС добивается от восточных соседей укрепления пограничного контроля на границах с Россией и другими государствами, которые не входят в Евросоюз. Он призывает Украину вводить его нормы регулирования рынка. Всё это вступает в противоречие с интеграционными механизмами, которые Россия создает в рамках Единого экономического пространства – с участием Украины, Белоруссии и Казахстана – и Евразийского экономического сообщества, которое охватывает также Таджикистан и Киргизию.

Настороженное отношение России к расширению влияния ЕС на регион СНГ вполне естественно, ведь не решены фундаментальные проблемы, касающиеся положения России в “новой” Европе. Евросоюз заявляет, что будет по собственным меркам оценивать демократичность поведения России в СНГ и на основе этого судить о ее способности играть конструктивную роль на постсоветском пространстве. Остается нерешенным и вопрос о равноправном статусе РФ в системе европейской безопасности и обороны, которая формируется на основе ЕС. Формирование общего “пространства безопасности”, которое Россия и ЕС провозгласили в качестве одной из своих долгосрочных целей, не может происходить без сближения между ними в оценке действий друг друга в сопредельных государствах СНГ. Проведение консультаций перед осуществлением односторонних мер в этом регионе, которые могут затронуть интересы другой стороны, способствовало бы большей взаимной предсказуемости и доверию.

Европейский Союз признает необходимость развивать сотрудничество с Россией в сфере безопасности, прежде всего для борьбы с новыми общими угрозами. Однако далеко не все в Европе считают, что для тесного двустороннего взаимодействия уже созрели необходимые условия. С расширением ЕС на восток в его рядах увеличилось число стран, которые подчеркивают лояльность Вашингтону и с недоверием относятся к возможности тесного сотрудничества с Россией. Европейские страны, составляющие лагерь “твердых атлантистов”, опасаются, что сближение России и ЕС может нанести ущерб отношениям Европы с США и быть использовано некоторыми государствами, в первую очередь Францией, для создания европейской альтернативы американской гегемонии.

Хотя Европейская политика обороны и безопасности (ЕПОБ) зародилась в ЕС как реакция на кризисы и войны на Балканах начала 1990 х годов, российский фактор также сыграл немаловажную роль в этом процессе. То, что Россия перестала восприниматься как угроза Европе, дало импульс процессу “европеизации” НАТО и интеграционным проектам ЕС в сфере безопасности и обороны. Двусторонние консультации РФ–ЕС охватывают все более широкий спектр проблем безопасности.

В Европейской стратегии безопасности, одобренной на саммите ЕС в декабре 2003 г., Россия не фигурирует в числе военных угроз Европе. Более того, ЕС придает сотрудничеству с РФ немаловажное значение. При перечислении стратегических партнеров в этом документе Евросоюз поставил Россию на второе место вслед за США, впереди всех остальных – Японии, Китая, Канады и Индии. “Мы должны продолжать работу ради более тесных отношений с Россией, являющихся важным фактором нашей безопасности и процветания”^⁵², – говорится в нем.

ЕС определил в качестве основных угроз своей безопасности международный терроризм, распространение ОМУ, региональные конфликты, растущее влияние религиозного фундаментализма, оргпреступность, “недееспособные” и конфликтогенные государства. С такими же угрозами сталкивается и РФ. Евросоюз и Россия согласились в том, что сбалансированные взаимоотношения стратегического партнерства предполагают и создание в перспективе общего пространства безопасности.

Однако, несмотря на декларации об общих интересах и угрозах, Россия остается для ЕС все еще объектом, а не равноправным участником европейской политики безопасности и обороны. Это объясняется рядом причин. Россия считает, что ЕПОБ должна способствовать продвижению российских интересов, выступая в качестве модели европейской безопасности, охватывающей “большую Европу” и предоставляющей Москве право голоса наравне с ЕС. Она добивается равноправного статуса со странами ЕС, предлагает выработать единое понимание того, что считать кризисом, а также создать совместный механизм для оценки ситуации, планирования, управления и командования военными операциями.

