Е Совета Безопасности определяется его функциями как органа, на который возложена «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности» п

Вид материала

Документы

Содержание Образование собственной воли Совета Безопасности 2. Правовая природа резолюций Совета Безопасности 3. Правовая природа специальных полномочий постоянных членов Совета Безопасности Вопрос об ответственности государств за действия, совершаемые Советом Безопасности Schermers H.G.

Подобный материал:

• Учебно-методический комплекс по дисциплине «Международное право разоружения и безопасности», 515.17kb.
• Общие положения, 712.36kb.
• «Вопросы мира и безопасности в Организации Объединенных Наций», 224.31kb.
• План. Введение Структура экономической безопасности страны. Характеристика аспектов, 183.23kb.
• Программа по курсу «международно правовое регулирование международного туризма», 108.38kb.
• Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского, 411.41kb.
• Экономическая (её называют еще коммерческой или корпоративной) разведка занимает особое, 212.09kb.
• Правила пожарной безопасности в Российской Федерации; права, обязанности и ответственность, 69.31kb.
• Деятельности на товарных рынках, 37.52kb.
• Правовое регулирование вооруженных конфликтов и его роль в обеспечении безопасности, 615.55kb.

О. СОРОКИНА,

аспирант сектора международно-правовых исследований Института государства

и права РАН, член Российской Ассоциации международного права


ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПОЛНОМОЧИЙ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН

Положение Совета Безопасности определяется его функциями как органа, на который возложена «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности» (п. 1 ст. 24 Устава), а потому ему приданы далеко идущие полномочия. Природа этих полномочий и вытекающие из них вопросы ответственности Совета требуют теоретического осмысления.

1. Образование собственной воли Совета Безопасности
   

и соотношение ее с волей государств – членов ООН

Международная организация¹ как субъект международного права наделена собственной волей, отличной от воли создавших ее и входящих в нее государств, иначе организация не смогла бы принимать решения и совершать иные действия, направленные на осуществление ее функций². Самым точным инструментом для исследования правовой природы Совета Безопасности, как и всей Организации Объединенных Наций, может быть теория согласования воль субъектов как основа любого международно-правового соглашения, разработанная Г.И. Тункиным и развитая в трудах советских и российских ученых.

Воля государств, создающих международную организацию, лежит в основе ее учредительных документов. Но с момента образования международной организации возникает ее собственная воля, которая не равнозначна воле государства. Как писала Е.А. Шибаева, необходимо различать самостоятельную волю международной организации и нельзя абсолютизировать независимость и самостоятельность ее воли, которая имеет относительно автономный характер³.

Самостоятельная воля общей межгосударственной организации – это результат согласования (а не слияния) воль государств-членов, она существует параллельно с их волей (а не над ней) и проявляется в тех или иных действиях, осуществляемых органами организации, реализующими ее волю. Наличие у международной организации своей воли, отличной от воли ее членов, не может противоречить юридической природе международной межгосударственной организации (в том числе природе ООН), ее качеству производного субъекта международного права, а наоборот, находится в полном соответствии с этой природой. Однако воля международной организации всегда обусловлена волеизъявлением государств-членов и в этом смысле является лишь относительно самостоятельной.

Каждое государство – член организации имеет собственные внешнеполитические цели. В процессе принятия решений в органах организации выявляется сфера соответствия интересов и целей государств и на началах компромисса происходит достижение общего согласия. Правила поведения (или норма), содержащиеся в принятом органом организации постановлении, будут содержать волю организации, однако она только относительно самостоятельна по отношению к волям государств-членов.

