«Нижегородское общество прав человека»
| Вид материала | Доклад |
- «Нижегородское общество прав человека», 1243.22kb.
- Введение, 2073.38kb.
- Введение, 2149.37kb.
- Введение, 1342.59kb.
- Нижегородское Научное Общество Урологов нижегородское научное общество акушеров-гинекологов, 63.16kb.
- Защиты прав человека, 17.03kb.
- Концепция общественного мониторинга соблюдения прав человека в деятельности правоохранительных, 59.39kb.
- Классификация прав человека Международные стандарты в области прав человека и российское, 211.18kb.
- Законодательным введением, 55.78kb.
- Викторина ко Дню Защиты прав человека, Цели викторины, 65.46kb.
Общая оценка соответствия региональных, местных и локальных нормативных актов субъекта РФ российскому и международному праву в области прав человека и общей правовой ситуации в регионе;
В целом законодательство Нижегородской области соответствует российским и международным стандартам в области прав человека. Случаи принятия нормативных актов, ограничивающих некоторые права граждан, носят единичный характер.
Однако это не свидетельствует о том, что права и свободы человека и гражданина в области гарантированы. Наоборот, из всех принимаемых Законодательным Собранием Законов, а также постановлений и нормативных правовых актов Администрации области лишь очень немногие имеют целью защитить права граждан. Причем большинство из этих документов не подкреплено каким-либо действенным механизмом реализации. Из-за этого такие акты носят, в основном, декларативный характер. Это касается и вопросов выплат установленных законодательством пенсий, пособий, компенсаций, и вопросов занятости, и проблем здравоохранения, образования, экологии и т.д.
Причина этого – в несовершенстве структуры, полномочий, порядка формирования и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. Количество работников государственного и муниципальных аппаратов настолько велико, что в области практически утрачен контроль над деятельностью как структурных подразделений, так и отдельных чиновников. Это ведет к развитию экстенсивных форм управления, когда для решения какой-то конкретной проблемы создаются все новые структуры, дублирующие функции уже существующих. Нормативная база, в том числе касающаяся прав человека, как правило, развивается не для упреждения или предотвращения каких-либо неблагоприятных ситуаций, а для устранения последствий уже произошедших событий.
Несоответствия положений Основного закона субъекта РФ (Устава Нижегородской области) положениям российского и международного права в области прав человека.
Устав Нижегородской области, в целом, соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству. В то же время он не содержит каких-то принципиальных положений, которые бы позволяли применять его, как закон прямого действия, для защиты конституционных прав и свобод граждан.
Несоответствия положений региональных законов положениям российского и международного права в области прав человека.
В 1998 г. Законодательным Собранием области было принято 28 законов и 270 постановлений. 95% из них касались финансовых вопросов: бюджетное регулирование, налоги, льготы предприятиям, кредиты. Отдельные из них имеют отношение к реализации и защите прав человека. Это законы: "О минимальных социальных стандартах в Нижегородской области и их финансовом обеспечении", “О социальном партнерстве” и "Социальном заказе в Нижегородской области» (в первом чтении), блок законов, касающихся избирательных прав граждан (в органы государственной власти, местного самоуправления, глав администраций, о референдуме, о сходах, собраниях граждан). Принят ряд целевых программ, направленных на обеспечение прав граждан: “Семья”, “Программа действий по улучшению положения женщин в Нижегородской области и повышению их роли в обществе”. Несколько постановлений касалось поддержки движений в защиту прав потребителей.7
В числе прочих нормативных актов действуют и исполняются два, выделяющиеся из общего числа положениями, грубо попирающие нормы прав человека.8
1. Постановление Законодательного Собрания области "О порядке пребывания на территории Нижегородской области лиц, постоянно проживающих за пределами области" от 15 августа 1994 года.
Данное постановление при использовании разрешительного порядка регистрации в правоприменительной практике ввело ограничение свободы передвижения.