Для Европейского Союза ЕПОБ – это лишь один из инструментов его внешней политики. Планирование ЕПОБ осуществляется исходя из приоритетности для ЕС отношений с США и НАТО, а не с Россией. ЕС допускает возможность участия третьих стран в европейских операциях, но только на своих условиях. Россию не может устроить ситуация, когда она не имеет права голоса в принятии решений о проведении операции, в которой ЕС готов использовать ее вооруженные силы. Подобный формат, который вытекает из решений саммита ЕС в Севилье (2002 г.), не отвечает в достаточной мере интересам России. Эти различия в подходах тормозят достижение соглашения о рамочных условиях российского участия в операциях ЕС. Американский эксперт по российской внешней политике А. Стент полагает, что США не обязательно восприняли бы в негативном духе участие России в ЕПОБ, которое способствовало бы укреплению стабильности в Европе. Однако, по мнению других американских специалистов, Вашингтон может расценить выбор ЕС в пользу России при проведении своих операций как попытку ограничить влияние США.

Признание на декларативном уровне важной роли России как партнера ЕС в сфере безопасности имеет малый практический выход в совместных действиях. Диалог по проблемам безопасности в основном ограничивается обозначением намерений. Недостаток конкретного содержания в двустороннем сотрудничестве признает и ЕС. Двусторонний обмен информацией остается весьма ограниченным, а контакты нередко носят излишне формализованный характер.

Евросоюз стремится адаптировать российский фактор под потребности своей политики безопасности, которые не всегда совпадают с российскими приоритетами. Пока Россия является для него лишь одной из “третьих стран”. Правда, она стала первой из этой категории, с кем ЕС разработал механизм регулярных и экстренных консультаций. Был определен в общих чертах и формат возможного российского участия в операциях ЕС по урегулированию кризисов, но он не дает Москве никаких привилегий на участие в принятии решений по проведению операций^⁵³. ЕС проявляет скрупулезность, чтобы даже в процедурных мелочах не выделять статус России по сравнению с другими своими партнерами. Он, например, отказался подписывать русскоязычный текст Договора об участии России в полицейской миссии ЕС в Боснии и Герцеговине (а это требование вытекает из Конституции РФ) и настаивал, чтобы Москва ограничилась подписанием лишь англоязычного текста, как это сделали все другие партнеры ЕС по этой миссии.

ЕС проявляет большую осторожность относительно возможного участия России в Европейской политике обороны и безопасности. Он не видит необходимости в том, чтобы активно наращивать сотрудничество с РФ, полагая, что время – на его стороне и что в долгосрочной перспективе у Москвы нет иной разумной альтернативы, кроме сотрудничества с ним. Финский политолог Т. Форсберг отмечает, что “Россия не фигурирует в сценариях военных угроз ЕС, но и не рассматривается как ценный партнер, который мог бы способствовать созданию и укреплению ЕПОБ. …Восточное расширение ЕС и особенно окружение Калининградской области она рассматривает как более серьезную угрозу, чем ЕПОБ”^⁵⁴.

Европа опасается оказаться в стратегической зависимости от России от поставок важных типов военной техники и запасных частей, а также от услуг таких систем как, например, спутниковая глобальная навигационная система (ГЛОНАСС), которые являются мультипликаторами военной мощи. ЕС даже не останавливает то, что он упускает возможность сэкономить значительные ресурсы и рационализировать свои расходы на ЕПОБ в условиях жестких бюджетных ограничений, существующих практически во всех странах Евросоюза.

Российские инициативы по углублению сотрудничества или блокируются кем-либо из членов ЕС, или увязают в лабиринтах бюрократического согласования, или “зависают” из-за внутренних разногласий в Евросоюзе. Так, предложение РФ о создании совместного Центра по урегулированию последствий катастроф было расценено ЕС как преждевременное. Сдержанное отношение к российским инициативам выглядит особенно контрастно на фоне все более активного сотрудничества России и НАТО. Это сотрудничество охватывает и вопросы совместного реагирования на общие угрозы безопасности, включая взаимодействие в ситуации возможных катастроф техногенного и природного характера. Только на российской территории проведено уже несколько совместных учений по отработке спасательных действий в условиях аварий на химическом производстве и с ядерным оружием. Осенью 2004 г. корабли российского ВМФ участвовали в совместных с НАТО учениях в Северной Атлантике с целью отработки методик совместного патрулирования, направленного на пресечение незаконных перевозок компонентов оружия массового уничтожения и передвижения террористов. Ничего подобного между Россией и ЕС не происходит.

