Международные конфликты и их урегулирование

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Программа курса «Международные конфликты и их урегулирование», 314.59kb.
• В современной жизни мы всё чаще и чаще слышим термин «международные конфликты»., 24.42kb.
• Рекомендации круглого стола «Коллективные трудовые споры и конфликты: пути их предупреждения, 50.75kb.
• Тема 9 межгосударственные конфликты, 379.38kb.
• Конфликты на территории Грузии, 151.66kb.
• Программа курса «Международная торговля услугами», 170.24kb.
• Политические конфликты и кризисы, 185.05kb.
• Социальные конфликты содержание, 406.19kb.
• Конфликты в социальной работе, 81.86kb.
• Используемая литература, 238.68kb.

Различие силовых и принудительных действий

Следует оговорить еще одно важное различение: между силовыми (насильственными) и принудительными действиями. Нередко в анализе миротворческих действий бытует представление, что появление в операции силовых, насильственных, военных действий, кровопролитие, использование оружия немедленно и однозначно выводит ее за рамки поддержания мира, миротворчества в рамках VI главы, и переводит в операцию по насильственному установлению мира, принуждению к миру, то есть требует мандата СБ ООН на основе VII главы. Следует отметить, что это не так: грань между поддержанием мира и принуждением к миру носит не операциональный, а строго правовой характер. Критерием является наличие или отсутствие согласия на операцию легитимных политических руководящих органов конфликтующих сторон, а если лишь одна из сторон конфликта имеет характер легитимного правительства страны, то согласия этой государственной власти. Если такое согласие на введение миротворческого контингента и проведение операции имеется, то сама операция может включать и силовые действия, подавление сопротивления отдельных нелояльных политическому руководству сторон военных формирований или вооруженных граждан, террористов, применение военной силы к комбатантам, не выполняющим условия перемирия или соглашения о прекращении огня и пр., и тем не менее такая операция останется в рамках VI главы, не станет "войной" мирового сообщества против одной или обеих (всех) сторон конфликта.

В то же время можно найти примеры бескровных, ненасильственных операций по мандату, основанному на VII главе. Такие операции происходят, когда политическое согласие (или воля) легитимных властей на операцию отсутствует, но оно может отсутствовать, например, в силу фактического распада вертикали государственной власти в регионе конфликта (Руанда, Сомали, на определенном этапе Таджикистан), или недостатка умения и воли лидеров сторон провести переговоры о прекращении огня. В таких случаях миротворцы, появившись в регионе с "силовым" мандатом, на деле не встречают серьезного вооруженного сопротивления и ограничиваются "мягким" миротворчеством.

Тенденцией миротворческих операций последнего десятилетия, как в мире в целом, так и в СНГ, в частности, является вовлечение в операцию регулярных воинских частей и соединений со штатной структурой и тяжелой боевой техникой, приданым усилением, средствами разведки, электронной борьбы, военно-воздушными и военно-морскими компонентами. Все это было абсолютно нехарактерно для классических операций ООН прежних десятилетий. Означает ли это, что произошел общий сдвиг в сторону принудительных операций по установлению мира? Вовсе не обязательно, и далеко не во всех случаях. Это означает нарастание силовых, насильственных элементов, но далеко не все операции, в которые вовлечены войска с тяжелым вооружением, проводятся в формате принуждения вопреки политической воле сторон.

Относительный рост принудительных элементов имеется, однако неверно было бы считать, что повышение эффективности и результативности ОПМ за счет привлечения более развитых и профессиональных военных структур привело к повсеместной замене усилий по поддержанию мира на силовое установление мира. В значительной мере расширенное применение профессиональных усиленных военных контингентов является следствием (и показателем) того, что за годы "холодной войны" мир (особенно развивающиеся страны) наполнился легким стрелковым и тяжелым современным оружием, терроризм и несанкционированные военные формирования приобрели расширенные масштабы, и региональные конфликты стали все более интенсивными и кровопролитными. Негосударственные субъекты конфликтов (этнические группы, сепаратистски настроенные регионы и пр.) приобрели возможности и навыки вооруженной борьбы, доступные ранее лишь государствам. В результате противостояние международного сообщества таким конфликтам неизбежно приобретает характер все более серьезных военных задач, требующих насильственных действий, вооруженной борьбы и военного профессионализма.


