Geum.ru

Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22

--------------------------------

<*> См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 106.

<**> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 20.


Также в научной литературе отмечается, что обязательным признаком компонентов природной среды является обеспечение в совокупности благоприятных условий для существования жизни на Земле. Буквальное толкование этой правовой нормы означает, что не являются компонентами природной среды, а следовательно, и не подлежат правовой охране составные части природы, подвергнувшиеся негативному воздействию в результате, например, хозяйственного загрязнения.

Ряд вопросов вызывает и определение понятия "природный объект": "естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства". Между тем анализ понятий "естественная экологическая система" и "природный ландшафт" ставит под сомнение самостоятельный характер последнего, так как природный ландшафт характеризуется всеми признаками естественной экологической системы с видовыми отличиями, то есть является ее разновидностью, и, соответственно, имеет меньший объем, а потому наряду с ней признаком природного объекта быть не может.

Законодатель также указывает, что признаком природных объектов является сохранение природных свойств, содержание которых в комментируемом Законе не раскрывается, в то время как только они служат отличительным признаком природных и природно-антропогенных объектов от антропогенных объектов (таким образом, становится непонятно, что это за свойства).

Считается, что недостаточно четко дано и определение понятия "природно-антропогенный объект". В частности, к нему законодатель относит "природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности". В то же время в содержание дефиниции "природный объект" включено понятие "природный ландшафт", который определяется как "территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности". Отсюда следует, что природный ландшафт не может быть признан природно-антропогенным объектом, хотя включается в содержание этого понятия. Следует подчеркнуть, что изменению в результате хозяйственной и иной деятельности в настоящее время подвергается вся природная среда в целом в силу тесной взаимосвязи и круговорота экологических процессов. Тем самым возникает вопрос о возможности разграничения понятий "природный объект" и "природно-антропогенный объект" по признакам, указанным в настоящем Законе.

Одним из недостатков комментируемой статьи считается ненадлежащая трактовка конституционных положений при определении понятия "охрана окружающей среды" как "деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий". Таким образом, рациональное использование природных ресурсов включено в содержание деятельности по охране окружающей среды. Следовательно, здесь полностью проигнорирован конституционный подход к разграничению охраны окружающей среды и природопользования (согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, то есть виды экологической деятельности <*>), равно как и специальные научные исследования по поводу соотношения деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды <**>. Игнатьева И.А. отмечает по этому поводу, что Конституция РФ ценна для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции РФ также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну-единственную дефиницию. Вольное обращение с терминологией Конституции РФ не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве, и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл <***>.

--------------------------------

<*> См. подробнее о видах экологической деятельности: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999. С. 37 - 43.

<**> См.: Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 75 - 79; Голиченков А.К. Указ. соч. С. 37 - 43; Игнатьева И.А. Указ. соч. С. 34 - 37.

<***> Игнатьева И.А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. N 5.


Немало противоречий можно найти в литературе и по поводу понятия "благоприятная окружающая среда", под которой в комментируемой статье понимается "среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов". На наш взгляд, более точной является точка зрения М.М. Бринчука, который считает, что окружающая среда благоприятна, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

В комментируемой статье Закона дается также определение понятия "оценка воздействия на окружающую среду": вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. По мнению Боголюбова С.А., такое определение может, разумеется, подвергаться критике, так как любая дефиниция является неполной, призванной выделить главные, характерные признаки явления. Здесь они вычленены, что крайне важно в нынешней обстановке регулярных покушений на оценку воздействия на окружающую среду, препятствующую безудержному строительству и неэкологическим инвестициям. Таким образом, решение об определении оценки воздействия на окружающую среду в комментируемом Законе принято и должно учитываться, приниматься во внимание и исполняться <*>.

--------------------------------

<*> См: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 56 - 63.


Неудачным признается в научной литературе и определение понятия "вред окружающей среде": негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Во-первых, негативное изменение окружающей среды возможно не только в результате ее загрязнения, но и путем иного негативного воздействия. Во-вторых, загрязнение окружающей среды может повлечь деградацию не только естественных экологических систем, но и, например, природного ландшафта, который, исходя из определения понятия "природный объект", к естественной экологической системе не относится. В-третьих, загрязнение окружающей среды может повлечь истощение не только природных ресурсов, но и других компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые не используются или не могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и не имеют потребительской ценности.

Несомненным достоинством комментируемого Закона является определение "экологического риска", под которым понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Данное понятие необходимо в правоприменительной деятельности, поскольку экологический риск выступает критерием, определяющим угрозу экологической безопасности от хозяйственной или иной деятельности.

Экологический риск как качественная и количественная мера уровня опасности предполагает наличие нескольких его видов. Так, ст. 7 Федерального закона от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (с изм. и доп. от 12 июля 2000 г.) <*> в зависимости от степени потенциальной опасности устанавливает четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека. К первому уровню относят риск, соответствующий работам, не представляющим опасности для здоровья человека, и сопоставимый с риском при работе с непатогенными микроорганизмами, а к четвертому - соответствующий работам, представляющим опасность для здоровья, сопоставимый с риском при работах с возбудителями особо опасных инфекций.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3348; 2000. N 29. Ст. 3005


Международной комиссией по радиологической защите введены понятия риска чрезмерного, предельно допустимого и приемлемого.

