Geum.ru

Служба связей с общественностью в органах местного самоуправления: становление и функционирование

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

Служба связей с общественностью в органах местного самоуправления: становление и функционирование



Самохина А. А.,
кандидат философских наук, доцент

Несмотря на то, что с момента разделения российских органов власти на государственные и муниципальные прошло уже достаточно много времени, до сих пор остается актуальной проблема осмысления, разработки и реализации некой перспективной модели, концепции собственно местного самоуправления, которая, безусловно, должна отвечать и требованиям нынешнего периода становления российской государственности.

Такое осмысление необходимо и важно еще и потому, что в практике организации работы муниципальной службы выявились как ее несомненные достоинства, так и крупные недостатки, которые, кстати, в немалой степени являются основными причинами имеющего место в повседневности отчуждения населения, граждан от власти.

Во-первых, работники органов муниципальной службы в силу тех или иных обстоятельств зачастую не могут толково разъяснить гражданам цели и мотивы деятельности органов власти, не могут адекватно раскрыть характер и содержание своей деятельности, условий, в которых они вынуждены работать и решать проблемы. Во-вторых, нередко сотрудники муниципальной службы не могут грамотно организовать практическое выполнение решений, принимаемых политическими органами, демонстрируя при этом закрытый стиль работы и способствуя тем самым формированию в обществе мнения, что власть до сих пор работает исключительно в основном «на себя», игнорируя реальные потребности граждан, или проводит в жизнь политические решения, не соответствующие интересам граждан. Нельзя игнорировать и особенности политической и правовой культуры россиян, нигилистическое отношение достаточно большой группы населения к органам власти.

Поэтому, на мой взгляд, крайне важно взглянуть на проблему становления органов местного самоуправления с политологической точки зрения, посмотреть на развитие муниципальной службы, задачи ее обновления в контексте установления и укрепления взаимоотношений с общественностью, т. е. гражданами и группами, которые так или иначе, потенциально или реально влияют на принятие и реализацию управленческих решений, на деятельность местных органов власти в целом.

Не вызывает сомнения тот факт, что все муниципальные служащие по роду своей деятельности в том или ином объеме вовлечены в сферу политического управления. И происходит это по нескольким причинам. Будучи профессионалами в своем деле, чиновники зачастую оказываются более компетентными в целом ряде вопросов, чем депутаты или часто сменяющие друг друга руководители высшего звена. Давая советы, предлагая те или иные пути решения проблем, чиновники фактически оказываются прямыми субъектами формирования политики, интерпретаторами законодательных и нормативных актов, вольно или невольно участвуют в разработке и принятии политических решений, в значительной степени определяют механизм их реализации.

Кроме того, решения муниципальных служащих среднего и низшего звена, принимаемые на уровне их компетенции, становятся реальной муниципальной политикой, в первую очередь, по отношению к конкретным людям, соблюдению прав и свобод граждан. Следовательно, то обстоятельство, что муниципальные служащие вольно или невольно становятся субъектами политического управления, является объективным и неизбежным продуктом современной системы управления.

Поэтому одной из главных задач, которую решает муниципальная служба в процессе своего становления, должно стать принципиальное изменение характера взаимоотношений органов местной власти с гражданами, социальными группами, предприятиями и фирмами, переход от прямого давления, использования силовых методов к управлению на основе правовых и экономических механизмов, созданию условий для свободной деятельности людей.

Фактически это означает, что современная муниципальная служба, если она желает быть эффективной, должна соответствовать следующим важнейшим критериям:

– в каждом гражданине сотрудники аппарата должны видеть субъект управления, а не послушный объект своих воздействий;

– чиновники должны уважать граждан, быть доступными им и их организациям, стремиться к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказаться (за исключением необходимых случаев) от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;

– контроль за деятельностью властных структур должен осуществляться не только «сверху», но и особенно «снизу»;

– в органах власти обязательно должны быть созданы и эффективно функционировать структуры «паблик рилейшнз».

