Актуальные проблемы национальных меньшинств северного кавказа: социальное положение, трансформация
| Вид материала | Автореферат |
- Положение о всероссийском фестивале народных игр и национальных видов спорта среди, 123.38kb.
- Тезисы к работе «Международно-правовая система защиты национальных меньшинств в Польше, 61.67kb.
- Правозащитный Центр «Мемориал», 418.72kb.
- Человек и природа гор в художественной литературе северного кавказа. Эволюция взглядов, 351.19kb.
- Основные разновидности и динамика численности национальных меньшинств, в Российской, 287.66kb.
- Ктуальные вопросы законодательного регулирования прав национальных меньшинств в Украине, 41.11kb.
- Трансформация этносоциальной структуры Северного Кавказа 22. 00. 04 «Социальная структура,, 430.48kb.
- Распространение ислама началось с Северного Кавказа. В 642 г, 495.44kb.
- Анатолий Чубайс наградил генерального директора ОАО «мрск северного Кавказа» Магомеда, 25.57kb.
- Учебно-методический комплекс по дисциплине "география северного кавказа" для студентов,, 265.46kb.
Источниковая база исследования. Документальную базу диссертации составляют в основном итоги исследований по теме национальных меньшинств выполненные как в обобщающем плане в масштабе государства, так и в масштабе Северо-Кавказского региона. Это в первую очередь опубликованные архивные материалы и документы преимущественно в 1990-е годы – начале XXI в., которые позволяют выяснить процессы развития национальных меньшинств в новых условиях существования российской государственности, способствуют выявлению роли и места их в этой связи56.
Таким образом, первую группу источников следовало бы характеризовать как опубликованные источники. Их публикация приходится в значительной мере на 1990-е годы, когда сама практика решения многих вопросов, в том числе и организации общественной деятельности национальных меньшинств, решения организационных вопросов по их обустройству требовали широкого знакомства с нормативно-правовой базой применительно этой стороны жизни общества.
Ученые, занимавшиеся проблемой национальных отношений в Российской Федерации, практики сферы национальной политики государства не только занимались разработкой этих нормативно-правовых актов, но и их публикацией по разным аспектам национальных меньшинств в системе межнациональных отношений Российской Федерации и стран СНГ57.
Для исследования проблемы национальных меньшинств особую значимость приобретает публикация сборника документов «Реабилитация народов России» (М., 2000). В нем сконцентрированы нормативно-правовые акты, имевшие хождение в практике сферы межнациональных отношений и отражавшие именно состояние нормативной базы национальных меньшинств Российской Федерации.
Конечно, это издание не претендует на полноту подачи имевшихся материалов, однако, оно позволяет определиться в основных направлениях решения многих проблем общественной деятельности национальных меньшинств, проживавших на территории Северного Кавказа в 1930 – 1940-е годы и подвергшихся репрессиям со стороны государства, а также переселившиеся в этот регион страны в 1990-е годы. Анализ документов, опубликованных в настоящем издании и имеющих отношение к теме, проведен в диссертации.
В международном плане, конечно же, особенно ценны сборники документов, содержащие опубликованные нормативно-правовые государственные акты стран СНГ (М.,1992). Фактически это была первая публикация такого рода документов. Она позволяла обобщить накопленный опыт странами СНГ в этом направлении, их первые шаги как в решении проблем на основе двухсторонних соглашений, так и на основе совместных усилий и соглашений между странами, рассмотреть механизмы реализации, формирование льготной системы мер реабилитации народов, в том числе и национальных меньшинств в странах СНГ.
Конечно, в данном случае выделяется блок законов федерального уровня, в которых поставлена проблема национальных меньшинств, а также блок правовых актов, разработанных в субъектах Северного Кавказа (республиках, краях и областях). В этих документах непосредственно прослеживается реакция на действия по осуществлению государственной национальной политики по отношению к национальным меньшинствам. Однозначно, в этом плане преуспели республики Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Краснодарский край и Ростовская области.
Особую группу представляют и опубликованные документы, связанные с участием национальных меньшинств в миграционных процессах. На основе этих законодательных актов решались вопросы интеграции и адаптации национальных меньшинств, вовлеченных в эти процессы по разным как объективного, так и субъективного свойства причинам. Важное значение приобретают, например, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, обращение президентов и правительств Северного Кавказа к народам, включая и национальные меньшинства, населяющие республики, края и области, в которых дается оценка этапам развития государственности, роли титульных народов и национальных меньшинств в преобразовательном процессе в России, приграничных с ней государствах. В них находит частичное отражение и проблема участия национальных меньшинств в формировании и проведении социально-экономической политики, реформированию экономики и социальной сферы, участию в налаживании аграрного сектора государства в новых условиях хозяйствования.