Решение о его принятии, бесспорно, превысило компетенцию Законодательного Собрания Нижегородской области, предпринявшего самовольное регулирование порядка пребывания граждан, предмет которого находится в исключительной компетенции Российской Федерации. Предусмотренные положением нормы устанавливают разрешительный принцип пребывания иностранных граждан стран СНГ с безвизовым режимом; граждан РФ, постоянно проживающих за пределами РФ и лиц без гражданства; возможность применения к ним санкций, вплоть до интернирования. Положением введено понятие "нежелательных граждан", не подлежащих регистрации, для которых введено обязательство по выезду за пределы Нижегородской области в суточный срок (п.16). Пунктами 10 и 14 положения установлен порядок произвольного продления регистрации по желанию регистрирующего органа и возможность аннулирования регистрации. Нельзя признать не только законными, но и разумными условия регистрации (например,"письменное согласие всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи нанимателя"). Положением предусмотрен порядок "выдворения" – репатриации за пределы Нижегородской области "лиц, уклоняющихся от регистрации".
Эти санкции, предусматривающие насильственную депортацию граждан РФ внутри страны, вне режимных территорий, прямо попирают конституционные нормы.
Данным положением нарушен целый ряд международных двухсторонних и универсальных многосторонних договоров РФ, касающихся свободы и возможности въезда – выезда и перемещения по территории РФ граждан СНГ. Игнорируются также договоры и соглашения стран СНГ, касающиеся безвизового порядка передвижения их граждан на территории этих стран. Введены необоснованные ограничения и для граждан РФ, постоянно проживающих за пределами РФ.
Согласно статье 178 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, проживание граждан без регистрации влечет исключительно предупреждение или наложение штрафа до одной десятой минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения.
Вместе с тем, на основании части 2 статьи 3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" наличие или отсутствие регистрации не является основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ. Также прием на работу граждан, не имеющих регистрации по месту пребывания или жительства, не может служить основанием для ответственности должностных лиц, предусмотренной статьей 181 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
В связи с протестами правозащитных организаций и прокурора области, а также Постановлением Правительства РФ № 290 "О распространении действия Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии" от 12 марта 1997 г., Законодательное Собрание приняло Постановление №185 от 5 октября 1998 г. Данным Постановлением утвержден в первом чтении проект закона области "О порядке регистрации и снятии граждан государств СНГ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Нижегородской области". В законе вновь предусмотрены правоограничительные нормы для граждан иностранных государств, прибывающих для временного проживания в Нижегородскую область. Оправданием для принятия закона послужили интересы правоохранительных органов по контролю правопорядка среди мигрантов. Законом допускаются ограничения прав человека в области свободы передвижения и выбора места жительства. Эти области правового урегулирования относятся Конституцией РФ к законодательной деятельности федеральных органов государственной власти, поэтому Законодательное Собрание продолжает превышать свои полномочия 9.
2. Постановление “Об усилении мер по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции (СПИДа) на территории Нижегородской области” за № 203 принято 16.07.96 Администрацией Нижегородской области.
При проведении анализа данного постановления, информационно-аналитическим центром (ИАЦ) НОПЧ был выявлен целый ряд грубых нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан, а также других международно признанных норм прав и свобод человека10. В постановлении имеется ряд противоречий Федеральному законодательству РФ, Конституции РФ, ратифицированным Российской Федерацией международным договорам в области прав человека.
В частности, в пункте 1 Постановления устанавливаются категории граждан, подлежащих обязательному (не добровольному) обследованию на наличие ВИЧ-инфекции. Введение такого перечня нарушает Федеральный Закон "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция)" (далее – Федеральный Закон), в частности ст.3, п.7. В числе “обследуемых” – так называемые “группы риска”: наркоманы и лица, принадлежащие к сексуальным меньшинствам, а так же люди с “беспорядочными половыми связями”, к которым может быть причислен любой гражданин, на основании одного лишь "подозрения" (п.1.1.1. Постановления). Для этого используются данные, полученные в ходе оперативно-розыскных мероприятий, что противоречит ст.ст. 2, 5 Федерального Закона “Об оперативно-розыскной деятельности”.