Миротворчество как "справедливая война" ?

Поскольку миротворческие действия чаще всего проводятся в ситуациях вооруженных конфликтов разных типов, и сами нередко предполагают использование вооруженных сил и военных средств, требует прояснения вопрос, являются ли миротворческие операции в целом разновидностью войн, то есть форм вооруженной борьбы. Существует подход, согласно которому МТО, по крайней мере те из них, которые происходят с использованием вооруженных сил, могут быть отнесены к особому типу "справедливых войн" или "легитимных войн"¹⁴.

Различные теории справедливых войн выдвигались в контексте разных методологических традиций и разных идеологических систем. Классическими примерами являются памфлеты идеологов Великой французской революции и европейских революций 1848-1849 гг., а также трактовки войны за независимость Соединенных Штатов в работах Т.Джефферсона, А.Гамильтона и др. В двадцатом столетии тремя наиболее заметными и практически примененными группами теорий справедливых войн стали, во-первых, большевистские (и как их ответвление - троцкистские) обоснования справедливости революционных войн; во-вторых - опиравшиеся на идеологические "геббельсовские" конструкции нацистские теории "войн за жизненное пространство"; в-третьих, теории справедливых антиколониальных войн, получившие развитие в период массовой деколонизации 50-60-х годов.

В конечном счете, теории справедливых войн могут быть с методологической точки зрения систематизированы в два основных типа:

1. теории, в которых справедливая природа войны определяется ссылкой на справедливый (исторически оправданный, прогрессивный) характер социального субъекта (класса, нации, государства), ведущего войну;
   
2. теории, в которых справедливым объявляется сам тип военно-политических действий (отражение агрессии, освободительная война против колониальной зависимости и пр.), независимо от ведущего их субъекта.
   

Миротворческая деятельность международного сообщества синтезирует в своих идеологических и теоретических обоснованиях некоторые компоненты первого и второго типов. В частности, международное (мировое) сообщество объявляется априорно "справедливым" субъектом, чьи действия, в том числе включающие применение военной силы от имени мирового сообщества, рассматриваются как априорно легитимные независимо от их содержания. Одновременно распространяется представление, что миротворческие действия по урегулированию конфликтов - это столь же естественно справедливый тип деятельности, как, скажем, отражение внешней агрессии. И даже если он включает компоненты силовых (военных) действий - это "особая", разрешенная война.

В то же время, эта схема легитимизации миротворческих операций имеет ряд изъянов. Прежде всего: кто имеет право выступать от имени мирового сообщества ? Действительно ли механизм принятия решений о политических (в том числе военно-силовых) действиях от имени мирового сообщества демократичен? Наконец, контролирует ли мировое сообщество "в режиме реального времени", какие конкретно действия предпринимаются в конфликтных регионах от его имени политическими и военными силами, осуществляющими миротворческие операции ?

Организация Объединенных наций традиционно рассматривается в последние десятилетия как единственный легитимный и универсальный представитель мирового сообщества. Однако ряд крупных и сильных держав не раз оспаривали легитимность действий ООН. Советский Союз неоднократно критиковал принятое без его участия (и вопреки его сопротивлению) решение Генеральной Ассамблеи по проведению под флагом ООН операции в Корее. США почти все десятилетие 80-х годов находились в своеобразной "размолвке" с ООН, не вносили членские взносы, критиковали ООН за неэффективность и предпринимали силовые действия в обход и вне механизма ООН (достаточно вспомнить введение американских войск на Гренаду в 1983 году по решению Организации Американских государств вместо мандата ООН). Широко известно также, что когда по мандату ООН в 1991 г. осуществлялась силовая операция по вытеснению Ирака из Кувейта и преследованию иракских войск на их собственной территории, в Ираке и ряде других исламских государств была развернута широкая идеологическая кампания резкой критики ООН, в ходе которой "голубые каски" объявлялись "агрессорами". То же произошло, когда после операции в Ираке в 2003 г. ООН попыталась развернуть там свою штаб-квартиру для пост-конфликтного урегулирования. Таким образом, признание "априорной" легитимности ООН как субъекта миротворческих операций не носит универсального характера, ситуативно, и не раз подвергалось сомнению и критике со стороны государств-членов.