В связи с этим, на наш взгляд, особую ценность для исследования имеют Стенограмма встречи Президента Российской Федерации с участниками III Всемирного конгресса татар (ВКТ) в августе-сентябре 2002 года. Ценность этого документа в том, что В.В. Путин изложил подход к решению многих проблем сферы национальных отношений в Российской Федерации.
Пожалуй, это был первый документ, в котором определялось отношение к институтам гражданского общества, к взаимоотношениям между государством и религиозными организациями, развитию и совершенствованию федерализма в России, информационному обеспечению на языках национальных меньшинств, сохранению языков.
В качестве самостоятельного блока документов по проблеме национальных меньшинств можно рассматривать материалы состоявшихся в 1990-е годы – начале XXI в. парламентских слушаний, на которых рассматривались различные аспекты жизни национальных меньшинств, их обустройства, отношений с государственными органами власти, местного самоуправления, взаимодействие с другими народами, с органами охраны общественного порядка в создании системы институтов гражданского общества, в наполнении государственно правовой сферы (разработка нормативно-правовых актов) и т.д.58. Одно из таких слушаний состоялись 21 марта 1995 года на тему «Северный Кавказ: проблемы межнациональных отношений, укрепление единства Российской Федерации» 59. Затрагивался и вопрос о национальных меньшинствах, в частности, турках-месхетинцах60.
В этой связи приобретают ценность протоколы заседаний комитетов Государственной Думы Российской Федерации, в первую очередь Комитета по делам национальностей. Он вносит заметный вклад в создание нормативно-правовой базы выстраивания межнациональных отношений в Российской Федерации, в защиту прав национальных меньшинств, в решение вопросов социальной государственной политики.
Для диссертации особое значение приобретают материалы парламентских слушаний «О путях решения курдской проблемы», проходившие в Москве 25 июня 1996 года. В материалах содержатся сведения о положении курдов в международном плане, о их месте и роли в системе межнациональных отношений Российской Федерации61. Конкретные вопросы затрагивались в выступлениях председателя комитета по вопросам геополитики Государственной Думы А.В. Митрофанова, руководителя Департамента по Северному Кавказу Министерства по делам национальностей и региональной политике Российской Федерации Н.Ф. Бугая, академика Н.К. Надирова и других62.
Своеобразным новым источником изучаемой проблемы можно назвать и материалы проходивших заседаний комиссий, в том числе и объединенных по национальной политике, взаимоотношениям государства и религиозных объединений при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, в Стенограмме заседания от 22 ноября 2006 г. содержится обстоятельный анализ сущности национальной политики, проводимой государством в начале XXI в., основ взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества, которые являются выразителями интересов национальных меньшинств как на государственном, так и местном уровне, необходимости выстраивания в России системы органов исполнительной власти, отвечающими за состояние межнациональных отношений.
С практической точки зрения – это новое направление сферы национальной государственной политики, реализация которого может способствовать усилению контроля над осуществлением мер по укреплению межнациональных отношений, совершенствованию работы с национальными меньшинствами, защите их интересов.
Все эти направления и составляют соответствующую вызовам истории «модель» стратегического развития политики межнациональных отношений в российском государстве, усиления его национальной безопасности, основой сохранения самих этнических общностей, особенно малочисленных (национальных меньшинств), проживающих на территории России. В соответствии с этим определяются и три главных направления в российской государственной национальной политике, в числе которых:
– сохранение и забота о национальных меньшинствах как уникальных самобытных этнических общностях мирового сообщества;
– становление и совершенствование института гражданского общества;
– создание условий и для удовлетворения этнокультурных потребностей проживающих на территории Российской Федерации этнических общностей при сохранении и укреплении сложившейся социально-экономической и культурно-исторической интеграции в обществе в целом.
Реализация этих направлений на практике возможна в условиях налаженного четкого прогнозирования состояния общества, с учетом его национальной составляющей, противостояния экстремизму и ксенофобии, другим антиобщественным проявлениям.