В п.1.2 Постановления содержится требование обязательного обследования на СПИД для "лиц, прибывающих на территорию Нижегородской области в условиях визового режима на срок более 3-х месяцев из стран ближнего зарубежья", что не соответствует Федеральному Закону и правомерно лишь как условие для получения визы или вида на жительство. В п.1.3 Постановления для "беженцев, эмигрантов, переселенцев, прибывающих на территорию Нижегородской области из бывших республик СССР" также ставится условие обязательной проверки на СПИД. Вместе с тем эти граждане, проживающие в странах бывших республик СССР (кроме стран Балтии), имеют право беспрепятственного въезда-выезда на территорию РФ в условиях безвизового режима в соответствии с межгосударственными договорами (в том числе в рамках СНГ).
Губернатор области Б.Е.Немцов, установивший данный порядок, ущемляющий права и свободы граждан, превысил свои полномочия, ограниченные ст.55 Конституции, а также грубо нарушил нормы прав человека, поставив заведомо незаконные и дискриминационные задачи для правоохранительных органов.
На решения Законодательного Собрания Нижегородской области гражданами и юридическими лицами было предъявлено 17 судебных исков. Был удовлетворен иск о признании незаконным продления полномочий депутатов предыдущего созыва, решение которых ущемляло права избирателей области.
За 1998 г. прокурором области принесено 8 протестов и 6 представлений на законы Законодательного собрания области. Из них 2 протеста были удовлетворены – внесены соответствующие изменения в опротестованные нормативные акты. Прокурором было подано 15 заявлений в суд о признании недействительными в целом или частично ряда актов Законодательного Собрания. Из них 2 заявления судом удовлетворены, в удовлетворении 7-ми отказано, 6 заявлений пока не рассмотрены. Основная часть заявлений касается вопросов установления административной ответственности юридических лиц за правонарушения в сферах благоустройства, жилищной, пожарной безопасности, оборота алкогольной продукции и т. д.
3. Положение “Об аккредитации средств массовой информации при пресс-центре департамента по связям с общественностью и средствами массовой администрации Нижегородской области”, принятого распоряжением 12.10.98 за № 1596-р «Об обеспечении деятельности СМИ в администрации Нижегородской области».
Данное Положение не соответствует законодательству о средствах массовой информации РФ11. В частности, Положение предусматривает необходимость предоставления в заявке на аккредитацию следующих сведений: тираж издания, периодичность, адрес редакции, псевдоним журналиста, его должность. Из ответа Фонда защиты гласности12 в адрес Центра следует, что правила аккредитации не должны устанавливать данные требования о редакциях, т.к. это дает возможность злоупотребления должностными лицами в части принятия решения о допуске того или иного средства массовой информации, опираясь на вышеописанные характеристики. Что касается требований информации о журналистах, то здесь налицо вмешательство государственных органов и должностных лиц в сферу частной жизни. Конституция РФ признает право на неприкосновенность частной жизни, запрещает сбор информации личного характера (ст. 23, 24), поэтому правила аккредитации не должны содержать требования о предоставлении излишних сведений персонального характера об аккредитуемых журналистах (например, должность). Требования к журналисту указывать в заявке на аккредитацию свои псевдонимы также противоречит действующему законодательству. Оно нарушает права журналиста, предусмотренные ст. 47 п. 12 Закона “О СМИ”, согласно которой журналист имеет право распространять подготовленные им сообщения и материалы за своей подписью, под псевдонимом или без подписи. В ст. 15 Закона РФ “Об авторском праве и смежных правах” также установлено право автора использовать произведения под своим именем, псевдонимом либо без обозначения, то есть анонимно (гарантия права на имя). Требования раскрытия псевдонимов противоречит ст. 150 ГК РФ. В адрес Администрации Нижегородской области Центром защиты прав прессы направлено юридическое заключение с предложением исключить из Положения об аккредитации перечисленные выше требования.
