Geum.ru

М. А. Стренина Международные финансовые институты и их взаимодействие с Россией Учебное пособие

Вид материалаУчебное пособие
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11

Во второй половине 1997 г. Россия получила второй транш займа Всемирного банка на реформы в социальном секторе. Общий размер займа - 80 млн.долл., первый транш (300 млн.долл.) был выдан летом. Выделение второго транша - 250 млн.долл. - сопровождалось усовиями: удержать регулярность выплат пенсий и не допутить новых долгов, изменить систему выплат детских пособий, подготовить программу аудита Пенсионного фонда и фонда занятости, принять концепцию пенсионной реформы.49

Ни один из аспектов сотрудничества России с Западом не подвергается такой критике в российском обществе, как взаимодействие с международными финансовыми институтами. Нельзя отрицать тот для всех очевидный факт, что МВФ имеет сильные рычаги контроля за действиями российского правительства. Однако этот контроль подчинен только одной цели: вне зависимости от внутренней политической конъюнктуры обеспечить реализацию экономической реформы, направленной на достижение устойчивого роста на неинфляционной основе. Иными словами, сделать российскую экономику привлекательной для масштабного долгосрочного инвестирования. Этого можно добиться, только следуя современным стандартам взаимоотношений государства, общества и бизнеса, которые приняты в экономически развитых странах, достигших высоких показателей эффективности своей экономики. Именно в этом смысле и следует понимать “зависимость” российского правительства: его вынуждают соблюдать правила поведения, принятые в наиболее преуспевающей части современного мира.

Важнейшее из этих правил - наличие прогнозируемой, последовательной и логичной экономической политики. Начиная с 1992 г., российское правительство ежегодно представляет в МВФ меморандум о целях его экономической политики на текущий год и средствах достижения этих целей. Начиная с 1993 г., правительство и Центральный банк в соответствии с требованиями МВФ заключают ежегодные Соглашения об экономической политике. В частности, в последнем из этих соглашений (реализованном, кстати, далеко не полностью) предусматривается возможность приватизированным предприятиям свободно выкупать земельные участки, на которых они расположены, а также и прилегающие к ним участки в случае намерения расширить производство.

Еще одним правилом является обеспечение более или менее стабильного налогового режима. Несмотря на то, что в этом отношении российскому правительству предстоит еще пройти очень длительный путь до принятых на Западе стандартов, сам факт подготовки Министерством финансов проекта фундаментального Налогового кодекса говорит хотя бы о движении в правильном направлении.

Существенным элементом всех соглашений о предоставлении кредитов МФИ является принятие правительством на себя обязательств в отношении контроля за параметрами денежной массы. В этом, на наш взгляд, проявляется наиболее благотворная роль наднациональных институтов. Они помогают правительствам преодолеть привычку решать свои финансовые проблемы наиболее простым и доступным для них путем - за счет денежной эмиссии.

Необходимо отметить, что во взаимоотношениях с международными финансовыми институтами немаловажную роль играет вопрос, связанный с обеспечением национальных интересов России. Национальные интересы - одна из специфических категорий. В данном случае под интересами, на наш взгляд, целесообразно понимать соответствие основному направлению социально-экономической и политической трансформации российского общества и государства. Поэтому оценка соответствия и несоответствия интересам России оказывается в зависимости от представлений и характера стратегических изменений и их желательности либо нежелательности.

В этом случае решающее значение приобретают такие моменты, как способность стабилизировать денежные характеристики экономики, что должно привести к повышению эффективности затрат в реальном секторе, способность преодолеть кризис государственных финансов, без чего создание предпосылок роста невозможно, способность помочь решению проблемы внешней задолженности, т.е. повышению эффективности участия национальной экономики в международном разделении труда, и целый ряд других моментов. С этой точки зрения очевидно, что сотрудничество с бреттон-вудскими кредитными учреждениями в целом отвечает российским интересам. Однако проблема национальных интересов подразумевает также оценку эффективности использования такого сотрудничества, выбора наиболее перспективных направлений и "точек приложения сил".