Несомненно, вклад в разработку теории и практики национальных отношений в Российской Федерации в начале XXI в. внесен состоявшимся 20 июня 2006 г. в Министерстве регионального развития Российской Федерации совещанием «Актуальные вопросы реализации государственной национальной политики и этнокультурного развития регионов России». В совещании приняли участие около 100 представителей федеральных органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации63.
Особый акцент был сделан на законотворческой работе в сфере межнациональных отношений, трудностях в осуществлении мер национальной политики в субъектах Российской Федерации.
В 2005 – 2006 гг. было проведено более 160 мероприятий в сфере межнациональных отношений, включая и по вопросам взаимодействия с национальными меньшинствами Российской Федерации. Во многих из этих мероприятий принимали участие и представители регионов.
Весьма ценны протоколы заседаний советов общественных объединений, действующих на территории Северного Кавказа и выступающих выразителями интересов национальных меньшинств. К сожалению, этот блок документов пока не получил комплексного отражения в сборниках документов и публикация их характеризуется в основном точечной направленностью, хотя в целом позволяет судить о многообразной работе общественных объединений по улучшению положения национальных меньшинств, сохранению самобытности, традиций, организации обучения родным языкам, прессы и т.д.
Несомненно, важную ценность представляют документы текущих архивов государственных структур, призванных к решению проблем национальных меньшинств. Дело в том, что эти документы частично опубликованы в сборниках периодической печати, однако, еще не обработаны в государственных архивохранилищах для доступа.
В особую группу опубликованных документов по теме диссертации необходимо выделить документы и материалы международных организаций, призванных к решению проблем национальных меньшинств64. В этой связи в международной практике особую ценность приобретают Гаагские рекомендации 1996 г. о правах национальных меньшинств на образование. Они базируются на решениях, принятых в Хельсинки (Финляндия) в июле 1992 г. и связаны с учреждением поста Верховного комиссара по делам национальных меньшинств65.
К этим рекомендациям следует дополнить и Ословские рекомендации о языковых правах меньшинств, подготовленные в 1988 году, а также Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни, изданные в 1999 г., в которых нашли отражение общие принципы, на которых должны основываться взаимоотношения с национальными меньшинствами, закладываться механизмы осуществления этих мер66.
В этой серии международных документов особую ценность приобретает Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1998 года67. Ценность документа прежде всего в его позволительности странам, подписавшим Конвенцию, интерпретировать ее положения в соответствие со сложившейся на их территории ситуацией, опираясь на национальное законодательство и соответствующую правительственную практику.
Дальнейшее усиление роли национальных меньшинств вызвало к жизни необходимость расширения использования языков меньшинств в телерадиовещании, чему были приурочены новые рекомендации, изданные в 2003 году. Ценность этих документов непреложна. Они используются в качестве ориентиров законодателями и политиками целого ряда государств.
Вывод однозначный, выработанные принципы, конечно, носят универсальный характер, однако в каждом отдельном случае необходим учет специфики мест, особенностей того или иного национального меньшинства, его менталитета, самобытности, традиций, уровня взаимодействия с другими этническими общностями.
Одним из источников при разработке темы явились материалы переписей населения состоявшихся в 1990-е годы – начале XXI в., в частности, промежуточной переписи 1994 года, а также Всероссийской переписи 2002 года.
С одной стороны, свобода в осуществлении идентификации личности – заметный шаг по продвижению демократизации общества. В то же время остается спорным отношение к отсутствию графы «национальность» в российском паспорте. Эта мера расценивается обществом по-прежнему неоднозначно. В диссертации сведения переписи использовались по мере необходимости.
В диссертации широко используются материалы и документы текущих архивов правительств республик, администраций краев и областей Южного федерального округа. Изучались и используются также материалы, которые нашли публикацию или звучали в выступлениях руководителей министерств и ведомств как федерального уровня, так и региональных. В подобных документах содержатся обобщающие сведения о расселении национальных меньшинств, их количественные характеристики. Меры органов государственной власти по защите прав и интересов национальных меньшинств, о решении многих социальных вопросов, связанных с улучшением материального положения ранее подвергшихся репрессиям национальных меньшинств со стороны государства, о развитии их культуры и др.
К этой группе источников относятся также материалы и документы общественных объединений национальных меньшинств, функционирующих как в центре, так и на местах. В их числе материалы Международного общества месхетинских турок «Ватан», краевых и областных национально-культурных автономий корейцев, цыган, курдов и др.