Несоответствия положений подзаконных региональных, местных и локальных нормативных актов положениям регионального, российского и международного права в области прав человека.
В Нижнем Новгороде не приведены в соответствие с Федеральными законами многие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
Часть нормативных и подзаконных актов связана с ограничением прав и свобод выбора места жительства, социальных гарантий, прав предпринимателей и др.
Земским Собранием Кстовского района Нижегородской области, по предложению главы местного самоуправления В.И. Боляка 13 мая 1997 года за № 38 было принято постановление "О порядке пребывания на территории Кстовского района лиц, постоянно проживающих за пределами РФ".
Пунктом 4 этого постановления на территории Кстовского района вводится "новый порядок" отказа во временной регистрации или ее аннулирования в случаях:
- "проживания не по месту регистрации",
- "при повторном административном правонарушении",
- для "ранее судимых или совершивших преступление в период временного проживания на территории Кстовского района".
Уклоняющихся от регистрации, согласно п.5 того же постановления , предусмотрено "выдворять" за пределы Кстовского района.
Постановлением нарушено право граждан на выбор места жительства и свободу передвижения, гарантированное Конституцией РФ, Федеральным Законом “О свободе передвижения и выбора места жительства в Российской Федерации”, международным правом. Беспрецедентность этого противоправного решения – в грубом ущемлении прав человека на уровне местного самоуправления, сознательный отказ от исполнения конституционных гарантий.
Постановлением главы местного самоуправления города Нижнего Новгорода от 31.01.1996 №3 было утверждено Положение “О порядке предоставления жилищных субсидий в Нижнем Новгороде”.
В постановлении содержатся неправомерные ограничения, исключающие из круга нуждающихся в социальной помощи граждан по формальным основаниям. В частности, в ч.1 п.1.3 Положения применяется требование "имеющим постоянную прописку в Нижнем Новгороде". В данном случае, кроме неправомерного использование термина "прописка":
а) применяется формальная сторона принципа "оседлости" ("постоянной прописки"),
б) ущемляется право на социальную защиту и обеспечение граждан, не имеющих (не способных иметь) регистрации по постоянному месту жительства.
Между тем, регистрацию исключительно по месту пребывания имеют довольно много граждан. И большинство из них (беженцы, вынужденные переселенцы, граждане, не имеющие жилья в собственности или в муниципальном фонде) крайне нуждаются в социальной помощи. Регистрацию по месту пребывания имеют и студенты вузов и техникумов. В соответствии с решением Конституционного Суда, сроки регистрации по месту пребывания не ограничены. Можно признать необходимым и оправданным ограничение по наличию регистрации, но неправомерно вводить разделение по характеру проживания.
Отказ на основании отсутствия постоянной регистрации может рассматриваться как признак дискриминации по социальным признакам. В соответствии с принципами Пакта "О социальных, экономических и культурных правах", ч.1, чт.13, ч.2 "Европейской социальной хартии", Конвенции "О минимальных нормах социального обеспечения" граждане имеют право на социальную защиту и равный доступ к социальному обеспечению. Кроме того, в соответствии с международными обязательствами России ( ст.12 ч.2 Европейской социальной хартии) для иностранных граждан и лиц без гражданства должны быть предоставлены те же гарантии и, в частности, возможность пользования социальными субсидиями, что и для граждан России.
В ч.4 п.1.3 Положения неоправданно введено ограничение для граждан, проживающих в квартире, которую собственник жилья приобрел на законных основаниях (в порядке дарения, по договору купли-продажи) и где он не зарегистрирован по месту жительства. Нельзя признать правомерным такое основание для отказа в социальной помощи, когда гражданин (семья) на законных основаниях (по договору найма, аренды) занимает жилое помещение.