Строго говоря, признание мирового сообщества в лице ООН реальным целостным субъектом международных отношений возможно только в рамках так называемой "модернистской" методологии международных отношений, которая наряду с государством как традиционной "единицей" международных отношений признает наличие и оправданность существования иных, негосударственных субъектов МО - надгосударственных объединений, союзов, транснациональных акторов. Несколько утрируя, можно сказать, что признание ООН реальным целостным субъектом международных отношений возможно лишь на базе тех методологических подходов, которые готовы признать реальным субъектом международных отношений и CNN (сеть всемирного спутникового телевещания).

Для сторонников же традиционного "политического реализма" в духе Г.Моргентау и Г.Киссинджера ООН остается местом согласования и проекции интересов великих держав. Собственно говоря, не случайно, что именно в период президентства в США консерватора-республиканца Р.Рейгана, сторонника подобного подхода, Вашингтон имел заметный "спад" в отношениях с ООН. Не случайно и то, что распространение "нового политического мышления" М.С.Горбачева в конце 80-х - начале 90-х годов как общеполитической установки на признание глобализации мировых процессов привело к наиболее активной (за весь период существования СССР) поддержке Москвой всех миротворческих операций ООН того периода. Другими словами, автоматической легитимизации всех МТО ООН "по субъекту" не получается, признание или непризнание всех и всяких действий ООН "справедливыми" зависит от общей трактовки характера международных отношений и периодически подвергается сомнению не только "подсудимыми" (Багдад), но и самими "судьями" (Вашингтон, Москва, Пекин и др.).

Еще меньшей легитимизирующей силой обладают региональные организации, хотя многие из них, включая СНГ, как отмечалось, проводили и проводят свои собственные МТО. В ООН нет устоявшейся процедуры признания той или иной международной организации или соглашения соответствующими VIII главе Устава ООН. Соответственно, в отношении ряда региональных организаций (СНГ, ОДКБ, НАТО и др.) не утихают споры, являются ли они соответствующими критериям VIII главы и, следовательно, получают ли они право принимать самостоятельные решения об МТО (без элементов принудительных действий, поскольку последние однозначно требуют мандата СБ ООН).

Существенная проблема с многими региональными соглашениями состоит в том, что они охватывают не все страны региона (а часто и границы региона неочевидны). Следовательно, подобные организации не могут претендовать на то, что они адекватно и полно выражают политические интересы всего региона в целом. Именно поэтому, например, НАТО, охватывающая лишь часть европейских стран, отказывается считать себя региональным соглашением в смысле VIII главы Устава ООН. В отношении же ОБСЕ возникает прямо противоположный вопрос: охватывая 55 стран евразийского региона, ОБСЕ в силу исторических причин включает также как участников дополнительно США и Канаду. Их присутствие и участие в выработке решений этой европейской по сути организации относительно МТО в Европе несколько искажает сбалансированное представительство интересов региона.

Таким образом, концепция "справедливой войны" оказывается малоприменимой к практике миротворчества и в преобразованном виде предстает не как проблема абстрактно-ценностной "справедливости", а как международно-правовая проблема легитимизации операций.

При этом степень признания легитимности, "справедливости" миротворчества международных организаций в целом тем выше, чем шире утверждается признание глобализации современного мира и международных отношений. Можно утверждать, что распространение и развитие миротворческих операций есть одно из проявлений, форм глобализации международных отношений. В глобализующемся мире растет доверие к действиям мирового сообщества, коллективные действия государств признаются более оправданными и значимыми, чем индивидуальная позиция отдельных стран. МТО есть форма доминирования коллективной воли мирового сообщества над политической волей отдельных государственных и внутригосударственных субъектов политического процесса. В этом плане рост числа региональных и коалиционных операций в 90-х годах и первом пятилетии XXI века (после высокой "востребованности" операций ООН в первой половине 90-х годов) может рассматриваться как симптом некоторого замедления, "пробуксовывания" тенденций глобализации, реакция на встречную тенденцию суверенизации государств.


