Geum.ru

Проект федерального закона «О стандартизации», размещенный на официальном сайте Ростехрегулирования (редакция 0 от 24. 12. 08)

Вид материалаЗакон
Подобный материал:





ЗАМЕЧАНИЯ


на проект федерального закона «О стандартизации»,

размещенный на официальном сайте Ростехрегулирования

(редакция 2.0 от 24.12.08)


В рассматриваемой редакции проекта федерального закона «О стандартизации» (далее – проект закона) его разработчики не учли ряд замечаний, в том числе концептуального характера, изложенных в заключении Ассоциации строителей России, подготовленном на предыдущую редакцию проекта закона.

Кроме того, в проекте закона наряду с неучтенными замечаниями имеются также иные ошибки и недоработки, возникшие как в связи с изложением в нем новых понятий, так и вследствие неприведения данных понятий в соответствие с основной концепцией проекта закона.

Так, в статье 2 проекта закона региональный стандарт по-прежнему представляет собой «стандарт, принятий региональной организацией по стандартизации и доступный широкому кругу пользователей». В то же время, под понятием «межгосударственный стандарт» подразумевается «региональный стандарт, принятый Евразийским советом по стандартизации, метрологии и сертификации и доступный широкому кругу пользователей», исходя из чего региональные стандарты, принятые иными региональными организациями по стандартизации (Европейским комитетом по стандартизации, Консультативным комитетом по стандартизации и качеству стран-членов ACEAN, Конгрессом по стандартизации стран Тихоокеанского бассейна (PASCС) и др. из логики разработчиков проекта закона, являются региональными, а не межгосударственными.

Принимая во внимание, что, помимо стандартов, принятых Евразийским советом по стандартизации, метрологии и сертификации, в мире существуют и применяются иные стандарты (вышеперечисленные и др.) определения понятий «международный стандарт», «региональный стандарт», и «межгосударственный стандарт» должны определяться подробнее и быть четко разграничены, как с точки зрения общей логики, так и с позиции ранее действовавшего закона Российской Федерации «О стандартизации» от 10.06.1993 №5154-1, пункт 1 статьи 6 которого не проводит смыслового разграничения понятий «международный стандарт» и «региональный стандарт», оперируя следующей формулировкой: «международный (региональный) стандарт». В то же время в проекте закона имеются определения понятий «международной» и «региональной» организаций по стандартизации, которые отличаются друг от друга тем, что членство в первой возможно для национального органа по стандартизации любой страны мира, а членство во второй – для национального органа по стандартизации любой из стран соответствующего географического, политического или экономического региона. Учитывая изложенное, по нашему мнению, в проекте закона следует расширить понятия «международный» и «региональный» стандарт путем дачи определений принимающих их организаций («международной» и, соответственно, «региональной» организаций по стандартизации). При этом отдельные определения этих организаций из текста проекта закона следует исключить.

Одновременно в проекте закона предусмотрено понятие «гармонизированный стандарт», определяемое как «стандарт, разработанный на основе международных и региональных стандартов». Исходя из данного определения, авторы проекта закона предполагают, что стандарт, разработанный на основе межгосударственного стандарта, не может являться гармонизированным и наоборот. Кроме того, авторы предполагают, что гармонизированные стандарты – это документы, которые могут быть разработаны лишь на основе вышеуказанных стандартов, не учитывая, что гармонизированным может стать и иной ранее действовавший стандарт, приведенный в соответствие с международным либо региональным стандартом.

Также необходимо обратить внимание на то, что в законодательстве Российской Федерации понятие «гармонизация» отсутствует. Исходя из определений толковых словарей, это понятие используется в международных документах, в том числе в директивах Евросоюза и, буквально, определяется как: «Взаимное согласование, сведение в систему, унификация, координация, упорядочение, обеспечение взаимного соответствия разных мер, действий, мероприятий экономического характера».

Учитывая вышесказанное, вместо термина «гармонизированный стандарт» в проекте закона необходимо предусмотреть общепринятый термин, использующийся в российской юридической науке и практике, либо в российском законодательстве следует предусмотреть определение термина «гармонизация», а затем уже вытекающего из него термина «гармонизированный стандарт». При этом следует учитывать, что в российском словарном обороте существует, например, термин «адаптация» (от лат. Adaptatio - приспособление), под которым понимается «приспособление действующих внутригосударственных правовых норм к новым международным обязательствам государства без внесения каких-либо изменений в его законодательство».

В любом случае, определение термина «гармонизированный стандарт» в трактовке авторов проекта закона представляет собой лишь малую часть того, что подразумевается под гармонизацией в международных документах.