Иные ограничения на получение жилищных субсидий, установленные Положением, оправданы из определения круга нуждающихся.
Практика изменения нормативных актов в связи с их несоответствием праву в области прав человека через суд или под давлением общественности.
По инициативе группы избирателей г. Балахны 23 июня 1998 г. областной суд вынес решение о признании недействительной норму областного закона, допускающую назначение глав местного самоуправления.
По решению областного суда от 28.01.9813 было признано незаконным продление депутатами Законодательного Собрания Нижегородской области своих полномочий на 2 года (решение суд вынес только по истечении срока продленных полномочий и после новых выборов). 21.03.98 г. Верховный суд оставил это решение в силе, что дает основание признать все нормативные акты Законодательного Собрания в период продленного двухлетнего срока деятельности незаконными
По инициативе губернатора Нижегородской области Постановлением Конституционного суда от 2 февраля 1998 г. в части Постановления Правительства № 713 от 17.07.95 г. отменены ограничения по свободе выбора места жительства.
Основные проблемы общей правовой ситуации и правоприменительной практики в регионе.
Во властных органах и у должностных лиц сложилось традиционное отношение к правам человека, как к рекомендательным нормам. Поиск простых, административно удобных или конъюнктурных выходов из политических, социальных и экономических проблемных ситуаций, зачастую связан с отступлением ( игнорированием) от правовых норм. Как правило, подобные решения объясняются целесообразностью, но их результатом становиться обострение проблем и общее ухудшение ситуации.
Распространение такой практики и безнаказанность за нарушение норм прав человека становиться источником напряженности и социальной конфликтности.
Резкое падение уровня жизни населения во 2-й половине 1998 г. показали неспособность власти области и города к принятию эффективных и законных решений.
Распоряжением губернатора области от 25.11.98 г. за № 1815-р до 1 января было введено ограничение на "предельный размер оптовой и розничной торговой надбавки на молоко, кисломолочные продукты и масло животное до 20% к отпускной цене". Основанием к ограничению должны были служить соответствующие договорные обязательства, однако к торговым предприятиям, не заключавшим договор, были применены санкции (всего, на сумму сумме 85,5 тыс. рублей)14. Незаконные действия администрации привели к снижению торговли молочными продуктами, но не оказали влияния на рост цен. В то же время были предприняты попытки ввести дополнительную помощь малоимущим, для чего отделами социальной защиты были сформированы и распространены дешевые продуктовые наборы. Однако такие решения не оказали существенного положительного влияния на ситуацию.
Тогда же в Нижегородской области решением Законодательного Собрания было отсрочено введение прожиточного минимума. Власти региона не признали приоритета обеспечения прожиточного минимума перед другими видами социальной помощи, в том числе, многочисленными льготами. Ограничение торговли в условиях не обеспечения прожиточного минимума противоречит рекомендациям ООН15.
В 1996 г. Нижегородским Обществом прав человека в адрес прокурора Нижегородской области были направлены обращения по поводу решений областных органов государственной власти, ограничивающих нормы прав человека. Из прокуратуры был получен отказ в опротестовании этих решений по мотивам не юридического, а рационального характера “с учетом сложившейся обстановки”16. Одной из причин бездействия и представления необоснованных ответов государственных органов является их некомпетентность, то есть отсутствие правовых знаний в области норм прав человека, в частности, в сфере конституционного и международного публичного права.
Бездействие, невмешательство в противоправные решения, приводят к дальнейшему распространению практики нарушений прав человека, в том числе в более грубых формах.
Примером этого служит факт отмены итогов выборов Главы местного самоуправления города Нижнего Новгорода в марте 1998 года, когда при активном участии избирателей и общественном контроле победил А.А. Климентьев, оказавшийся для власти «неугодным».