В условиях, когда архивные фонды по изучаемой теме еще не сформированы, особое значение для исследователя приобретают периодическая печать и мемуарная литература. В работе использованы материалы газетных публикаций, обзоров из таких газет как «Парламентская газета», «Российская газета», «КоммерсантЪ», «Ведомости», «Независимая», а также многочисленных национальных газет как центральных, так и местных, отражавших жизнь национальных меньшинств в Южном федеральном округе и, в частности, на Северном Кавказе: «Российские корейцы», «Народ», «Голос курда», «Путь», «Призыв» и другие.
Большой материал содержится также в электронных СМИ, в первую очередь во всемирной информационной сети Интернет, откуда также использовались сведения, касающиеся исследуемых национальных меньшинств.
Что касается мемуарной литературы, то она незначительная. Пока это лишь заметки в публикациях СМИ, хотя проблема национальных меньшинств затрагивается в воспоминаниях государственных деятелей первой половины 1990-х годов, и способствуют приращению знаний по изучаемой проблематике.
Одним словом, названные составляющие источниковой базы изучаемой проблемы дают возможность в обобщающем плане исследовать эту сложную тему. Имеются основания для того, чтобы раскрыть процессы интеграции национальных меньшинств в новые российское общество, а затем и сформулировать, обосновать ряд гипотез, касающихся истории появления национальных меньшинств в регионе, их динамики, направлений взаимодействия с другими этническими общностями в ходе преобразовательных процессов в России; представить оценки и выводы развития государственности, одним из компонентов которой и выступают национальные меньшинства.
Методология и методика исследования. Основополагающими принципами методологии оставались принцип системности и историзма.
Методологической основой исследования стали методы историко-сравнительный, историко-генетический, статистический, контент-анализа. Наряду с этим для диссертационного труда характерна множественность различных направлений изучения, а этим объясняется и различие методологических подходов, в числе которых в первую очередь следовало бы назвать системность, структурность, институционализм, сбалансированная подача материала по разным направлениям разделов диссертации, строгое следование хронологическому принципу и принципу последовательного освещения обозначенных в разделах направлений.
Находит широкое использование и конструктивистский подход, с позиций которого общности, существующие на основе историко-культурных различий, представляют собой социальные конструкции, возникающие и существующие в результате усилий со стороны людей и создаваемых ими институтов, особенно со стороны государства.
Диссертант использует историко-методологический анализ национальной политики Российской Федерации в изучаемый период.
При освещении современных процессов развития национальных отношений, роли и места национальных меньшинств основополагающим остается и принцип объективности, что подвигнуло автора к последовательному использованию признанной теории модернистского общества, предполагающей элемент новизны, наличие движения сопротивления с целью улучшения общего положения того или иного национального меньшинства. Все это позволяло более глубоко представить национальные процессы в Северо-Кавказском регионе, сделать емкими выстраивающиеся новые общественные отношения.
Путем анализа множества явлений диссертант с учетом хронологического принципа показывает уровень состояния разработки изучаемой темы в российской исторической науке, наполняемость ее эмпирическим материалом.
Именно этот модернистский принцип, как замечают многие исследователи истории России, заметно расширил формы и методы изучения, включая все стороны социального и культурного развития национальных меньшинств, их участие в преобразовательном процессе, в осуществлении не до конца признанных реформ в сфере экономики, в производстве, в политической жизни, в общественном национальном движении. Конечно, исследователь не мог не использовать и социологический метод.
Научная объективность в исследовании проведена с учетом накопленного опыта цивилизации и непосредственно многостороннего подхода в изучении и России, и ее отдельных регионов, включая Северный Кавказ, и составляющих объектов государственной национальной политики.
Научная новизна диссертации. Впервые в обобщающем виде рассматривается проблема роли и места национальных меньшинств относительно Северного Кавказа в новых условиях существования Российского государства.
На основе имеющихся результатов предшествующих исследований, привлечения материалов прессы, документов текущих архивов министерств и служб Российской Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации, институтов гражданского общества в работе обращается внимание на малоизученные аспекты проблемы национальных меньшинств. В первую очередь в их числе правовой аспект проблемы, выявление роли национальных меньшинств Северного Кавказа в структуре всего Кавказского региона после распада Советского Союза, положение национальных меньшинств в условиях развития конфликтогенной ситуации на Северном Кавказе в 1990-е годы.