 Вполне очевидно, что решение проблемы участия граждан и их организаций в управлении местными сообществами, контроля за деятельностью аппарата – явление непростое и может прийти в противоречие с принципами организации деятельности конкретных органов власти. Тем не менее не вызывает сомнение тот факт, что у населения должна существовать элементарная степень доверия к чиновникам, к аппарату, что естественным образом предполагает гласность в работе муниципальной службы.

Однако механизм обеспечения этой гласности пока ни в одном законе, регламентирующем деятельность органов местного самоуправления, не определен. Более того, надо иметь в виду, что гласность в деятельности муниципальной службы и ее открытость, отзывчивость – явления, совпадающие лишь частично (открытость, отзывчивость – более широкие понятия, предполагающие гораздо более широкие возможности сотрудничества граждан с муниципальной службой). Тем не менее в контексте повышения эффективности деятельности муниципальной службы проблемы разработки моделей и механизмов превращения муниципальной службы в открытую систему, отзывчивую к нуждам и запросам граждан, представляются как первоочередные.

Безусловно, одним из необходимых условий эффективной деятельности муниципальной службы в этом направлении является повседневная работа местной власти со СМИ.

Зачем вообще органам местного самоуправления работать со СМИ? С одной стороны, население, оказавшее на выборах доверие определенным лицам, должно знать, чем занимаются его избранники, с какими проблемами сталкиваются ежедневно и как пытаются их решать. Кроме того, СМИ, являющиеся мощнейшим инструментом формирования общественного мнения, сегодня сами могут выступать как самостоятельный политический институт общества, с которым нельзя не считаться. Здесь уместно вспомнить, что система новых, альтернативных СМИ сложилась именно на базе критического отношения к власти, более того, на грани конфликтного отражения на их страницах деятельности управленческих органов. И такая критическая оценка деятельности власти оказалась востребована читателями, жителями. Это тем более четко заметно в отношении органов местного самоуправления, на которые сегодня просто «валятся» все шишки, иногда даже в качестве разрядки эмоций недовольных жителей.

И только осознав такое критическое отражение деятельности органов местной власти как изначальное, можно определить главный принцип во взаимоотношениях со СМИ, позволяющий власти наиболее эффективно использовать СМИ для решения своих задач.

Вообще главной целью и функцией органов местной власти является организация жизнедеятельности муниципального образования, корректное управление развитием местного сообщества, которое само уполномочило на это местные органы. И в этом контексте взаимоотношения со СМИ, и в том числе владение определенным пакетом акций тех или иных СМИ, есть лишь способ для местной власти стать открытой для жителей и объективной альтернативой для частных СМИ.

И главное в этом принципе – соучастие, как активное взаимодействие, которое выражается, во-первых, в постоянной подготовке исходящей информации о деятельности местной администрации для СМИ и, во-вторых, в активном формировании отношения СМИ к этой информации, максимально близкой к целям органов местного самоуправления.

В этом контексте очень важно, чтобы журналисты, а вслед за ними и жители, получали информацию не только о направлениях или итогах работы, но и о проблемах, их причинах, о вариантах и механизмах их решения. Вместе с тем в конечном итоге СМИ вправе представлять своим читателям, слушателям собственную интерпретацию полученной информации. Желательно, чтобы сложилась повседневная практика такого инициативного общения СМИ с руководителями органов местного самоуправления, когда, например, мэр города по просьбе журналистов может дать короткое интервью, разъяснение по тому или иному вопросу, а сотрудники пресс-службы, давая первичную информацию представителям СМИ о событиях или мероприятиях, помогли бы связаться для более детального и квалифицированного освещения со специалистами местной администрации.

Это и есть основные составляющие взаимодействия местной власти и СМИ как информационного соучастия.

Но на современном этапе в контексте взаимодействия с общественностью речь идет не только о взаимоотношениях власти со СМИ, а, прежде всего, о реально складывающихся в нынешний период содержании, формах, механизмах взаимодействия муниципальной службы с гражданами и их объединениями, институтами гражданского общества, тo есть о планомерном и целенаправленном становлении в органах местной власти института связей с общественностью как такового. Следовательно, становится актуальной задачей выявить и структурировать цели, задачи и функции служб связей с общественностью органов местного самоуправления.