Наибольшее распространение правоограничительной практики в местных органах власти было связано с волюнтаристским решением Законодательного Собрания об ограничении регистрации граждан и традиционной практикой ограничения выбора места жительства.
К примеру, распоряжением губернатора Нижегородской области17 были упразднены комиссии по прописке. Однако во многих районах местными администрациями они были сохранены.
В 1997 г. Земским Собранием Кстовского района18 было принято решение “О порядке регистрации”. Прокуратура не внесла протест на это решение, судебное обжалование затруднено из-за латентности данных нарушений.
Регистрация по месту жительства используется для признания гражданина членом семьи нанимателя и собственника жилья. Этот прядок противоречит Постановлению Конституционного суда, касающегося ст. 60 ЖК РСФСР и в значительной мере ущемляет право граждан на социальное жилье. В частности, для получения субсидий требуется предоставление в ЖКО (РЭУ, МЖРЭП) по месту регистрации справки о составе семьи. Совмещение регистрации и признания права на жилье приводит в ряде случаях к ущемлению прав и законных интересов граждан.
На территории города существуют межведомственные (междуведомственные) комиссии при администрациях районов в городе, решения которых могут ограничивать права граждан на жилище. Эти комиссии, например, в Нижегородском районе г. Нижнего Новгорода, законодательно не правомочны и действуют без законного Положения, регламентирующего полномочия ее членов и их деятельность.
В правоприменительной практике сохраняется неравноправное положение граждан и государственных органов. Примеры нарушений можно также найти в области регистрации граждан.
Так, согласно ст. 180 КоАП РСФСР допущение проживания без паспорта или без прописки «лицами, ответственными за соблюдение правил паспортной системы, проживания граждан без паспортов или по недействительным паспортам, либо без прописки или регистрации, а равно допущение гражданами проживания в занимаемых ими жилых помещениях лиц без паспортов или регистрации – влечет предупреждение или наложение штрафа в раз мере до десяти рублей». Однако, по данным Нижегородского общества прав человека ни одно должностное лицо, допускающее отказ в регистрации по месту фактического проживания заявителя, к административной ответственности не привлекалось. Для граждан эта санкция применяется широко. Причиной неприменения этих санкций в отношении должностных лиц стало то, что протоколы о совершении административных правонарушений составляют только органы правопорядка. В таком случае нельзя ожидать, что должностные лица, ответственные за регистрацию, будут составлять такие протоколы о нарушениях "сами на себя". И, напротив ,органы УВД регистрируют граждан по месту их жительства, заведомо зная, что данный гражданин там не проживает.
Нелегитимная деятельность органов, отсутствие ограничения их полномочий приводит к общепринятой практике превышения власти в своих интересах либо принятию волюнтаристских решений, ущемляющих права граждан. Так, например, межведомственные комиссии самостоятельно определяют возможность или невозможность перепланировки помещений, что создает препятствие для разрешения жилищных споров.
При рассмотрении судами разного уровня гражданских дел по спорам между администрациями муниципальных образований и гражданами четко прослеживается тенденция одностороннего (в пользу администраций) подхода судов к рассмотрению этих споров.
Прокурором г. Нижнего Новгорода внесено представление о противоречии действующему законодательству 74 актов Главы администрации города, избранного 10 октября 1998 года. Основную часть замечаний прокурора администрация сочла необоснованной. Однако все они не касались прав и свобод граждан. В то же время, имеются случаи опротестования прокурором явно законных индивидуальных актов, что может свидетельствовать либо о заинтересованности работников прокуратуры в разрешении конкретных вопросов, либо о недостатке у них профессионализма. Остается проблема двойственного и противоречивого положения прокурора в процессе: с одной стороны прокурор выступает в качестве обвинителя, с другой – призван защищать права обвиняемых.
Д) Первоочередные меры, которые необходимо предпринять для улучшения положения с правами человека в регионе.