Проблема определения реального субъекта вмешательства в конфликты

Немаловажен вопрос, кто же реально принимает решения от имени мирового сообщества. В период "холодной войны", когда Совет Безопасности ООН (да и весь состав государств-членов) был "расколот" на два лагеря, решение вопросов об МТО осуществлялось то в Генеральной Ассамблее (если группа западных стран хотела обойти "вето" СССР и Китая), то в Совете Безопасности (если его постоянные члены достигали предварительного согласия и обходились без апелляции к группам "своих" сторонников среди рядовых членов ООН). По Уставу ООН вопросы разрешения конфликтов между его членами (в том числе в сложившихся позже формах МТО) относятся к прерогативам Совета Безопасности. Такой механизм эффективен, но далек от демократизма. Фактически, абсолютное большинство стран-членов мирового сообщества уже по уставным правилам оттеснены от механизма обсуждения региональных конфликтов, не говоря уж о принятии решений в отношении этих конфликтов. В истории голосований в СБ ООН известны случаи, когда проведенные решения "великих держав" не соответствовали позиции значительного числа развивающихся стран, и тем не менее, выполнялись как "воля мирового сообщества". С учетом этого обстоятельства тезис об априорно "справедливом" характере миротворческих действий , осуществляемых по мандату ООН, еще более размывается.

Проблема "кто адекватно представляет интересы мирового сообщества" усложняется также в результате механизма делегирования полномочий по проведению миротворческих операций коалициям держав, отдельным странам-лидерам или межгосударственным союзам. Не раз в силу недостатка собранных "под флаги ООН" сил и средств практическое проведение МТО делегировалось коалициям под руководством США ("Буря в пустыне", Сомали, Ливан, Афганистан), Австралии (Восточный Тимор) или НАТО (Босния, Македония, Албания, ФРЮ). В таких случаях за ООН остается лишь самое общее политическое определение целей операции, в то время как все текущее практическое руководство и военное командование переходит на уровень государственных или союзных структур. В результате по мандату и от имени "мирового сообщества" начинает практически выступать и действовать Пентагон или натовский штаб SHAPE в Монсе (Бельгия).

Вопрос о субъекте миротворческой деятельности связан с такими параметрами, как определение характера конфликта, масштабов и необходимой степени вмешательства в конфликт. Субъект миротворческих действий берет на себя непростое (и не всегда очевидное) решение, в какой момент вмешательство в конфликт становится абсолютно необходимым. Определяя мандат и план операции, субъект операции также должен сформировать понимание, кто входит и кто не входит в стороны конфликта (особенно, если конфликт многосторонний), потому что от этого зависят конкретные силовые действия в отношении людей, организаций и социально-политических сил. Наконец, субъект миротворческих действий должен определить, какова политическая цель операции: иногда достаточно возвращения к status quo, но часто это невозможно (или приведет к возобновлению, повторению конфликта), поэтому понимание и формулировка целей вмешательства в конфликт уже должны имплицитно содержать хотя бы в общих чертах контуры, план будущего политического урегулирования.


Проблема целей миротворчества: остановка на грани между войной и миром.

Приводят ли миротворческие действия к миру ? На первый взгляд, постановка вопроса кажется странной: на то усилия и "миро-творческие", чтобы приводить к миру. Однако на деле ситуация не столь однозначна.

Весьма редко, скорее как исключение, чем как правило, миротворческие операции приводят к устойчивому, стабильному, долговременному миру¹⁵. Гораздо чаще результатом (да, собственно, и целью) миротворческих усилий выступает перемирие, примирение. И то, и другое - это возвращение конфликта в его латентную форму, "замораживание" конфликта, "откладывание" конфликта. Существует представление, что задача вмешательства мирового сообщества - "разнять" дерущихся, а вовсе не снять глубинные противоречия интересов между ними.

Строго говоря, арсенал миротворческой деятельности ООН и других организаций по определению не нацелен на выявление и согласование глубинных (экономических, политических) интересов конфликтующих сторон. Скорее, этот арсенал позволяет провести "симптоматическое лечение", снять внешние проявления и симптомы кризиса (вооруженное насилие, кровопролитие).