Восстановление валютно-финансовой системы стран Западной Европы после второй мировой войны было достигнуто со значительным использованием ресурсов МВФ/МБРР. Еще более весомую роль эти институты сыграли в преодолении острого долгового и финансового кризиса многих регионов мировой экономики в недавнем прошлом. При непосредственной поддержке МФИ удалось восстановить международную кредитоспособность крупнейших мировых должников, внешняя задолженность которых достигала в 1993 г. у Аргентины 74 млрд. долл., у Бразилии - 132,7 млрд. долл., у Турции - 67,7 млрд. долл.50. О значении МФИ можно судить и по тому, что преодолеть гиперинфляцию смогли только те страны в период с середины 60-х гг., которые сотрудничали с этими институтами. В числе этих стран с максимальным годовым уровнем инфляции находились Боливия (11750%), Аргентина (3080%), Индонезия (3106%), Польша (586%)51 .

Вся послевоенная история свидетельствует: из ситуации финансовой несбалансированности, высокой инфляции, спада есть только два выхода - либо в распределительную экономику, основанную на директивном планировании, либо в эффективную рыночную экономику. Первый выход для России исторически закрыт, поскольку кризисные явления, дисбалансы в российской экономике связаны именно с продолжительным господством распределительной системы хозяйства. Обсуждение федерального бюджета на 1996 г. в Государственной думе показали, что идея "отказаться от внешних заимствований" системно связана с идеей инфляционного финансирования бюджетного дефицита, государственного "буксира" для экономики, что в конечном счете угрожает новой, более глубокой дестабилизацией52. Второй выход невозможен без широкой опоры на международные финансовые ресурсы, что в первую очередь связано с эффективным использованием кредитной помощи, а также посреднической роли бреттон-вудских институтов.

Для того, чтобы успешно защитить интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с официальными международными кредиторами, прежде всего необходимо сделать эти отношения устойчивыми. Для этого требуется осознать и, возможно, зафиксировать в ряде "рамочных" документов те принципы, которыми руководствуется Россия, сотрудничая с МФИ. Эти принципы должны основываться на приоритете долгосрочных целей и задач. Опыт других стран и самой России показал, что кредиты МВФ, Всемирного банка способны активно содействовать решению финансовых, структурных и иных сложных проблем переходной экономики. Центральный вопрос - эффективное их использование. Из этого следует, что сотрудничество с МФИ должно быть включено в стратегию стабилизации и трансформационной адаптации российской экономики, прежде всего ее финансовых механизмов, но также внешнеэкономической сферы, структурных и ряда иных моментов.

Президентом и правительством РФ уже высказывались мнения о том, что ни международные финансовые эксперты, ни сам МВФ объективно уже не могут дальше выполнять функции консультантов и “экзаменаторов” российской экономики, когда они вплотную привязаны к выполнению конкретных программ кредитования. Россия, возможно, больше не будет брать кредитов у МВФ. Однако кризисная ситуация в угольной отрасли (май 1998 г.) повлияла на изменение этой точки зрения.

После завершения программ кредитования переходных экономик МВФ ожидает серьезная реформа. Фонду придется отказаться от роли международного распределителя средств налогоплательщиков стран - доноров МВФ.

К концу 1995 г. совокупный объем выделенных России бреттон-вудскими институтами кредитов должен был составить 12 млрд. долл. или 54 трлн.руб. по текущему курсу, что равно примерно 31% плановой расходной части федерального бюджета на 1995 г. Эти суммы, конечно, не участвуют в формировании бюджета непосредственно и все сразу. Однако их порядок дает представление о размерах перераспределения национального дохода индустриальных стран - основных вкладчиков и кредиторов МФИ - в пользу российской переходной экономики. Здесь не учитывается вклада МФИ, прежде всего МВФ, в реструктуризацию российского внешнего долга. Неизбежное бремя этих кредитов для государственного бюджета - вопрос рационального свободного выбора самого государства-реципиента. Для России эта проблема одновременно и усложнена и упрощена тем, что равноценного варианта с другими источниками крупных заемных средств пока нет.