Диссертантом частично представлен также и ход миграционных процессов на Северном Кавказе. Определены в них место национальных меньшинств, их социальное положение. Показаны трансформация национальных меньшинств в новых условиях, сущность возникающих в связи с этим противоречий, роль национальных меньшинств в развитии экономики региона, сферы культуры. На богатом материале раскрываются формы их взаимодействия с другими народами, роль институтов гражданского общества в решении жизненно важных вопросов национальных меньшинств (трудовая занятость, сфера этнокультурного развития, образование, сохранение родных языков, и др.).
Впервые представлена историография изучаемой темы на разных этапах рассматриваемого периода, которая существенно дополняется списком литературы по проблеме.
В ходе исследования диссертантом вводятся в оборот обобщенные данные о численных характеристиках национальных меньшинств на Северном Кавказе, их расселении на территории региона;
– показана эволюция понятия «национальные меньшинства» в законодательных актах (российский и международный аспекты);
– показаны сущность трансформаций, которые пришлось преодолеть национальным меньшинствам в условиях резко меняющейся обстановки в регионе в 1990-е годы;
– раскрыта предыстория исследуемых национальных меньшинств, выступающих основным предметом изучения в диссертации применительно Северокавказскому региону;
– показана взаимосвязь положения национальных меньшинств Северного Кавказа с конфликтогенной обстановкой, развивавшимися в 1990-е годы конфликтами на национальной почве;
– обобщены и сформулированы концептуальные подходы к освещению природы миграционных процессов на Северном Кавказе и определено в связи с этим место национальных меньшинств в этих процессах;
– определена роль институтов гражданского общества как выразителей и защитников интересов национальных меньшинств;
– выявлена роль национальных меньшинств в северокавказском социуме, их производственная деятельность, этнокультурное развитие.
На защиту диссертантом выносятся следующие положения:
- сделан вывод об отсутствии последовательной национально-государственной политики в отношении многонационального населения Северного Кавказа, что послужило причиной серьезного осложнения межэтнических процессов в этом регионе;
– результаты разработки изучаемой проблемы в российской историографии и предпринимавшегося комплекса мер по стабилизации обстановки в сфере межнациональных отношений в конфликтогенном регионе Северного Кавказа;
– анализ нормативно-правовой базы жизнеобустройства национальных меньшинств в части регулирования национальными процессами в международном масштабе, а также на уровне субъектов Российской Федерации, в частности, субъектов Северного Кавказа, Южного федерального округа;
– обоснование критериев оценки роли и места национальных меньшинств в системе межнациональных отношений относительно Северного Кавказа;
– рассмотрение эволюции внешних факторов (международный аспект), влиявших на жизнеобустройство, развитие национальных меньшинств, на формирование их самосознания, адаптации и т.д.;
– роль и место национальных меньшинств в социальных преобразованиях в регионе, взаимодействие с другими этническими общностями;
– обоснование природы и механизма институтов гражданского общества как выразителей защиты интересов национальных меньшинств;
– место национальных меньшинств в преобразовательных процессах экономики и этнокультурном развитии Северо-Кавказского региона;
- в современных условиях при определении любых политических, социально-экономических и иных действий в отношении национальных меньшинств Северного Кавказа необходим учет весьма непростого исторического опыта взаимоотношений народов региона.
Практическая значимость исследования заключается в возможности учета в практике выстраивания межнациональных отношений как в масштабе Российского государства, так и применительно части его регионов обобщенного и накопленного международного опыта, в частности, деятельности международных организаций, призванных к решению проблем национальных меньшинств.
Результаты диссертационного исследования важны для научных обобщений по вопросам реализации государственной национальной политики, для практиков сферы национальных отношений, занятых регулированием национальных процессов на территории Российской Федерации.
Выводы диссертанта вполне приемлемы и для выработки государственной стратегии в работе с национальными меньшинствами, создания прочной системы межнациональных отношений на территории России.
Результаты, полученные в диссертационной работе, могут быть использованными для подготовки обобщающих трудов по истории Российского государства, национальных отношений, адаптации и интеграции мигрантов, а также в учебных курсах и учебных пособиях.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертанта получили отражение в монографическом исследовании, а также статьях, научных сообщениях автора, опубликованных в разных научных журналах, периодической печати.