Методологическая посылка, стоящая за миротворческими операциями, состоит в установке, что согласовать конфликт интересов стороны должны сами, а международное сообщество может в этом лишь посодействовать, оказать посреднические услуги. Как неоднократно подчеркивается в программном документе ООН "Повестка дня для мира", конфликтующие стороны должны "хотеть помочь себе сами", иначе ООН ничем не сможет им помочь. Другими словами, предполагается, что конфликтующие стороны к моменту начала миротворческой операции должны исчерпать потенциал насильственной стадии конфликта, причем обе стороны должны разувериться в том, что для какой-либо из них достижима победа в данном конфликте.

В то же время, дрейф от "мягкого миротворчества" в духе VI Главы Устава ООН в направлении "установления мира (принуждения к миру)", который констатируют исследователи операций в последнее десятилетие, подвергает сомнению именно эту установку. В международном сообществе складывается представление, что часто слишком опасно ждать, "сложа руки", пока конфликтующие стороны сами исчерпают потенциал силовых "разборок". Операции в Югославии, Эфиопии, Сомали (да и все операции в конфликтных регионах СНГ) были начаты в те моменты, когда все или некоторые из конфликтующих сторон еще боролись за военную, силовую победу.

В таких ситуациях нередко происходила "инверсия" представлений о противнике, и одна (или обе) конфликтующие стороны начинали всерьез сражаться против миротворческих сил, рассматривая их как препятствие в доведении до конца своих политических и военных планов (вспомним подрыв казарм с американскими десантниками в Ливане, отчаянную (и небезуспешную) войну формирований генерала Айдида с международными миротворцами на севере Африки, наконец, военное наступление обеих сторон конфликта на слабо вооруженные формирования ООН в ходе операции UNPROFOR в бывшей Югославии).

Однако налицо и "инверсия" целей многих миротворческих операций. Например, в 1992-1994 гг. основной целью Коллективных миротворческих сил СНГ в Таджикистане в мандатах операции закреплялась охрана и "запечатывание" границы между Таджикистаном и Афганистаном, противодействие проникновению незаконных вооруженных формирований, оружия, наркотиков. Такая формулировка мандата делает операцию "бесконечной", и не связанной напрямую с достижением временного перемирия или устойчивого мира в межтаджикском конфликте.

В других случаях (Босния, Косово) цели и задачи операции включают прекращение и предотвращение вооруженных столкновений, создание условий для политических переговоров. Сами переговоры и последующие политические действия по проведению выборов, созданию новой инфраструктуры политической власти в регионах конфликтов, нередко остаются за пределами "начальной" операции. Они могут быть объектом следующей "гуманитарной", политико-дипломатической посреднической миссии (скажем, переговоров в Дейтоне или Рамбуйе). Однако сами такие переговоры (которые могут с переменным успехом идти и годами, как, скажем, инициированная ОБСЕ деятельность посреднической Минской группы по Карабахскому конфликту) уже выходят за рамки миротворческой операции. Таким образом, задача многих миротворческих усилий формулируется скромнее, чем обеспечение мира: это прекращение стадии вооруженного насилия, обеспечение временного перемирия, слежение за прекращением огня, создание начальных условий для переговоров сторон.

Более того, не всякая международная организация берется одновременно за военный и политико-дипломатический (примиренческий) компонент операций. НАТО и ЗЕС, например, неоднократно подчеркивали, что их задачи ограничиваются военной стадией операции, а налаживание диалога, пост-конфликтное урегулирование - это задачи для представителей ООН и ОБСЕ.

Строго говоря, подобное "разделение труда" наметилось и в операциях с участием СНГ: многосторонние институты СНГ (Советы глав государств, министров иностранных дел и обороны, Исполком) не стали реальными посредниками в переговорах по конфликтам на территории СНГ. Частично эти функции были выполнены российской дипломатией, частично - специально созданными многосторонними структурами типа Объединенной контрольной комиссии, институционально не связанными с СНГ.

Выполнение военных задач по пресечению, "замораживанию" конфликта и политико-дипломатических задач по согласованию глубинных долгосрочных интересов сторон как правило недостижимо в рамках одной и той же операции. Более того, политически вредным, контрпродуктивным может оказаться перекладывание политических задач создания устойчивого мира в конфликтном регионе и согласования интересов сторон на плечи военных¹⁶.

Разрыв,