Относительность самостоятельности воли Совета Безопасности становится ясной при применении некоторых критериев⁴:

- сохранение государствами, возложившими на Совет Безопасности обширные полномочия, контроля над осуществлением этих полномочий; каждое решение, принимаемое Советом для осуществления своих функций поддержания международного мира и безопасности, есть результат проявления воли входящих в него государств не только как членов Совета, но и каждым из них отдельно. Поименное перечисление в Уставе ООН государств, которые независимо ни от чего присутствуют в Совете всегда, лишает его состав безликости, которая ярко проявляется в органах многих международных организаций; в ООН такой безликостью наделен, например, Экономический и Социальный Совет, в котором решающее значение имеет число избранных государств, а не их персональный состав. Еще более ярко право контроля государств над решениями Совета проявляется в обязательности единогласного голосования постоянных членов. Эта тенденция усилилась в последние годы, когда постоянные члены Совета проводят неофициальные консультации, чтобы выяснить и даже согласовать взаимные позиции, прежде чем выносить тот или иной вопрос на открытое заседание и проводить по нему голосование;

- сохранение за государствами полномочия на самостоятельное осуществление тех функций, которые возложены на Совет, наряду с Советом: государства обладают правом на индивидуальную или коллективную самооборону; при этом дозволения Совета на такие действия не требуется, Совет лишь должен быть поставлен в известность; решение Совета о коллективных действиях необходимо только тогда, когда потерпевшее государство не в состоянии осуществить самооборону самостоятельно, как это было с оккупированным Кувейтом в 1990 г., либо против государства, грубо нарушившего обязательство erga omnes, когда трудно либо невозможно обнаружить потерпевшее государство, как это было в случаях принятия Советом санкций вследствие грубого попрания прав человека или создания крупномасштабной террористической угрозы;

- возможность абсолютного или частичного отозвания полномочий, возложенных на Совет; в принципе такая возможность у суверенного государства есть всегда, пока оно сохраняет свою независимость и не входит в другое государство. Такой вопрос встает всегда, когда государство решает, следует ли ему присоединиться к какой-либо международной организации или выйти из нее⁵.

Таким образом, Совет Безопасности, в сущности, имеет характер инструмента, через который государства осуществляют свою волю. При этом следует подчеркнуть двойной процесс образования полномочий Совета Безопасности: государства – члены ООН сначала наделяют Совет полномочиями путем принятия Устава ООН, а затем уточняют эти полномочия каждый раз, когда встает вопрос о пресечении актов агрессии или нарушения мира.

Природа Устава Организации Объединенных Наций как международного договора, как и множества учредительных договоров других международных организаций, не оспаривается. И.И. Лукашук, говоря об Уставе ООН как международном договоре, отмечает его особенности: «Особое положение учредительного договора признается Венскими конвенциями о праве договоров»⁶. Однако необходимо, на наш взгляд, подчеркнуть, что суть у этого договора такая же, как у других международных договоров – фиксация соглашения, точнее достигнутого согласования воль государств-участников. Из этой сущности Устава как международного договора вытекает согласительная природа правовой системы ООН.

Второй этап – подтверждение или конкретизация полномочий Совета –сложнее: от имени всех членов ООН этот процесс производится членами Совета Безопасности, особенно постоянными членами. Хотя этот этап по форме сложнее, но суть его та же, что и заключение договора, – достижение согласования воль государств-членов.


2. Правовая природа резолюций Совета Безопасности

Вопрос о правовой природе встал особенно остро после вторжения в Ирак и его фактической оккупации, поскольку в ходе этих событий было грубо нарушено множество положений международного права.

Война в Ираке была начата под предлогом необходимости разоружения этого государства и свержения режима Саддама Хусейна. Юридическим основанием для вторжения послужили резолюции Совета Безопасности 687 (1991) и 1441 (2002)⁷. Данная операция представляет собой прекрасный образец «предупреждающей самообороны», о готовности применять которую провозгласил Президент США Дж. Буш в сентябре 2002 г.⁸ В дальнейшем США оправдывали свое вторжение в Ирак ссылками на резолюции Совета Безопасности.

Согласно Уставу ООН, Совет Безопасности принимает три вида резолюций: 1) рекомендации или решения в адрес других органов ООН или в собственный адрес, например рекомендации Генеральной Ассамблее или решение о создании собственного вспомогательного органа по ст. 29 Устава; 2) рекомендации государствам – членам ООН, например, по ст. 40, 3) решения в адрес государств-членов, например, по ст. 41, 42; сюда же следует отнести не предусмотренные Уставом так называемые правотворческие резолюции, порождающие общие обязательства для государств-членов.

Вопрос о правовой природе резолюций, входящих в первую категорию, не вызывает сомнений – это внутренние акты организации, принимаемые одним из органов в пределах учредительного акта.