В целом нельзя не отметить, что рассматриваемая редакция проекта закона (как и его первая редакция), предусматривает большое количество разновидностей стандартов, критерии разграничения которых не вполне понятны.

В частности, проект закона возвращает правовой оборот понятие «отраслевой стандарт», предусмотренное утратившим силу Законом Российской Федерации от 10.06.1993 г. № 5154-1 «О стандартизации», а также вводит понятие «государственный военный стандарт», определяемое как «стандарт, утвержденный национальным органом по стандартизации, устанавливающий для многократного применения характеристики оборонной продукции, принципы и правила ее разработки, производства, эксплуатации, ремонта, хранения, перевозки, реализации или утилизации». При этом определения общего понятия «государственный стандарт» проект закона не предусматривает.

При этом из смысла проекта закона следует, что его авторы, говоря о «государственном стандарте» подразумевают национальный стандарт, а, соответственно, говоря о «государственном военном стандарте», подразумевают «национальный военный стандарт». При этом из смысла статьи 21 следует, что правовой статус этих документов различен.

Таким образом, возникает вопрос – зачем авторам проекта закона понадобилось возвращать утраченное в связи с отменой ранее действующего закона понятие «государственный стандарт», причем возвращая его исключительно в одну отрасль – оборонную промышленность. В контексте рассматриваемого вопроса уместно спросить, если авторы проекта закона возвращаются к ключевому в прошлом понятию «государственный стандарт», тем самым кардинально меняя и концепцию Федерального закона «О техническом регулировании», почему это понятие невозможно распространить и на иные, например, особо опасные отрасли промышленности (капитальное строительство, автомобилестроение, авиа- и судостроение), придав тем самым стандартам этих отраслей статус обязательных для применения документов.

В проекте закона по-прежнему не раскрыто понятие «документ ограниченного консенсуса», о котором упоминается в определении понятия «предварительный стандарт», а также не определена его правовая природа.

В данном случае, по аналогии с использованием авторами проекта закона термина «гармонизированный стандарт», необходимо вместо термина «ограниченный консенсус» предусмотреть иной, общепринятый термин, использующийся в российской юридической науке и практике, либо предусмотреть иной термин в российском законодательстве для случая, когда необходимо провести какое-либо мероприятие в порядке, несколько отличном от обычного порядка его проведения. В этой связи определение термина «предварительный стандарт» может быть представлено следующим образом: «предварительный стандарт – документ, утвержденный национальным органом по стандартизации в упрощенном порядке…. », при этом в отдельном документе, регламентирующем прядок деятельности указанного органа, необходимо будет предусмотреть некий упрощенный порядок принятия таких документов.

Отметим, что согласно толковому словарю термин «Консенсус» (лат. - consensus) – это «принятие решения или текста договора на международных конференциях, совещаниях и в международных организациях на основе общего согласия участников без проведения формального голосования, если против него не выступает ни один из участников данного форума. Консенсус применяется также как средство обеспечения единства позиций государств до проведения голосования по обсуждаемым вопросам, которое в этом случае отсрочивается на время процесса согласования. Термин "Консенсус" употребляется в общем значении, а также как термин политический или юридический.

При этом важно заметить, что ни в одном из определений термина «консенсус», приведенных в толковых словарях, этот термин не подразделяется на «ограниченный» и «неограниченный». В целом, исходя из общей логики, трудно предположить, как может выглядеть процесс принятия некого документа в условиях ограниченного консенсуса, принимая во внимание еще и необходимость его последующего утверждения национальным органом по стандартизации.

Анализируя содержащиеся в проекте закона понятия «предварительный стандарт», «консенсус», «ограниченный консенсус», нельзя не обратить внимания на положения ст. 19 проекта закона, касающиеся процедуры разработки и утверждения документов по стандартизации.

Так, в числе этапов разработки и утверждения документов по стандартизации в ч. 2 данной статьи выделены: организация разработки документа по стандартизации, разработка первой редакции проекта документа по стандартизации (далее - проект), направление разработчиком уведомления о разработке проекта в национальный орган по стандартизации; доработка проекта с учетом полученных замечаний; проведение публичного обсуждения проекта; направление разработчиком уведомления о завершении публичного обсуждения; проведение экспертизы проекта техническим комитетом по стандартизации; утверждение проекта национальным органом по стандартизации. При этом среди документов по стандартизации, на которые распространяется предусмотренная ч. 2 ст. 19 проекта закона процедура, при описании стадии разработки первой редакции проекта документа упоминаются национальный стандарт, общероссийский классификатор и правила и рекомендации по стандартизации, при описании стадии направления разработчиком уведомления о разработке проекта документа – национальный стандарт, общероссийский классификатор, а также предстандарт.