Следует согласиться с мнением разработчиков Концепции экологической безопасности Российской Федерации, что для оценки приемлемости различных уровней экологического риска на первом этапе можно ограничиться рассмотрением риска лишь тех вредных последствий, которые в конечном счете приводят к смертельным исходам, поскольку для этого имеются достаточно надежные статистические данные.

В комментируемом Законе также устранен еще один пробел: в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2061-1 "Об охране окружающей природной среды" не было четкого определения понятия "экологической безопасности". Под экологической безопасностью в новом Законе понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Однако, определив понятие "экологическая безопасность", настоящий Закон не выделил требований по ее обеспечению. В результате понятие "экологическая безопасность" оказалось декларативным, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны окружающей среды. Такое положение может привести к дублированию мероприятий по охране среды.

Нельзя не отметить, что, хотя комментируемый Закон определяет (с отмеченным недостатком) понятие "экологическая безопасность", в науке экологического права нет единого мнения относительно определения и содержания этого понятия. Так, О.С. Колбасов определяет экологическую безопасность как "...систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира". Он предлагает "создать новую, никогда прежде не существовавшую систему отношений, при которой каждый их участник сознательно и в силу воспитанной привычки заботится о сохранении окружающей природной среды, о поддержании ее в благоприятном состоянии в соответствии с известными экологическими требованиями, базирующимися на знаниях объективных законов материального мира" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. N 12. С. 48.


В ст. 1 проекта Конвенции об экологической безопасности, один из авторов которой Т.В. Злотникова, дано такое определение: "...состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий" <1>. По мнению А.С. Шишко, экологическая безопасность представляет собой комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами <2>. А.К. Голиченков рассматривает обеспечение экологической безопасности как "достижение и поддерживание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой" <3>. По мнению Г.П. Серова, "проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, а применение правового, организационного и экономического механизмов ее обеспечения должно учитывать результаты деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды" <4>. По мнению М.М. Бринчука, в экологическом праве понятие "обеспечение экологической безопасности" выступает в разных качествах. Оно "может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие "обеспечение экологической безопасности" порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости" <*>.

--------------------------------

<1> См.: Злотникова Т.В. Проект Конвенции об экологической безопасности // Зеленый мир. 1998. N 30. С. 12.

<2> См.: Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения // Международно-правовые проблемы. Киев. 1990. С. 18.

<3> См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореферат диссертации доктора юридических наук. М. 1992. С. 22.

<4> Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М., 1998. С. 42.

<*> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 26, 27.


Приведенные выше мнения ведущих специалистов свидетельствуют о том, что о проблемах и противоречиях понятийного аппарата комментируемого Закона, конечно, можно говорить еще очень много, но необходимо помнить главное: вступивший в действие Закон вышел за рамки только научных дискуссий и приобрел общеобязательный характер. Поэтому закрепленный им понятийный аппарат лучше не столько критиковать, сколько изучать, истолковывать и применять "в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности".


Статья 2. Законодательство в области охраны окружающей среды


Комментарий к статье 2


Комментируемая статья определяет, какие нормативные правовые акты регулируют отношения в области охраны окружающей среды.

1. Конституция РФ является основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы, поэтому все ее положения в той или иной мере имеют важное значение. В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты.

В то же время наиболее важными нормами Конституции РФ, которые непосредственно будут применяться в регулировании отношений в области охраны окружающей среды, являются:

ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Регулирование имущественных отношений в сфере природопользования имеет принципиальное значение для экологии, поскольку от форм собственности на природные объекты во многом зависят рациональность и эффективность их использования, сочетание экологического, административного, публичного и гражданско-правового, частного подходов к владению, пользованию и распоряжению природными объектами, возможности государственного, производственного, общественного и муниципального экологического контроля;

ст. 42, согласно которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением;

ст. 58, закрепляющая обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

С учетом федеративного устройства России Конституция РФ определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72).

В Конституции РФ также закреплены функции государства по охране окружающей среды. Это и поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), и установление Федерацией основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п. "е" ст. 71), и обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (пп. "в" п. 1 ст. 114).

Несомненную значимость для регулирования экологических правоотношений представляют собой также положения Конституции РФ:

о гарантировании экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);

об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и ряд других.

Помимо комментируемого Закона, отношения в области охраны окружающей среды регулируются иными федеральными законами. В частности, к ним относятся:

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г.), который регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября, 29 декабря 2004 г.). В нем определены понятия, основные принципы использования и охраны животного мира, формы собственности на объекты животного мира, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также целый ряд других положений и норм, имеющих определяющее значение для иных нормативных правовых актов, действующих в данной сфере отношений. Названный Закон регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия использования его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды (ст. 2 указанного Закона);

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.), который регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения;

Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.);