Что же касается резолюций, создающих обязательства для государств – членов ООН, то для определения их юридического характера необходимо принять во внимание фактор согласия, который лежит в основе любого обязательства государства по международному праву. Согласно теории международного права согласие может быть выраженным при подписании договора, так и подразумеваемым, молчаливым, которое выражается в отсутствии протеста. Однако согласие – это только внешнее выражение факта совпадения или согласования воль государств.

Резолюции Совета Безопасности создают обязательства для всех государств, причем нужно напомнить, что не только для членов ООН в силу ст. 25⁹, но и для тех, кто не является членами, в силу п. 6 ст. 2¹⁰. Однако непосредственное участие в формировании обязательства принимают не все члены Организации, а только члены Совета, при этом решающее значение имеет воля постоянных членов. Значит, в отдельной норме, создаваемой Советом Безопасности, отражена согласованная или совпадающая воля членов Совета.

В литературе высказываются разные мнения относительно того, к какому источнику международного права можно приравнять обязывающие резолюции Совета Безопасности. В англоязычной литературе довольно популярно мнение о том, что эти резолюции правомерно приравнивать к договору – правоприменительному или правообразующему.

Есть также мнение о том, что такое приравнивание неправомерно, поскольку выражение согласия государств на те обязательства, которые будут созданы Советом, не прямое, а опосредованное полномочиями Совета Безопасности¹¹. Такой путь формирования международных обязательств не является и обычно-правовым.

Как бы то ни было, обязательство, закрепленное в резолюции, ничем не отличается от любого другого международного обязательства, будь оно закреплено в договоре или в правовой норме. Последствия возникновения такого обязательства те же: обязательность исполнения и ответственность за неисполнение. Поэтому нельзя согласиться с теми авторами, которые считают, что резолюции Совета Безопасности должны подчиняться иному правовому режиму, нежели международные договоры или правовые нормы.

3. Правовая природа специальных полномочий постоянных членов Совета Безопасности

Принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности часто называют «правом вето», поскольку голосование «против», осуществленное одним из постоянных членов, блокирует принятие решения.

Термина «право вето» в Уставе ООН нет. Это выражение сначала употреблялось в ходе переговоров при подготовке Устава и с самого начала расценивалось как средство обеспечения равновесия в мире. Необходимость включения в Устав права вето для великих держав была осознана еще до созыва Сан-Францисской конференции, поэтому во время конференции ни право вето, ни институт постоянного членства для великих держав не оспаривались. Дискуссии касались только объема полномочий в части использования права вето. Результатом дискуссий стал компромисс, включенный в п. 3 ст. 27: сторона спора должна воздерживаться от голосования при рассмотрении вопросов по гл. VI, но не по гл. VII¹². Таким образом, Организация Объединенных Наций оказалась плодом политического компромисса великих держав. Совет Безопасности в этой организации мог действовать довольно эффективно в разрешении споров или в случае угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии – в том случае, если ни одна из великих держав не была прямо замешана. Очевидно, великие державы считали, что для них, так же как во времена Лиги Наций, большинство международных споров не будут представлять большого интереса¹³. Вполне возможно, что Совет Безопасности мог бы играть конструктивную роль в разрешении таких споров, в которых стороной был один из постоянных членов, если подобный спор не представлял реальной угрозы миру. Обязанность стороны в споре воздерживаться от голосования по гл. VI предотвратила бы применение права вето постоянным членом, и тогда Совет мог бы, по крайней мере, рекомендовать процедуры для урегулирования спора по ст. 36.

Правило единогласия постоянных членов ставит вопрос о его юридической природе. Противоречит ли такое положение общепризнанной норме международного права, говорящей о том, что один субъект не может создавать обязательства для другого субъекта? Эта норма зафиксирована в ст. 34 Венской конвенции о праве договоров¹⁴, однако она действует в отношении не только договоров, но и любого источника международного права.

Данная проблема может быть решена путем введения концепции агентских отношений: государства – члены ООН уполномочивают Совет Безопасности действовать от их имени. Эта концепция становилась предметом рассмотрения в Международном Суде¹⁵, а также в Комиссии международного права.