Таким образом, следуя логике авторов проекта закона, можно предположить, что в какой-то момент между указанными выше стадиями определенная часть национальных стандартов может приобрести статус предстандартов, которые, по мнению авторов проекта закона, являются «документами ограниченного консенсуса». При этом вопрос о том, на каком этапе может быть выявлено, что разрабатываемый стандарт может быть принят не на основе «консенсуса», а только на основе «ограниченного консенсуса» авторами проекта закона не рассматривается.

Анализируя содержащиеся в проекте закона понятия, нельзя также не отметить, что проектом введено новое определение понятия «свод правил», не тождественное определению аналогичного понятия, изложенного в предыдущей редакции проекта закона, а также в Федеральном законе «О техническом регулировании».

Так, согласно, проекту закона, «свод правил - это документ, разрабатываемый в случае отсутствия национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технических регламентов или к объектам технического регулирования…». При этом данное определение скорее отвечает на вопрос, в каком случае должен разрабатываться свод правил, нежели на вопрос, что это за документ, какова его правовая природа и содержание. С этой точки зрения, определение понятия «свод правил», приведенное в предыдущей редакции проекта закона, а также в Федеральном законе «О техническом регулировании», («…документ в области стандартизации, содержащий технические правила и описание процессов…, применяемый на добровольной основе») является гораздо более правильным, как с точки зрении общей логики, так и с точки зрения смысловой нагрузки.

В проекте закона дано определение понятию «технический комитет по стандартизации», согласно которому он должен представлять собой «установленную национальным органом по стандартизации форму сотрудничества…». В то же время, из смысла ст. 11 проекта закона следует, что технический комитет по стандартизации есть некий орган, создаваемый и утверждаемый национальным органом по стандартизации…». Таким образом, в проекте закона нет единообразного понимания по вопросу о том, что такое комитет, однако, исходя их общепринятого понимания этого термина, комитет – это не что иное, как некий рабочий орган, наделенный соответствующими полномочиями.

В проекте закона по-прежнему не дано определения понятию «подсистема национальной системы стандартизации», которая согласно ч. 2 ст. 7 проекта закона, является одним из участников работ по стандартизации. Данное понятия не раскрыто ни в статье 13 (в предыдущей редакции – в ст. 12) проекта закона, в которой по-прежнему лишь содержится указание на то, что подсистемы национальной системы по стандартизации создаются на добровольной основе «юридическим или юридическими лицами для разработки национальных стандартов и иных документов по стандартизации в целях повышения активности промышленности в деятельности по стандартизации в отраслях экономики, повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг», а порядок их создания и правила функционирования устанавливаются национальным органом по стандартизации, ни в статье 24, пункт 1 которой в качестве подсистемы национальной системы стандартизации определяет систему стандартизации оборонной продукции. При этом нигде в тексте проекта закона не дано определений понятиям «система стандартизации», «система национальной стандартизации», «подсистема национальной системы стандартизации», «система стандартизации оборонной продукции».

Следует отметить, что в предыдущей редакции проекта закона была предпринята попытка дать определение понятии «система стандартизации», однако из рассматриваемой редакции проекта закона данное определение исключено.

В проекте закона по-прежнему не даны определения понятиям неясного содержания, изложенным в ст. 8 проекта закона, а именно: п.17 ст.8 - «стандарт ограниченного пользования», и ряду других понятий, перечисленных в данной и иных статьях проекта закона.

Нельзя еще раз не обратить внимание на то, что «однозначность понимания требований, излагаемых в стандартах» (абз. 6 ст. 5 проекта закона), и «исключение дублирования разработок документов и другой деятельности по стандартизации» (абз. 12 ст. 5 проекта закона) не могут рассматриваться в качестве принципов стандартизации.

В статьях проекта закона в качестве органов государственной власти Российской Федерации, осуществляющих деятельность в области стандартизации, названы только федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в ранее представленном заключении было указано, что участие в деятельности в области стандартизации могут принимать также федеральные органы законодательной и судебной власти.

Абзац 3 статьи 8 проекта закона, как отмечалось в ранее подготовленном заключении, наделяет национальный орган по стандартизации полномочиями, реализация которых на практике весьма сомнительна. Речь идет, в частности, о полномочиях по «разработке и утверждению программ разработки национальных, международных, региональных и межгосударственных стандартов».

В то же время предусмотренное предыдущей редакцией проекта закона так называемое «обеспечение продвижения Российской Федерации в работах по международной и региональной стандартизации при заключении международных договоров» в настоящей редакции проекта закона исключено из полномочий национального органа по стандартизации и включено в один из пунктов по обеспечению государственной политики в области стандартизации как некое «продвижение интересов Российской Федерации…» (абз. 7 ч. 2 ст. 6). При этом следует заметить, что «продвижение интересов Российской Федерации» в предусмотренной авторами формулировке не может быть отнесено к средствам обеспечения государственной политики в области стандартизации.