Очевидно, что для того, чтобы органы власти могли эффективно функционировать и взаимодействовать с населением, они должны быть в первую очередь информированы и сами обладать возможностью информировать. Следовательно, необходима реализация развитых и разнообразных связей, организованных в двух направлениях: от органов власти (управляющих) к гражданам (управляемым) – осуществление прямой связи и наоборот, от населения к власти – осуществление обратной связи.

Таким образом, мы можем констатировать, что в настоящее время в деятельности местных органах власти появляется все более необходимой интеграция управленческих и информационных функций. Это проявляется, во-первых, в том, что расширяются непосредственно функции управления, в том числе вводятся обязанности по контактам с различными группами как граждан, так и должностных лиц. Например, появляется немало различных клубов, объединений (клубы молодых, деловых и политических лидеров, советы глав администраций городов и др.), в работе которых принимают непосредственное участие и руководители органов местного самоуправления и которые требуют соответствующего организационного обеспечения. Во-вторых, современные реалии диктуют необходимость организации информационно-пропагандистской поддержки властных решений, то естъ, получая поток информации «сверху», органам местного самоуправления необходимо не просто принять соответствующие управленческие решения, но и довести их до сведения низовых структур, населения, причем таким образом и в таком виде, чтобы последние поняли и приняли их необходимость.

Таким образом, задача органов власти во взаимоотношениях со своей общественностью состоит в том, чтобы она (общественность в широком смысле слова, то есть внешняя среда) не получала случайной, бесцельной информации и информационный поток был полностью интегрирован с управленческими решениями. И естественно, каждое общественно значимое управленческое действие властных структур должно получать информационную поддержку – до населения должны доводиться своевременные разъяснения от соответствующих служб местной администрации о своих намерениях, действиях и ожидаемом эффекте от этих действий.

Все вышеизложенные обстоятельства и требуют создания в органах муниципального управления специальных структурных  подразделений,  призванных обеспечивать постоянный диалог с населением и объединениями граждан. Разумеется, эти структуры не могут взять на себя решение всей совокупности задач, связанных с взаимоотношениями местных властей и внешней средой, подменять собой все и вся. Речь идет о выполнении лишь одной группы достаточно специфичных задач – задач, связанных с созданием первоначальных, исходных условий для взаимодействия и взаимопонимания с гражданами, их объединениями. В первом приближении эти задачи можно охарактеризовать таким образом: представление своих интересов общественности и создание атмосферы взаимного доверия с ней.

Сегодня служба общественных связей – уже неотъемлемая часть многих органов местного самоуправления. Вместе с тем до сих пор у местных руководителей отсутствует адекватное понимание того факта, что служба по связям с общественностью – это особая служба. Представляя власть и будучи ее политическим и технологическим инструментом, она вместе с тем представляет граждан, население, общественные формирования, то есть является своего рода посредником, коммуникатором во взаимоотношениях властных структур и населения, управляющих и управляемых, что выявляет особую специфику этой деятельности и что требует от руководителей органов власти особого отношения к ней.

В рамках местного уровня управления ПР-служба, прежде всего, призвана выполнять следующие задачи: с одной стороны, регулярно представлять информацию внешней среде о деятельности органов муниципальной власти, их планах, проблемах и успехах; с другой стороны, информировать руководство о существующей и возможной реакции общественности на проводимую или намечаемую политику властей.

Как и всякая деятельность, связь с общественностью предполагает воспроизводство определенных сущностных действий по достижению поставленных целей, т. е. исполнение определенных функций.

Эти функции достаточно разнообразны, но первая функция, которую необходимо выделить как системообразующую – это функция управления, реализовывающая главную цель существования ПР-службы как таковой – воздействие на общественное мнение, на общественные отношения. Особенность же ПР (связей с общественностью) состоит в том, что управление должно осуществляться в контексте взаимодействия равноправных субъектов общественных отношений.