Последствия установления агентских отношений таковы: агент вправе изменять правоотношения, в которых участвует его поручитель; поручитель несет ответственность за действия агента; агент обязан добросовестно и конфиденциально действовать в интересах поручителя. Отсюда следует необходимость контроля и выраженного согласия.

Такие отношения возникают при двух условиях: когда обе стороны – это отдельные юридические единицы, когда имеет место «двойное согласие», т.е. обе стороны согласились именно на такой тип отношений.

Международный Суд в решении по делу об американских заложниках в Иране занял другую позицию: такое согласие может быть подразумеваемым, а определить это можно по заявлениям его официальных лиц. Во время событий в Тегеране не было прямых указаний на то, что толпа, захватившая американское посольство, действовала от имени государства Иран. Однако Суд заявил: «Одобрение, выраженное этим событиям Аятоллой Хомейни и другими органами государства Иран и решение поддержать воинственную молодежь превращает продолжающуюся оккупацию посольства и удержание заложников в акт государственной власти. Эта воинственная молодежь, те, кто вторгся на территорию посольства и тюремщики заложников теперь стали агентами Иранского государства, за действия которых государство Иран несет международную ответственность»¹⁶.

Для установления наличия согласия государства на то, чтобы какое-либо лицо действовало от его имени, можно применить также критерий контроля. Дж. Кроуфорд в своем первом докладе об ответственности государств заявил, что «агенты» – это лица или организации, не деле действующие от имени государства в силу данного им мандата либо указания со стороны государственного органа¹⁷. В окончательный вариант проекта статей об ответственности государств слова об агентах не вошли, но там говорится о контроле: «Действия лица или группы лиц рассматривается как действия государства по международному праву, если лицо или группа лиц фактически осуществляют данное поведение по инструкциям или по указаниям или под контролем этого государства»^.18.

Международный Суд в деле о военных и подобных им действиях в Никарагуа и против нее использовал критерий эффективного контроля. Решая вопрос о том, действительно ли США несут ответственность за вооружение, обучение и обеспечение сил «контрас», действовавших партизанскими методами против законного правительства Никарагуа, Суд отметил: «Чтобы ответственность за их поведение могла быть возложена на США, необходимо доказать, что это государство осуществляло эффективный контроль за совершаемыми ими операциями»¹⁹.

Однако критерий эффективного контроля был подвергнут критике в деле Душко Тадича. Апелляционная палата Уголовного трибунала для бывшей Югославии отменила постановление Следственной палаты, в котором данный критерий был применен, и сочла более уместным говорить о полном (overall) контроле.

«В любом случае, – пишет Д. Саруши, – в основе контроля лежит согласие государства на принятие соответствующего обязательства»²⁰. Это значит, что здесь имеет место проявление воли государства с последующим согласованием воль, которое составляет суть международного права.

Принцип согласования воль легко позволяет заключить, что согласие государства на образование агентских отношений может быть в любое время отозвано, независимо от формы его дачи – одностороннего акта или подписания договора.

4. Вопрос об ответственности государств за действия, совершаемые Советом Безопасности
   

Пока в практическом плане вопрос об этом не обсуждался, но он теоретически важен, поскольку во второй половине ХХ в., после выхода на мировую арену множества международных организаций, вопрос о соотношении ответственности международной организации и государств-членов вставал, и довольно остро. В последние годы усилилась критика в адрес многих международных организаций, особенно ООН, в частности, за неспособность предотвратить случаи геноцида в Руанде²¹ и Сребренице²², из-за участия членов миротворческих контингентов в незаконной перевозке людей и в эксплуатации проституции²³, а также из-за ненадлежащего использования финансов и коррупции в Программе ООН «Нефть в обмен на продовольствие» в Ираке²⁴. Поскольку деятельность Совета Безопасности постоянно расширяется, ему достается все больше критики. Так, Совет был обвинен в произвольном расширении так называемого списка террористов, ведущегося Комитетом 1267 Совета²⁵. На Саммите Генеральной Ассамблеи ООН в 2005 г. были согласованы некоторые меры, направленные на повышение качества деятельности ООН, в частности, предусмотрено усиление внутренних мер контроля, включая Офис внутреннего надзора²⁶.