Как можно заключить из накопленного международного опыта, наиболее эффективный способ повлиять на политику кредиторов состоит в том, чтобы с максимальным прагматизмом использовать уже имеющиеся и новые для России механизмы взаимодействия с этими учреждениями. Основа обеспечения интересов нашего государства во взаимоотношениях с МФИ лежит при этом не столько в области переговоров с МВФ и МБРР, как может показаться на первый взгляд, сколько в области денежно-кредитной и финансовой политики внутри стран, зависит от общего укрепления международных позиций России, ее рациональной политики. Здесь можно выделить два момента: во-первых, разработка определенной стратегии поэтапной экономической трансформации не в "экспортном исполнении", а для "внутреннего использования"; во-вторых, создание четкой законодательной базы для взаимоотношений с внешними кредиторами - международными финансовыми институтами, готовность правительства и Центрального банка следовать принятым обязательствам.

Первый из выделенных моментов - необходимость строго придерживаться правовых рамок в том, что касается кредитных отношений с МФИ - сам важен также с двух сторон. Во-первых, с точки зрения поддержания политической устойчивости в стране. Этого проще достичь, когда отношения с международными финансовыми организациями перестанут служить разменной монетой в процессе взаимной подгонки воззрений на экономическую реформу существующих у различных властных органов. Выше, на примере долговой проблемы, мы видели, как внутренняя нестабильность отчетливо и однозначно отрицательно сказывается на внешней кредитоспособности страны, на ее взаимоотношениях с мировым финансовым сообществом, международными кредитными институтами. Упрочение отношений с ведущими мировыми кредиторами, несомненно укрепит доверие к правительству. Это первый момент.

Во-вторых, это будет работать на пользу финансовой стабилизации. Законная процедура согласования, утверждения и последующего контроля за использованием новых внешних заимствований ограничивает возможности для маневра со стороны правительства, чрезвычайных массированных интервенций со стороны Центрального банка, противостоит неизбежно возникающим стимулам, побуждающим правительство отказаться от последовательного курса на бюджетно-финансовую стабилизацию, обеспечивая, одновременно более эффективное использование внешних ресурсов.

После широкомасштабных внешних займов, полученных Россией в 1992-1993 гг., с одной стороны, и в контексте упорядочения обременительных для ее федерального бюджета взаимоотношений с ненадежными заемщиками - странами СНГ, с другой стороны, к середине 1994г. выявилась настоятельная потребность в законодательном ограничении (регулировании) прироста как внешних пассивов, так и внешних активов России. В этом направлении уже предприняты определенные шаги, заслуживающие в целом одобрения. В июне 1994г. был принят федеральный закон "О предельном размере государственных внешних заимствований РФ и о предельном размере государственных кредитов, предоставляемых РФ иностранным государствам в 1994 г."53. Этим законом (статья 1) установлен предельный размер внешних заимствований России в течение 1994 г. на уровне 4,7 млрд. долл. Если учесть, что по состоянию на конец первого квартала 1995 г. объем непогашенной задолженности Российской Федерации перед МВФ достигал приблизительно 4,5 млрд. долл., при этом средства были получены практически до начала года, то очевидно, что законодательно был оформлен предел прежде всего текущих заимствований у МФИ.

Принятый закон сыграл сдерживающую роль, но он был лишь временной мерой. К концу года созрела необходимость в долгосрочном ограничении внешних заимствований России. В начале декабря 1994 г. был принят федеральный закон "О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям"54. В этом законе содержится важное положение о том, что объем внешних государственных заимствований в данном финансовом году не может, как правило, превышать размеров приходящегося на этот год погашения основной суммы задолженности и процентов (статья 4). При этом закладывались основы механизма повышения ответственности в международных кредитных отношениях России. Так, правительственные предложения по внешним заимствованиям должны предоставляться в форме федеральной программы с разбивкой по отдельным займам свыше 100 млн.долл. каждый. Они требуют утверждения федеральным законом совместно с принятием закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Здесь следует подчеркнуть, что важен именно принцип, создание определенной процедуры утверждения внешних займов, что не позволит им играть роль наиболее доступных целей, повышает ответственность государства за бюджетно-финансовую политику. Последовательное проведение этого принципа позволит, во-первых, выдержать строго целевое назначение официальных кредитов со стороны международных финансовых институтов во главе с бреттон-вудскими институтами, не смешивать внешние займы по их функции с внутренними инструментами оперативного регулирования кредитно-денежной сферы, денежного рынка, а во-вторых, жестко соотносить политику взаимодействия международного финансового сообщества с приоритетами национальной финансовой политики.