ЕС разработал Европейскую стратегию безопасности без учета угроз, с которыми сталкивается Россия, и без учета ее возможного вклада в отражение общих вызовов и рисков, как будто она не является частью Европы ни в географическом, ни в политическом смысле. Европейский Союз еще не определил для себя, насколько тесными должны быть его связи с Россией в сфере безопасности. Он воздерживается от инициирования предложений стратегического характера и не демонстрирует готовности существенно раздвинуть нынешние рамки сотрудничества с РФ.

Хотя крен США в сторону унилатерализма (односторонности) и эгоистическая трактовка администрацией Дж. Буша американских международных обязательств действительно встревожили европейцев, ЕС все же не склонен выстраивать какие-либо противовесы Соединенным Штатам. Едва ли можно ожидать, что он встанет на сторону России по ключевым проблемам безопасности в случае возникновения российско-американских разногласий, даже если позиции РФ и ЕС будут объективно совпадать по тем или иным проблемам: Европа не захочет противопоставлять себя американской сверхдержаве. За послевоенные десятилетия у европейцев сформировалось стойкое сознание своей зависимости от США. Европейская стратегия безопасности, Декларация о борьбе с ОМУ и другие документы ЕС по военной политике свидетельствуют о сближении Евросоюза с американской позицией по вопросу об использовании военной силы в международных отношениях.

В силу различных сдерживающих факторов сотрудничество России и ЕС в сфере обороны и безопасности осуществляется в гораздо меньшей степени, чем оно объективно возможно на основе совпадения и широкого пересечения их интересов, потребностей, оценок рисков и представлений об угрозах. С расширением ЕС на восток в нем возросла доля противников тесного сотрудничества с Россией. Основными факторами, препятствующими стратегическому партнерству России и ЕС в сфере безопасности, на наш взгляд, являются:

различия в представлениях о своем влиянии и статусе во взаимоотношениях друг с другом и на международной арене;
главенствующее положение США, как единственной сверхдержавы, в системе международной безопасности – в результате именно США, а не Россия и ЕС выступают по отношению друг к другу в роли ведущего партнера по безопасности;
разница в ценностях и стратегической культуре РФ и ЕС;
опасения ЕС отдалить США от Европы слишком большим сближением с Россией и настроить Вашингтон и НАТО против ЕПОБ;
разобщенность ЕС, особенно в ситуациях военно-политических кризисов и войн, его несформированность как целостного субъекта в сфере международной безопасности;
разногласия в российском политическом классе по вопросу о статусе, к которому должна стремиться Россия в глобальном мировом порядке: является ли она частью Евро-атлантического сообщества демократий или отдельно позиционируемой державой;
инерция исторического прошлого и взаимное недоверие.

Сотрудничество в сфере безопасности развивается более успешно в рамках двусторонних отношений России с такими странами как Франция и Германия, чем с ЕС в целом. Берлин и Париж поддерживают более высокий уровень отношений с Россией по вопросам обороны и безопасности именно на двусторонней основе. Россия и Франция выступают за миропорядок, основанный на многополярности и международном праве. Париж стремится сделать ЕС основой европейской системы безопасности, в которой участвовала бы и Россия. Он считает отношения между ЕС и Россией важными не только для обеих сторон, но и для поддержания глобального равновесия и стабильности. Франция выступает за более тесное участие России в работе Комитета ЕС по политике и безопасности и предлагает создать институциональный механизм для повышения статуса и интенсификации консультаций между сторонами в формате “тройки”. Другое французское предложение – разработка совместной (Россия–ЕС) концепции урегулирования кризисов.

В рамках созданного российско-французского Совета по вопросам безопасности проходят регулярные консультации между министрами иностранных дел и обороны двух стран. Военно-техническое сотрудничество охватывает широкий спектр проектов, прежде всего в авиации и космических технологиях. Россия обещала оказать содействие Франции в создании центра по контролю за космическим пространством наподобие Командного центра космических войск РФ в Красноармейске, который президент Ж. Ширак посетил в апреле 2004 года. Он – первый глава иностранного государства, который был допущен на этот секретный объект, что символизирует доверительный характер отношений между двумя странами. Совместными усилиями двух стран создан новый учебно-тренировочный самолет “МиГ–АТ”. Россия и Франция работают над проектами боевого истребителя пятого поколения, разведывательных и ударных беспилотных летательных аппаратов, модернизации вертолетов “Ми 26”. Реализуется проект по строительству стартовой площадки для запусков российских ракетоносителей “Союз” с космодрома Куру, стороны ведут совместную разработку спутниковой платформы.