Многие из выводов, полученных в результате изучения темы, сообщались диссертантом на научных конференциях, использовались в лекциях, читаемых в студенческой аудитории, при подготовке к семинарам. По теме диссертации автором опубликованы монография, а также ряд статей.
В соответствии с целями и задачами изучения темы диссертационное исследование имеет следующую структуру: введение, четыре главы, заключение и библиографию, таблицы.
В соответствии с целями и задачами исследование имеет следующую структуру: введение, четыре главы, заключение, приложение, список литературы и источников. В приложении содержится таблицы, дополняющие диссертационный материал.
Основное содержание диссертации. Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определены цели и задачи исследования, характеризуется степень научной разработки темы и состояние источниковой базы, раскрываются научная значимость работы и ее новизна.
В первой главе « Проблема национальных меньшинств Северного Кавказа в 1990-е годы – начале ХХI века: историко-правовой аспект»
основное внимание концентрируется автором на раскрытии состояния нормативно-правовой базы как в международном, так и российском масштабе. В разделах показано соотношение международных правовых норм и российских с учетом специфики многонационального государства, положения национальных меньшинств и, особенно таких этнических общностей, которые были ранее подвергнуты репрессивным воздействиям со стороны государства.
Бурные социальные процессы в рамках Европы потребовали новых подходов к выстраиванию взаимоотношений многонациональных сообществ в разных государствах. Ощущалась острая необходимость выработки общих принципов и подходов в решении вопросов сферы национальных отношений. В их основу были положены принятая еще в 1948 г. Всеобщая Декларации прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, касающиеся всех сторон жизни общества, в том числе образования.
Как известно, уже в Хельсинском Заключительном акте, подписанном в 1975 г., была подчеркнута особо связь между уважением законов и интересов лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и сохранением мира и стабильности. И это положение имело ценное значение для выстраивания государственной национальной политики, особенно в многонациональных сообществах.
Тем не менее, проблема в ее международном аспекте не снималась с повестки дня. Известны такие основополагающие документы, появившиеся в 1970–1980-х гг., как Итоговый документ Мадридской встречи (1983 г.), Итоговый документ Венской встречи (1989 г.), Парижская Хартия для новой Европы (1990 г).
Можно сделать вывод, для практики выстраивания отношений государства с национальными меньшинствами по вектору народы (в данном случае национальные меньшинства) и власть, важны документы, появившиеся в международном плане в 1990-е годы. В их числе прежде всего «Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам», принятая 18 декабря 1992 г Резолюцией 47/135 на 92 пленарном заседании 47-й Генеральной ассамблеи ООН.
Законотворческая база международных организаций, включая и их рекомендации в плане регулирования процессами обустройства национальных меньшинств, их взаимодействия с другими народами разрабатывалась в последние полтора десятка лет. Главное правило, вытекающее из законодательства, «гражданское общество должно быть открытым и подвижным и, таким образом, быть в состоянии объединять всех граждан, включая представителей национальных меньшинств»68.
На наш взгляд, было бы целесообразным рассматривать события начала 1990-х годов в этой сфере, когда 21 ноября 1990 г. была принята главами государств и правительств Парижская хартия новой Европы, как новый этап в истории национальных меньшинств, начало нового подхода в практическом решении в первую очередь социальных вопросов, относительно национальных меньшинств.
В связи с этим приобретал ценное значение Копенгагенский документ Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.), согласованный всеми государствами Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, взявшими на себя обязательства по защите прав народов, т.е. обеспечение представителям национальных меньшинств полного равноправия, улучшение их социального положения и т.д.
Россия как самостоятельное государство получила в новых условиях возможность применения на практике принципов обеспечения защиты прав меньшинств, выработанных и провозглашенных в Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам («Декларация ООН о меньшинствах».1992 г.).
В июне 1992 г. Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе был учрежден Верховный комиссар по делам национальных меньшинств (ВКНМ), призванный «способствовать предотвращению конфликтов по возможности на самом раннем этапе их возникновения»69. Все это вызывало необходимость перехода ряда стран к демократическому общественному устройству. Со стороны аппарата ВКНМ в первой половине 1990-х годов было проявлено внимание и к национальным меньшинствам Российской Федерации и, особенно, тем, которые подпадали под статус репрессированных народов и подлежали очередной реабилитации
Изменение отношения к национальным меньшинствам в международном плане не могло не оказывать воздействия и на коренной поворот в отношениях к проблеме в странах СНГ. Эта позиция нашла отражение в подписанной 21 октября 1994 г. государствами-участниками СНГ «Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам»70. Стороны обязывались защищать права национальных меньшинств, их национальные интересы, не допускать ущемление прав других граждан.