Наконец, 20 октября 1995 г. Государственная дума приняла сразу в трех чтениях закон "О международных договорах РФ, о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР и реструктуризации внешнего государственного долга Союза ССР"55. Была законодательно признана важнейшая роль внешних финансовых ресурсов, в частности, в контексте долгов и их реструктуризации, для формирования государственного бюджета и общей финансовой ситуации в России. Кроме того, сопроводительная документация к закону поощряет органы исполнительной власти к использованию такого разработанного в мировой практике, особенно за последнее десятилетие, решения, как конверсия российской внешней задолженности в активы (титулы собственности).

Второй из двух выделенных выше моментов - взаимосвязь между курсом реформ внутри страны и политикой в отношении международных финансовых институтов. Во взаимоотношениях с бреттон-вудскими институтами можно, на наш взгляд, следовать двумя путями. Первый путь - это путь непрерывного взаимодействия, которое понимается не как совместное отслеживание (мониторинг) согласованных макроэкономических показателей, а как процесс политического торга. В этом случае финансовые меры, включая кредиты МВФ и других международных финансовых институтов, понимаются как временные, направленные на краткосрочное решение текущих проблем, но не подчиненные общей стратегии экономических реформ и генеральным задачам внешнеэкономической политики. В результате порой они, как показывает практика, буквально провоцируют отступление от курса на стабилизацию уже в средне- и даже краткосрочном аспекте. Такой подход сам по себе создает обстановку неопределенности в отношениях с ведущими официальными кредиторами на мировом рынке и приводит к тому, что ситуация торга постоянно воспроизводится.

Другой путь состоит в том, чтобы искать резервы повышения эффективности взаимодействия с МФИ в первую очередь в национальной финансовой, внешнеторговой структурной и иной экономической политике. В этом случае постоянное тесное сотрудничество с МВФ и Всемирным банком органично рассматривается как кооперация кредитоспособных партнеров, что, конечно, не исключает, а лишь создает определенные, выгодные для России рамки конструктивной "торговли". Необходимая предпосылка для этого - строгое соблюдение взаимно согласованных макроэкономических параметров внутри страны. В этом случае заложенный в кредитных соглашениях и иных совместных документах механизм контроля и взаимодействия кредитора и России как государства-заемщика может быть использован с максимальной отдачей, что само по себе повышает эффективность взаимодействия.

Опыт ряда стран-реципиентов, а также самой России 1992-1993 гг., подтверждает, что правительство не должно принимать на себя избыточные обязательства, которых оно заведомо не выполнит. В таком случае половинчатость мер в национальной экономической политике неудачная попытка финансовой стабилизации, неэффективное использование полученных кредитов бреттон-вудских институтов только усугубляют неблагоприятную ситуацию в экономике, а апелляция к авторитету кредиторов дестабилизирует политическую ситуацию, что в свою очередь делает невозможным приток капитала извне, в том числе по линии официальных заемщиков. Упрочение структурных, институциональных сдвигов в национальной экономике - основа повышения эффективности сотрудничества с международными финансовыми институтами.

От устойчивости такого сотрудничества зависит не только регулярность поступления ранее согласованных резервных займов, но и возможность получения других видов кредитования, которым придается существенное значение, в частности, в бюджетных проектах на 1998 г. Необходимо также иметь в виду перспективу долгосрочной реструктуризации задолженности при поддержке МВФ и Всемирного банка и привлечения новых кредитов по линии других заемщиков, а также иностранных прямых инвестиций. Таким образом, эффективность работы с такими партнерами, как МВФ и МБРР закладывается на уровне политики Министерства финансов и Центрального банка; опыт других реципиентов учит прежде всего тому, что государство-заемщик не может заметным образом повлиять на отношение к нему со стороны бреттон-вудских институтов иначе как через установленные процедурные механизмы. Решающее значение имеет последовательность в проведении национальной макроэкономической политики, в первую очередь, финансовой стабилизации, а также внешнеэкономической либерализации, структурной и институциональной реформы.