Об уровне сотрудничества России с Германией в вопросах обороны и безопасности можно судить хотя бы по такому факту: ФРГ – первая и пока единственная из западных стран, с которой подписано соглашение о транзите подразделений ее вооруженных сил с военной техникой и имуществом через российскую территорию и воздушное пространство в Афганистан для участия в международных силах содействия безопасности под флагом НАТО.

Российские интересы в отношении ЕПОБ состоят, по нашему мнению, в том, чтобы сделать Россию полноправной частью европейской системы безопасности, а не “третьей страной” с точки зрения ее положения в этой системе по отношению к ЕС. Отсутствие формального членства России в ЕС не должно служить предлогом для отказа ей в этом праве. “Функциональная” интеграция России и объединенной Европы в сфере безопасности (то есть интеграция не по признаку принадлежности к одной организации, а по согласованному перечню совместно выполняемых функций) позволила бы смягчить проблемы, связанные с невхождением России в ЕС. В этом случае расширился бы диапазон выбора внешнеполитических шагов, появилось бы больше предпосылок для военно-технического и военно-промышленного сотрудничества (совместные проекты по ПРО ТВД, разработке технических средств спасения на море и т.д.). Стремление избежать риска зависимости от России в сфере безопасности все еще преобладает в ЕС. Однако дефицит ряда компонентов, необходимых для проведения операций по реагированию на кризисы (например, средств воздушной переброски войск), как и выгодное геостратегическое положение РФ на стыке многих регионов Европы и Азии, не позволяют Евросоюзу списывать со счетов возможность взаимодействия с Россией и привлечения ее военных ресурсов.

Несмотря на существующие ограничения, сотрудничество России с ЕС в вопросах обороны и безопасности отвечает российским интересам по нескольким причинам:

во-первых, оно способствует утверждению европейской идентичности России и может внести существенный и уникальный вклад в укрепление статуса России как великой державы, который не может быть получен от сотрудничества с другими ведущими державами и центрами влияния в мире;
во-вторых, ЕПОБ – взаимовыгодная и самодостаточная сфера для развития двустороннего сотрудничества, поскольку во многих вопросах координация или объединение усилий и ресурсов здесь может принести каждой из сторон бόльшую отдачу, чем если бы они действовали порознь;
в-третьих, в ряде случаев, например, по отдельным аспектам борьбы с международным терроризмом (особенно на уровне правоохранительных органов), а также в отражении некоторых других общих угроз и вызовов сотрудничество с ЕС не может быть заменено сотрудничеством с США или НАТО;
в-четвертых, стратегическое сотрудничество с ЕС способно укрепить позиции России и в партнерстве с США;
в-пятых, сосредоточение всех ресурсов безопасности Евро-атлантической зоны в рамках исключительно НАТО ведет к консервации системы безопасности, выстроенной на основе главенства Североатлантического Альянса и подавляющего военно-стратегического доминирования США. Более сбалансированное перераспределение вкладов в Евро-атлантическую безопасность за счет сильного в военном отношении Европейского Союза сделало бы всю систему безопасности более устойчивой и менее подверженной воздействию резких сдвигов в стратегии национальной безопасности американской “сверхдержавы”;
в-шестых, Россия и ЕС вместе способны в большей мере, чем каждая сторона в отдельности, предложить для урегулирования кризисов реалистичные варианты действий (в том числе с использованием военной силы), которые могли бы подвигнуть США к участию в многосторонних усилиях вместо того, чтобы следовать своему одностороннему подходу, исходя исключительно из американских интересов.

Партнерство России и ЕС могло бы способствовать размыванию американоцентризма международной безопасности, позволяя сторонам проявлять больше гибкости в выборе вариантов внешнеполитического поведения, в том числе в периоды кризисов и войн, а также в ситуациях, требующих оперативного реагирования на действия государственных и негосударственных носителей угроз безопасности (международного терроризма, распространения ОМУ и т.д.). В ряде случаев совместное вмешательство с ЕС может быть предпочтительным для России или даже единственно возможным, когда, например, США решат воздержаться от непосредственного участия в том или ином конфликте.