Конкретизация названных направлений проводилась принятием последующих рекомендаций. Одними из них явились Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств в области образования, последовавших в 1996 г. и послуживших основательным ориентиром в ходе выработки принципов в государствах при решении вопросов организации обучения национальных меньшинств.
В силу проявления к обозначенным ранее вопросам особо пристального внимания они были рассмотрены в 1998 г. в Ословских рекомендациях (Швеция) о языках и правах национальных меньшинств. Непосредственно для России эти рекомендации по многим направлениям являются также подспорьем в налаживании обучения родным языкам. С учетом того, что в России, в том числе и в регионах Северного Кавказа, уже на начало ХХI века преподавание практикуется на более 80 национальных языках и проявляется тенденция к увеличению их числа, рекомендации были весьма актуальными.
Присоединение России к европейской Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств71 (1998 г.), еще более осложняло ситуацию, вызывало к жизни необходимость урегулирования имеющихся пробелов в законодательной практике в регулировании национальными процессами, связанными с национальными меньшинствами в Российской Федерации вообще.
Продвижению на практике вопросов, обозначенных в Европейской Хартии: межэтническая солидарность, территориальный аспект в обустройстве национальных меньшинств, территориальное самоуправление, усиление роли национальных меньшинств в самоуправлении и другие способствовали принятые в 1999 г. Лундские рекомендации (Швеция), которые были акцентированы специально на проблеме эффективного участия национальных меньшинств в общественно-политической жизни.
В 2001 г. Российской Федерацией была подписана Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (малочисленных этнических общностей. – М.М.), которой предполагалось принятие четких и недвусмысленных обязательств по использованию языков меньшинств на конкретных территориях Российской Федерации, включая и многонациональный Северный Кавказ.
В рассматриваемый период ощутимым оставался вопрос об участии цыган в общественно-политической жизни, в первую очередь в создаваемой системе институтов гражданского общества. Это в полной мере распространяется как на государства Западной Европы, так и СНГ. Это положение может быть реализованным путем усиления взаимодействия «между политическими лидерами местного и национального уровня и различными цыганскими объедениями»72.
Для России 1990-х годов определенную ценность имеют нормативные наработки международного характера относительно такой этнической общности как турки-месхетинцы, которой, как известно, пришлось пережить трудности в связи с имевшими место ферганскими событиями и переселением на территорию Советского Союза в конце 1980-х годов.
Таким образом, рассмотренная законотворческая деятельность международных организаций в пределах изучаемой темы, показывает, что европейскими структурами, призванными содействовать решению проблем национальных меньшинств, включая и национальные меньшинства Северного Кавказа, проделана большая работа. Многие из предлагаемых в анализируемых документах положений вполне приемлемы для российской действительности, и они должны быть выполняемыми на практике, так соответствуют договоренностям, подписанным Российской Федерацией при вступлении в эти международные организации.
В то же время следует заметить, что в отдельных случаях мало учитываются или вообще не учитывается специфика российской обстановки в сфере межнациональных отношений, обнаруживается слабое ее знание, стремление подвести все проблемы под общий ранжир. Это, несомненно, наносит определенный ущерб самой защите прав национальных меньшинств, показывает несостоятельность принимаемых мер международными организациями и требует определенной корректировки.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что проблема национальных меньшинств находится в центре внимания международного сообщества. Передовые цивилизованные государства с глубоко развитой формой демократии вносят заметный вклад в совершенствование системы взаимодействия государств, многонациональных сообществ во имя мира и спокойствия в каждом из государств, занимаясь разработкой новых направлений этого взаимодействия и развития национальных меньшинств, решением вопросов отношений между титульными народами и национальными меньшинствами, воспитанием культуры межнационального общения.
Как известно, в разрабатываемых документах европейского уровня (ОБСЕ и др.) нет четкого определения понятия «национальные меньшинства». Выводы по этому поводу базируются в большей мере на принципе количественного соотношения между этническими общностями, между большинством населения одной общности и меньшинством – c другой.