Именно этот статус «паблик рилейшнз» и порождает коммуникативную функцию – функцию общения (как социального взаимодействия), налаживания контакта, обмена информацией и деятельностью между субъектами и объектами муниципального управления как равноправными партнерами (а службы ПР имеют вполне конкретных контрагентов – иные органы власти, партии, общественные движения, группы граждан, институты самоуправления). Содержанием такого общения должно быть, прежде всего, взаимопонимание. Ведь только на основе взаимопонимания и лояльных, а лучше благожелательных, взаимоотношений и рождается взаимодействие как совокупность действий, мероприятий, обеспечивающих достижение целей управления. Без отношений партнерства сама реализация ПР-службой коммуникативной функции окажется проблематичной и уж точно нерезультативной.

Коммуникативная функция органично связана с функцией информационной. В конечном счете службу ПР можно рассматривать как субъект общественных отношений, продуцирующий,  перерабатывающий и распространяющий информацию, то есть те знания, нормы, ценности, которые необходимы и достаточны для достижения цели управления.

При реализации информационной функции принципиально важная роль отводится обратной связи, т. е. тем информационным сигналам, которые адресуются органам власти из внешней среды (письма населения, прием граждан, реакция СМИ). Обратная связь не просто свидетельствует о том, что сигнал получен, но и несет данные, воспроизводящие интересы и требования партнера по взаимодействию, в известной мере преобразовывает, корректирует исходный сигнал и тем самым нередко ставит перед властью как субъектом информации задачу, как минимум, необходимой корректировки ее управленческих решений и действий.

Крайне важным в деятельности ПР-служб является исполнение аналитико-прогностической функции. Безусловно, прогностическое видение социально-политической ситуации входит в перечень необходимых условий эффективности связей с общественностью. То есть без получения объективной и системной информации по всему кругу вопросов, включенных в сферу интересов муниципальной власти, без выработки информационной стратегии и тактики поведения качественная деятельность «паблик рилейшнз» невозможна.

Наконец, следует указать на организационную функцию «паблик рилейшнз», отчасти совпадающую с коммуникативной функцией. Эта функция чрезвычайно важна, поскольку она обогащает средства административного воздействия внеадминистративным влиянием и в то же время позволяет общественным, гражданским организациям достигать своих целей не столько лоббированием, сколько путем формирования общественного мнения. Безусловно, деятельность по формированию и поддержанию взаимоотношений с общественностью требует такого же тщательного планирования и организации, как и основная, специальная деятельность органов местного самоуправления. Для ПР-службы также чрезвычайно важно установить со всеми структурными подразделениями местной администрации самую тесную связь и наладить координацию и взаимодействие в работе.

Разнонаправленность функций «паблик рилейшнз» вполне очевидна, как, впрочем, и объективные основания такого разброса: субъекты общественных отношений так непохожи друг на друга, их интересы и требования так разнообразны, что трудно идеально выявить субординацию функций по всему спектру ПР-деятельности.

В ряде функций служб связей с общественностью, полагаю, целесообразно особо выделить коммуникативную функцию, поскольку именно эта функция наиболее последовательно реализуется в муниципальных органах власти, а также именно эта сфера ПР-деятельности представляет наибольшие возможности для выбора и применения эффективных технологий, что позволяет не только выявить сущность «паблик рилейшз», но и обнаружить прагматические методы реализации общественных связей для муниципальных служащих любого уровня.

Итак, функционирование системы связей с общественностью относится к сфере политического управления и одновременно должно рассматриваться как принципиально технологическое явление.

Политические технологии в узком смысле могут трактоваться как совокупность методов, приемов, форм, процедур, обеспечивающих и регламентирующих взаимодействие граждан и институтов власти. Это взаимодействие со стороны граждан осуществляется или в форме прямого, непосредственного участия в управлении общественными делами (например, путем принятия решения на референдуме) или через участие в деятельности партий, СМИ, профсоюзов, других институтов гражданского общества, то есть опосредованно.

В управленческих же структурах «паблик рилейшнз» изначально функционируют как система технологических операций. В их задачу входит не просто декларирование определенных целей, но четкая и последовательная организация действий, направленных на их достижение.