Критерием эффективности сотрудничества России с ЕС является, по нашему мнению, то, насколько оно содействует укреплению безопасности России, ее позициям на международной арене по сравнению с партнерством с НАТО. Подход России к сотрудничеству с ЕС, основанный на общности интересов сторон, имеет под собой объективную основу: по многим вопросам международной политики позиции государств – членов ЕС ближе к российской, чем к американской, что видно по результатам голосования в ООН. Однако совпадение и пересечение интересов безопасности РФ и ЕС само по себе не обеспечивает продвижения к стратегическому партнерству. К тому же было бы опрометчиво рассматривать сотрудничество с ЕС в сфере безопасности как противовес США: трудно представить, чтобы какую-либо серьезную ситуацию, угрожающую международной безопасности, Россия и ЕС попытались бы урегулировать исключительно собственными силами, без участия Вашингтона.

ЕС не доказал на практике, что является эффективно действующим и надежным партнером, с которым Россия могла бы успешно взаимодействовать в ситуации международного военно-политического кризиса. Его миротворческие операции в Македонии и Демократической республике Конго не являются опровержением данного вывода: это были акции ограниченного масштаба – по целям, размеру территории, привлекаемым силам и средствам, и они не предполагали ведения интенсивных боевых действий.

Страны ЕС не смогли прийти к точному определению того, что они все понимают под операциями, относящимися к “петерсбергским миссиям”. В вопросах “жесткой безопасности”, то есть тех, что предполагают использование военной силы, они зачастую не могут прийти к общему мнению. Эта разобщенность, которую Франция, Германия и Великобритания стали воспринимать как нетерпимое явление с точки зрения интересов безопасности Европы, побуждает “большую тройку” ЕС к формированию военного триумвирата. С сентября 2003 г. они проводят саммиты в трехстороннем формате по ключевым вопросам стратегии. Внося больший вклад в “европейскую оборону”, эта тройка получает де-факто больше полномочий в сфере ЕПОБ. В ЕС происходит фактическое разделение на “директорию”, состоящую из сильных в военном отношении государств, и “шоколадный клуб” малых и слабых государств. В результате Париж, Берлин и Лондон, а не ЕС являются для России предпочтительными адресами для ведения диалога и достижения договоренностей по вопросам обороны и безопасности. Небеспочвенным выглядит предположение бывшего председателя Еврокомиссии Ж. Делора, который считает, что ситуация не изменится и с учреждением поста Председателя Европейского Совета (давняя идея французов): президент США будет по-прежнему звонить в столицы ведущих европейских держав, а не предполагаемому “президенту ЕС”^⁵⁵.

Европейская Конституция и отношения Россия–ЕС. Заметное влияние на отношения России и ЕС может оказать Европейская конституция. Конституционный договор был одобрен лидерами 25 европейских государств на саммите ЕС в Брюсселе 18 июня 2004 года^⁵⁶. Он дает зеленый свет институциональной реформе и вносит существенные коррективы в механизмы функционирования этого объединения. Для вступления в силу Конституции необходима ее ратификация всеми 25 странами Евросоюза. В некоторых странах ЕС евроскептики составляют достаточно большую долю населения (особенно в Великобритании и Дании), поэтому стопроцентно положительный результат отнюдь не гарантирован. В любом случае Конституция начнет действовать не ранее 2007 года.

Европейская конституция модернизирует механизмы взаимодействия стран ЕС в вопросах безопасности, укрепляет инструменты внешнеполитического влияния этого союза. Она открывает новые рубежи в европейской интеграции, но главным образом в плане внутреннего развития ЕС и в гораздо меньшей степени с точки зрения укрепления его потенциала в сфере внешней политики и обороны. Возросшая неоднородность состава ЕС в результате расширения на восток и желание ряда стран^⁵⁷ сохранить суверенные права в чувствительных для себя вопросах заставили разработчиков Конституции предусмотреть в ней гибкие механизмы разноскоростной интеграции в таких областях как налогообложение, судебно-правовая деятельность и сотрудничество правоохранительных органов, внешняя политика, безопасность и оборона. Более того, она впервые предусматривает процедуры выхода из ЕС, если какая-то страна решит покинуть его ряды.