Комитетом по делам национальностей Государственной Думы в 1995 году указывалось: «Под национальным меньшинством понимается часть этноса, состоящая из граждан Российской Федерации, проживающих как компактно, так и дисперсно на территории любого из субъектов Российской Федерации и отличающихся от остального населения этнически, языком, самобытной культурной, объединяемые общим самосознанием и единым национальным самосознанием».
Уже в конце 1980-х годов появились первые нормативно-правовые акты, касающиеся вопросов национальных меньшинств немцев и крымских татар. В частности, в постановлении Верховного Совета СССР от 28 ноября 1989 г. констатировалось: «Поручить Совету Министров СССР образовать государственные комиссии для решения практических вопросов, связанных с восстановлением прав советских немцев и крымско-татарского населения»73.
Этот же вопрос был в качестве главного предмета принятых в последующем нормативно-правовых актов, в частности, постановления Совета Министров СССР «Об образовании комиссий по организации выполнения постановления Верховного Совета СССР «О выводах и предложениях комиссии по проблемам советских немцев и крымско-татарского народа» от 2 декабря 1989 г. № 1117, в постановления Совета Министров СССР «Об образовании Государственной комиссии по проблемам советских немцев» от 29 января 1990 г. № 90, постановления «О первоочередных мерах по решению вопросов, связанных с возвращением крымских татар в Крымскую область» от 11 июля 1990 г., а также постановления Совета национальностей Верховного Совета СССР «О ходе осуществления первоочередных мер, связанных с возвращением крымских татар в Крымскую область» от 1 ноября 1990 г. № 1771-174.
Среди многосторонних региональных договоров России наряду с названной Рамочной конвенцией значится Соглашение стран СНГ по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов, подписанное в Бишкеке 9 октября 1992 года, а также называвшаяся Конвенция государств-участников СНГ «Об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам», заключенная в 1994 году. В Конвенции как раз и было дано определение понятию «национальное меньшинство».
Эти вопросы получали свое развитие и в других документах, принимавшихся в последующем на государственном уровне. В частности, 17 мая 1996 г. страны СНГ вновь возвратились к Соглашению стран СНГ по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов, подписанному в Бишкеке 9 октября 1992 года. По этому поводу было принято решение «О соглашении по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов».
В документе было четко определено назначение принятого обобщающего решения странами СНГ. В частности, оно рассматривалось как реакция на необходимость «восстановления исторической справедливости, защиты интересов депортированных лиц, национальных меньшинств, народов, добровольного возвращения в места их проживания на момент депортации»75.
Как и в международном законодательстве, особенно, в предлагавшихся названных рекомендациях по осуществлению прав национальных меньшинств российское законодательство также много внимания уделяло сохранению и развитию языков национальных меньшинств. В этой связи особое значение приобретал Федеральный закон «О языках народов Российской Федерации»76.
К комплексным законодательным актам, затрагивающим процессы в сфере национальных меньшинств, со всей основательностью следует отнести и законы середины 1990-х годов, в частности, «Об общественных объединениях» (1995, 1998 гг.), «О национально-культурной автономии» (1996 г.).
Национальные меньшинства получали право через созданные ими общественные объединения выражать и защищать свои интересы, адаптироваться в систему институтов гражданского общества в любом государстве, получать возможность реализации своих стремлений, сохранения своей самобытности, традиций, обычаев, сохранения и развития своих языков и многих других мер в гуманитарной сфере.
Был разработан и принят Федеральный Закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ, а также Федеральный Закон «О внесении изменений в Федеральный Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 18 июля 2006 года № 110. Данным законом с 15 января 2007 года упрощалась процедура регистрационного учета иностранных граждан. Она касалась, естественно, и национальных меньшинств, ранее подвергшихся репрессиям и возвратившихся по разным причинам для проживания на территории Российской Федерации.
Практика строительства национальных отношений на местах «подпитывалась» новыми нормативно-правовыми актами. Они принимались органами государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне. Возможно, некоторые из нормативно-правовых актов не были по своему назначению совершенными. По своей направленности не могли содействовать удовлетворению интересов и насущных потребностей национальных меньшинств в полной мере, не соответствовать выполнению тех обязательств, которые брало на себя государство перед международными организациями, однако, их принятие было большим продвижением в плане решения многих проблем, включая и сферу межнациональных отношений, на широкой демократической основе.