В международном праве пока не разработаны надежные методы, позволяющие призвать международную организацию к ответственности, поэтому зачастую ставится вопрос об ответственности государств-членов. В литературе большое внимание было уделено решению Палаты лордов Великобритании по иску против компании «Тин каунсел»²⁷. В ходе обсуждения данного дела, а также дел, рассматривавшихся в Международном Суде²⁸ и в Европейском Суде по правам человека²⁹, чаще всего высказывалась следующая точка зрения: государства – члены международной организации не несут ответственности за действия организации в силу одного факта своего членства, но такая ответственность возможна, если не существует другой возможности защитить интересы пострадавшей стороны. В международном праве ответственность ложится на международную организацию, если она обладает собственной правосубъектностью и является отдельным юридическим лицом. То, что ООН обладает собственной правосубъектностью, было установлено в консультативном заключении Международного Суда по делу об ответственности за ущерб, понесенный на службе ООН³⁰.

Международные организации, обладающие правосубъектностью, представляют собой нечто большее, чем просто сумму государств, и если государства действуют от имени организации и в целях исполнения функций организации, то их действия – это действия организации. Эта конструкция приложима к голосованию в Совете Безопасности. Такое голосование – это не акт государства, а акт Совета. Однако некоторые авторы высказывают мысль о том, что государства должны нести ответственность не вместо международной организации, а наряду с ней³¹. Р. Хиггинс писала, что, если бы государства-члены знали, что они несут потенциальную ответственность за ущерб, который может быть нанесен третьей стороне в силу неисполнения международной организацией ее договорных обязательств либо нанесения внедоговорного ущерба, им бы пришлось вмешиваться в принятие организацией любого решения³². В таком случае требовался бы консенсус для принятия любого решения, а деятельность организации оказалась бы парализованной. Это тем более верно в отношении Совета Безопасности. Право вето пяти великих держав можно считать модифицированной формой консенсуса этих держав. Именно право вето в течение многих лет не позволяло Совету Безопасности принять ни одного существенного решения. Однако государства не могут скрываться за спиной международной организации, чтобы уйти от ответственности. Как писал Я. Броунли, «государство не может избежать ответственности за нарушение своих обязательств, делегируя эту ответственность международной организации»³³.

Такую же позицию занял Европейский Суд по правам человека при решении двух дел: «Когда государства создают международную организацию… могут возникнуть проблемы с защитой основных свобод. Освобождение договаривающихся сторон от обязательств по Конвенции [о защите прав человека и основных свобод] в таком случае несовместимо с целью и объектом Конвенции»³⁴.

Не так трудно разделить обязательства организации и государств-членов, если речь идет о договорных обязательствах. Гораздо сложнее разобраться в вопросе ответственности при наложении санкций: государство, подвергнутое санкциям, оказывается связано обязательствами, которые оно не принимало на себя в данном случае.

Такие отношения возможны между государством и международной организацией, когда последняя выступает в международных отношениях от имени и по поручению государств-членов. Некоторые авторы подчеркивают, что говорить об отдельных юридических единицах можно только в том случае, если международная организация своим учредительным документом наделена правосубъектностью. Если организация не наделена правосубъектностью, то она не представляет ничего иного, как продолжение государств, и если совершаются какие-то действия, то это действия самих государств³⁵. Данная конструкция важна, поскольку затрагивает вопросы ответственности. В деле о некоторых залежах фосфатов в Науру³⁶ Австралия утверждала, что не несет ответственности за истощение такого невозобновляемого природного ресурса Науру, как фосфаты, поскольку добыча и вывоз фосфатов осуществлялись так называемым управляющим органом. Международный Суд установил, что управляющий орган не обладал отдельной от государств правосубъектностью, а потому государства также должны нести ответственность. Специальный докладчик Комиссии международного права Дж. Кроуфорд заявил в связи с этим в своем докладе, что проблема ответственности не распространяется на действия международной организации, а только на действия «трех государств (Австралии, Новой Зеландии, Великобритании), которые вместе составляли Управляющий орган для подмандатной территории Науру»³⁷.