Конституция определяет общие для всех стран ЕС правила поведения в отношениях с третьими странами, в том числе и с Россией. Вместо системы ротационного председательства в ЕС вводится пост Президента Европейского Совета^⁵⁸ со сроком полномочий 2,5 года. Это нововведение призвано обеспечить большую последовательность в политике ЕС. Однако оно может иметь и негативные последствия для России не только по причине расплывчатости формулировок, касающихся полномочий “Президента ЕС”, но и в случае, когда этот пост будет занимать представитель государства, не склонного действовать в духе укрепления отношений с РФ. Раньше в подобной ситуации можно было переждать полгода и отложить решение спорной проблемы до вступления в права председателя ЕС более дружественной страны. Теперь этот срок увеличивается в пять раз, и далеко не все проблемы в российско-европейских отношениях могут так долго ждать решения. Стоило Ирландии сменить Италию на посту председателя Евросоюза 1 января 2004 г., как ЕС вновь стал активно критиковать Россию по “чеченскому вопросу” не только в двусторонних контактах с Москвой, но и на международных форумах.

Европейская конституция вводит пост министра иностранных дел ЕС за счет слияния постов Верховного представителя ЕС по внешней политике и безопасности и Комиссара ЕС по международным отношениям^⁵⁹. Министру будет подчиняться создаваемая служба внешнеполитической деятельности ЕС. В 2007 г. пост министра иностранных дел займет Х. Солана; до этого он будет находиться на своем нынешнем посту. Целью слияния постов является улучшение координации двух сторон внешней политики – дипломатии (компетенция Европейского Совета) и оказания зарубежной помощи (компетенция Еврокомиссии). Однако до того как эти изменения вступят в силу, одной из центральных фигур в двусторонних отношениях РФ–ЕС остается председатель Еврокомиссии^⁶⁰. Цели и основные решения по внешней политике ЕС находятся по-прежнему в исключительной компетенции глав государств и внешнеполитических ведомств и не переходят к наднациональным структурам Евросоюза – за каждой страной сохраняется право вето.

Конституционный договор отражает стремление ЕС активно отстаивать свои интересы и играть самостоятельную роль не только в вопросах европейской (региональной), но и глобальной безопасности. Это желание Евросоюз намерен подкрепить не только своими традиционными политическими и экономическими инструментами влияния, но и создаваемым военно-силовым компонентом. Европейская конституция предусматривает возможность разноскоростной оборонной интеграции в ЕС. Она устанавливает определенные правила для желающих перейти на более высокий уровень интеграции в военной сфере, который обозначен в ней понятием “структурированное сотрудничество”.

Может ли Россия быть участником этого механизма? Казалось бы, отрицательный ответ лежит на поверхности, ведь “структурированное сотрудничество” предусматривается для стран ЕС и требует одобрения Европейского Совета. Однако существуют прецеденты, когда страны, не являющиеся членами Евросоюза, участвуют в соглашениях ЕС. Наглядный пример – Норвегия, которая присоединилась к Шенгенскому соглашению по визовому режиму. Аналогичная схема действует и в отношениях ЕС с Исландией и Лихтенштейном. Фундаментальный изъян подобного механизма состоит в том, что он не предоставляет им права участвовать в работе структур Евросоюза, где принимаются решения. Со стороны ЕС нет признаков того, что для России могло бы быть сделано исключение. Поэтому более перспективным выглядит вариант с созданием механизма оборонного сотрудничества между Россией и группой ведущих военных держав Европы вне жестко регламентированных рамок ЕС.

Сотрудничество РФ и ЕС в сфере безопасности не столь заметно продвинулось вперед с точки зрения наполнения его конкретным содержанием, и дело здесь не в неразвитости институциональных механизмов, а в политических причинах. ЕС считает, что интеграция России в Европу не достигла степени, позволяющей перейти к новому качеству сотрудничества – реальному стратегическому партнерству. Россия чувствует в отношении себя как стереотипы, унаследованные ЕС из прошлого, так и непонимание им некоторых специфических черт переживаемого ею переходного периода.

Чем более ограниченными будут выглядеть в глазах европейцев возможности США отвечать на глобальные вызовы времени, тем сильнее для ЕС будет потребность в сотрудничестве с Россией. На нынешнем этапе стороны могли бы учиться взаимодействовать друг с другом на опыте практических дел. Они сознают, что изменение стратегической ситуации в результате появления новых угроз и все большего геополитического соприкосновения друг с другом ставит перед ними новые задачи в сфере двустороннего сотрудничества.

Blog

Содержание