По состоянию на 1 июля 1997 г. Россия получила от Всемирного банка 37 займов общим объемом 8,156 млрд.долл. В ближайшие 3 года предстоит выплатить около 900 млн.долл. по кредитам, полученным в начале 90-х гг.56

В первые 3 года членства России во Всемирном банке основной упор делался на получение бюджетозамещающих займов. На их долю приходится 24% от всего объема предоставленных кредитов. За последние годы доля таких кредитов возросла до 40%.

Однако в перспективе сруктура займов изменилась. При подготовке заявок на новые кредиты российское правительство намерено ориентироваться на приоритетные направления развития экономики, а также добиваться доли инвестиционных проектов.

Заимствования у Всемирного банка стали важной составляющей частью программы российского правительства по оживлению инвестиционной деятельности. Доля таких средств в бюджете развития в 1997-2000 гг. будет составлять от 14,6% до 19,3%.57 Програма заимствований на 1997-2000 гг., одобренная межведомственной комиссией, предполагает сотрудничество с Всемирным банком по направлениям, включающим структурные преобразования в социальной сфере и угольной промышленности, развитие небанковских финансовых учреждений, поддержку российских предприятий в постприватизационный период, а также преобразования в управлении промышленными предприятиями и развитие инфраструктуры.

Вместе с тем идет процесс отработки новых форм взаимодействия Всемирного банка и российского правительства. Одно из них - гарантийные операции, схема которых отрабатывается в рамках программы “Морской старт”. В мае 1997 г. Всемирный банк одобрил предоставление по этому проекту второй части гарантий для России и Украины на 100 млн.долл. каждая. Банк предоставляет синдикату из 14 транснациональных банков гарантии от некоммерческих рисков в рамках проекта, осуществляемого на территории России и Украины. Одновременно должны быть заключены и встречные соглашения с правительствами этих двух стран о возмещении возможных потерь Всемирного банка. Соглашение с Россией уже подписано. На следующем этапе необходимо провести переговоры по тексту договоров Всемирного банка с компанией “Морской старт” и с синдикатом во главе с “Чейз-Манхэттен Банк”. Во многолетней практике работы Всемирного банка такой технической, юридической, финансовой и политической сложности еще не было. Преимущество этой формы перед прямым кредитованием со стороны Банка заключается в том, что привлечение значительного по объему иностранного капитала сопровождается относительно небольшим приростом размера государственного внешнего долга. Совокупный размер гарантийных операций Банка в России возрастет в 1998 г. до 500 млн.долл.58

Комиссия, в которую вошли представители Минэкономики, Минфина и Федерального центра проектного финансирования, утвердила 3 программы заимствований на 1997 г., на 1998 г. (11 займов на общую сумму примерно 1,830 млрд.долл.) и на период 1999-2000 (21 заем общим объемом примерно 6,9 млрд.долл.).59


Программа заимствований РФ у МБРР на 1997 г.*


Наименование проекта
Сумма, млн.долл.

Структурная перестройка экономики
100

Структурная перестройка системы соц. защиты
800

Образование
80

Реформирование здравоохранения
66

Реконструкция центра Санкт-Петербурга
31

Бюро экономического анализа
22,6

Проект развития системы гос. статистики
30

Проект развития небанковских финансовых учреждений
100

Проект развития портов
200

Проект водоснабжения и канализации

300

Пилотный проект в области лесовосстановления
60

Возможные гарантийные операции:

Финансирование разработки морских месторождений нефти на севере России
100

Финансирование разработки Приобского месторождения нефти
500

Финансирование газификации городов и сельск. районов европейской части России
800