В части 3 статьи 21 проекта закона предусмотрен подробный перечень случаев обязательного применения национальных стандартов. В частности, часть 3 статьи 21 проекта закона предусматривает, что «применение национальных стандартов и их отдельных положений становится обязательным… для всех субъектов хозяйственной деятельности, если это предусмотрено в технических регламентах или других нормативных документах (имеются ссылки на национальные стандарты)…».

Вместе с тем, статьей 12 Федерального закона № 184 в действующей редакции предусмотрен принцип «добровольного применения стандартов», который, согласно статье 27 проекта закона, с его принятием должен будет утратить силу. Таким образом, ряд национальных стандартов с силу части 3 статьи 21 проекта закона в случаях, перечисленных в вышеназванной статье, станет обязательным для применения. То есть, проект закона, по сути, концептуально меняет основы реформы технического регулирования, заложенные в законе №184. При этом, изобретенный авторами проекта закона своеобразный способ придания национальным стандартам статуса документов обязательного применения (посредством включения в технические регламенты ссылок на эти национальные стандарты) вызывает обоснованные сомнения с точки зрения легитимности его правовой конструкции.

Следует обратить внимание, что в проекте закона все еще осталась некоторая несогласованность положений, касающихся осуществления государственной политики в области стандартизации (ст. 6 проекта закона), и положений, устанавливающих компетенцию национального органа по стандартизации (ст. 8 проекта закона).

Так, согласно части 3 статьи 6 проекта закона «обеспечение государственной политики в области стандартизации осуществляется посредством… координации работы федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных корпораций в области стандартизации». При этом в соответствии со ст. 8 проекта закона в компетенцию национального органа по стандартизации входит координация работы лишь федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Какой орган уполномочен координировать работу в области стандартизации органов местного самоуправления из текста проекта закона вновь не ясно.

Следует подчеркнуть, что в доработке по-прежнему нуждаются не только нормы проекта закона, устанавливающие компетенцию национального органа по стандартизации, но и иные положения главы 2, регламентирующей вопросы организации стандартизации.

В частности, согласно абз. 9 ч. 1 ст. 12 (в предыдущей редакции абз.9 ч.1 ст.11) проекта закона одной из функций Общественного совета по стандартизации при национальном органе по стандартизации является «организация информационной и методической поддержки правовых инициатив общественных организации и объединений». При этом не ясно, о каких именно правовых инициативах идет речь, а также почему в качестве субъектов, которые могут выступать с такими инициативами, рассматриваются только общественные организации и объединения, и как данное положение соотносится с нормой, предусмотренной ч. 1. ст. 18 проекта закона, согласно которой разработчиком документов по стандартизации может быть «юридическое или физическое лицо, общественная организация и объединение». Кроме того, по неизвестным причинам авторы проекта закона убрали из текста ч.1 ст.18 фразу: «обладающее необходимыми знаниями, квалификацией и опытом работы в области стандартизации».

К функциям Общественного совета по стандартизации по прежнему отнесено «оказание информационных и консультационных услуг аппарату Федерального агентства по вопросам взаимодействия с общественными организациями» (абз. 10 ч. 1 ст. 12 проекта закона, в предыдущей редакции ст.11). При этом анализ текста проекта закона не позволяет установить, какой именно орган подразумевается под «Федеральным агентством». Можно по-прежнему лишь предполагать, что речь в указанной статье проекта закона идет о национальном органе по стандартизации.

Список замечаний подобного рода можно продолжать и далее.

Примечательно также, что авторы проекта закона, формулируя требования нормативного характера, используют выражения, не принятые в официальном документообороте, а также фразы весьма неясного содержания.

Например, согласно ч. 9 ст. 19 (в предыдущей редакции – ч.9 ст.18) проекта закона предварительные стандарты разрабатываются и утверждаются «в целях внедрения перспективных требований международных и региональных документов по стандартизации…».

Кроме того, возвращаясь к вопросу о введении в проект закона термина «отраслевой стандарт», следует заметить, что авторами в статье 21 («Применение документов по стандартизации») не определен правовой статус и порядок применения отраслевых стандартов, в том числе вопрос добровольности/обязательности их применения. Формулировка порядка применения отраслевого стандарта, изложенная в части 7 статьи 21 проекта закона, свидетельствует о том, что речь в ней идет скорее о предварительном стандарте, нежели об отраслевом.