Принципиальная технологичность, т. е. заложенная в самой сущности связей с общественностью возможность применения, чередования и комбинации различных методов, приемов, форм сейчас уже осознается многими как имманентная черта органов власти различного уровня. «Паблик рилейшнз», таким образом, не следует воспринимать как некое новомодное явление, их необходимо рассматривать как неизбежный способ реализации целей муниципальной службы, как технологическую «ипостась» управления.

Технологическая сторона деятельности ПР уже детально и всесторонне разработана. Зачастую она выглядит как воспроизводство действий, прописанных до мельчайших подробностей.

Если говорить конкретно о существующих и приемлемых для муниципальных служащих технологиях коммуникации с населением, то прежде всего следует уяснить, что эти технологии давно известны и в той или иной степени изначально используются в повседневной деятельности муниципалитетов, причем профессионально (но этим фактом не отрицается возможность появления новых эффективных ПР-технологий). Более того,  применение многих из них предусмотрено должностными инструкциями и, следовательно, является обязательным при организации деятельности местных органов власти.

Во-первых, непосредственные контакты руководителей и сотрудников органов местного самоуправления с населением: организация приема граждан по личным вопросам первыми руководителями местной администрации и руководителями структурных подразделений, посещения курируемых предприятий и учреждений, осуществление формальных и неформальных встреч с их сотрудниками, проведение различного рода расширенных совещаний с привлечением тех или иных групп общественности, проведение общественных слушаний, организация презентаций различных проектов, осуществляемых администрацией, участие в публичных дебатах по социально значимым проблемам и т. д.

Во-вторых, организация постоянного взаимодействия руководителей и сотрудников местной администрации со СМИ: подготовка и проведение пресс-конференций, брифингов, пресс-туров для журналистов, подготовка пресс-релизов, сбор материала и организация публичных выступлений чиновников различного ранга, подготовка для СМИ видеоматериалов, фотоматериалов, подготовка информационного бюллетеня органов местной власти и т. д.

В-третьих, взаимодействие с общественностью муниципального образования: работа общественных советов при главе муниципального образования, взаимодействие с некоммерческими организациями, с представителями различных групп интересов.

В-четвертых, подготовка и проведение специальных ПР-акций, формирующих благоприятный имидж местной администрации и ее первых руководителей.

Поэтому, на мой взгляд, службам связей с общественностью органов местного самоуправления в начале своей деятельности важно лишь провести своеобразную инвентаризацию сложившихся в структурных подразделениях видов и форм связей с населением, выявить зоны эффективного взаимодействия, а также те сферы деятельности муниципалитета, в которых такая эффективность не достигается или достигается не в полной мере. При этом необходимо учитывать разноплановость  функций руководителей общественностью органов местного самоуправления. Руководители структурных подразделений зачастую не могут себе позволить  умножать  число  непосредственных  контактов  с общественностью, но зато обладают своеобразной привилегией организовывать эти контакты на более высоком качественном уровне, например, на пресс-конференциях. Рядовые сотрудники работают с населением непосредственно. (Кстати говоря, по тому, какие виды и формы связей с населением использует тот или иной руководитель, можно охарактеризовать особый, только ему свойственный, личный управленческий стиль, во многом определяющий эффективность деятельности вверенного ему подразделения.)

Далее на первом этапе формирования ПР-службы происходит, как правило, накопление эмпирического материала, формирования базы данных о деятельности органов местного самоуправления, о политических партиях, общественных организациях и т. д., т. е. закладываются основы для перехода от описания ситуаций к прогнозам развития. Затем следует переходить, и как можно скорее, к их конструированию, т. е. применению технологий, позволяющих решать практические проблемы местных органов власти и тем самым способствовать утверждению того или иного сценария развития событий в местном сообществе.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод: при реализации любой концепции развития местного самоуправления деятельность местной власти будет только тогда эффективна, когда главным принципом ее повседневного взаимодействия с общественностью станет действенное соучастие как надежный фундамент открытости и гласности в деятельности органов местного самоуправления для всего муниципального сообщества. Без этого условия работать органам местного самоуправления в условиях перманентного экономического кризиса и интенсивной политизации общества практически невозможно.