Автореферат диссертации на соискание ученой степени
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 378.33kb.
- Автореферат диссертации на соискание учёной степени, 846.35kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 267.76kb.
- Акинфиев Сергей Николаевич автореферат диссертации, 1335.17kb.
- L. в экосистемах баренцева моря >03. 02. 04 зоология 03. 02. 08 экология Автореферат, 302.63kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 645.65kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 678.39kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 331.91kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 298.92kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 500.38kb.
На правах рукописи
В. И. КЛИСТОРИН
Финансовый федерализм
и управление
общественными финансами
на субфедеральном уровне
Специальность 08.00.05
«Экономика и управление народным хозяйством»
(специализация – региональная экономика)
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора экономических наук
Новосибирск
2004
Работа выполнена в Институте экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН
Официальные оппоненты: доктор экономических наук,
профессор Р.М. Гусейнов
доктор экономических наук,
профессор В.Н. Лексин
доктор экономических наук,
профессор А.С. Новоселов
Ведущая организация: Совет по изучению производительных сил РАН
и Министерства экономического развития
и торговли РФ
Защита диссертации состоится 9 апреля 2004 г. в 15 часов на заседании Диссертационного совета Д.003.001.01 при Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН по адресу: 630090, г. Новосибирск, просп. Академика Лаврентьева, 17
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИЭОПП СО РАН
Автореферат разослан 4 марта 2004 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета
доктор экономических наук В.В. Титов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В последние десятилетия ХХ века существенно возрос интерес к обоснованию социально-эко-номической и финансовой политики на субфедеральном уровне, оценке результатов выбранной политики и функционированию системы управления общественными финансами как важнейшему инструменту политики. Это объясняется рядом обстоятельств. Прежде всего следует выделить процессы интеграции и глобализации, которые привели к снижению эффективности действий центральных правительств в регулировании социально-экономических процессов и предоставлении услуг населению. Рост конкуренции на рынках привел к необходимости учета более «тонких» факторов при принятии социально-экономических решений: от местных конкурентных преимуществ до местных особенностей ведения бизнеса. Учет дифференциации ситуации в регионах сделал неизбежным делегирование части полномочий от центральных правительств региональным и передачу части ответственности по управлению ситуацией на уровень субъектов федерации и муниципалитетов. Наблюдается повышение мобильности факторов производства в национальном и международном масштабах, что также требует повышения качества управления. Наконец, стал проявляться кризис прямых мер и связанных с ними инструментов государственной социально-экономической политики на национальном уровне, выражающийся в том, что субъекты экономики наработали значительный инструментарий и опыт как в использовании возможностей государства в собственных интересах, так и в противодействии политике государства. Все это привело к научной и практической дискуссии о функционировании федеративных систем, организации межправительственного диалога, и эволюции распределения полномочий между уровнями власти. Но решение всех этих вопросов невозможно без адекватного качества системы управления общественными финансами. В большинстве стран, включая Россию, финансовые ресурсы региональных и муниципальных органов власти и управления меньше ресурсов, находящихся под контролем центральных органов власти. Но децентрализация финансовых ресурсов невозможна без повышения качества управления на субфедеральном и муниципальном уровнях. Более того, важнейшим аргументом централизации управления и ресурсов является низкое качество управления на этих уровнях.
В научном плане происходит смещение проблематики исследований с традиционных вопросов макроэкономического регулирования развития национальной экономики на микроэкономический уровень т.е. исследование институциональных условий и рамок функционирования экономических субъектов. Все более важное значение приобретают задачи обоснования целей и приоритетов государственной политики и оценка ее последствий как результата действующих институтов и процессов принятия решений.
Продолжается неявная полемика между нормативным и позитивным подходами к анализу развития национальной экономики и составляющих ее региональных систем в условиях быстрых институциональных изменений.
Центральной проблемой стал выбор приоритетов государственного регулирования развития отдельных регионов и решения региональных проблем. Дискуссия развернулась по следующим направлениям:
- обоснование принципов и моделей федеративного устройства страны, выявление преимуществ и недостатков этих моделей;
- распределение полномочий и ответственности различных уровней власти в решении экономических и социальных проблем, предоставлении услуг и функционировании механизмов координации политики разных уровней власти;
- определение целей и инструментов государственного управления региональным развитием на субфедеральном уровне;
- выделение результатов государственного вмешательства в экономику и оценка эффективности системы государственного управления и муниципального самоуправления с точки зрения их воздействия на экономический рост и решение региональных проблем;
- обсуждение перечисленных выше проблем применительно к условиям Российской Федерации.
Современная Россия продолжает трансформационный период своего развития, что означает существенное изменение институтов, в том числе и федеративных. Быстрое изменение нормативно-правовой базы и, главное, ее применения на практике, изменение соотношения формальных и неформальных институтов, сохраняющаяся высокая степень неопределенности в экономическом развитии и отсутствие отчетливой тенденции в процессах региональной интеграции заставляют исследователей уделять большое внимание этим проблемам. Постепенно накапливается фактический и статистический материал, что позволяет проводить эмпирическую проверку различных предложений и переводить дискуссию из теоретической плоскости в практическую.
В новых экономических и политических условиях современной России в практике государственного управления региональным развитием все возрастающую роль играют финансовые инструменты управления. Одним из итогов реформ стала большая жесткость бюджетных ограничений для большинства субъектов экономики, в том числе и для органов государственной власти и управления. Принципиально изменились модели и инструменты государственного регулирования, которые постепенно становятся все более сходными с применяемыми в странах с рыночной экономикой. Толчком к радикальным институциональным изменениям в российской экономике, реформе системы государственного управления и федеративных отношений стал финансовый, социально-экономический и политический кризис 1998 г.
Вместе с тем и до настоящего времени существуют серьезные различия между институциональной средой в России, особенно в ее регионах, и условиями, существующими в других странах, которые являются своего рода моделью для России.
Это позволяет, с одной стороны, описывать процессы, происходящие в стране и отдельных ее регионах, в терминах, соответствующих мировой науке, с другой – необходимо постоянно проверять соответствие ситуации исходным теоретическим предпосылкам используемых теорий и учитывать сохраняющиеся институциональные различия.
Целью исследования является развитие методологии анализа системы государственного управления на субфедеральном уровне, государственной социально-экономической и финансовой политик как производных социально-экономической ситуации и институциональной среды, а также подходов и принципов оценки качества и эффективности системы управления общественными финансами региона.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
- анализ теоретических концепций федеративного устройства и выявление преимуществ и угроз, вытекающих из федеративной организации государства;
- анализ особенностей формирования федеративных отношений в Российской Федерации, соотношения формальных и неформальных институтов федеративных отношений и их воздействия на социально-экономическую и финансовую политику;
- анализ эволюции финансовых отношений между уровнями власти в Российской Федерации и их воздействия на экономический рост;
- разработка методологии диагностики социально-экономиче-ского развития, состояния общественных финансов и системы управления на субфедеральном уровне;
- разработка методологии оценки внутрирегиональной дифференциации социально-экономического развития территориальных образований в субъектах РФ;
- оценка качества системы управления социально-экономиче-ским развитием и общественными финансами в Новосибирской области как пример реализации методологии региональной диагностики;
- диагностика отдельных управленческих процессов (подсистем системы управления): бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами на примере Новосибирской об-
ласти;
- оценка прозрачности системы управления общественными финансами как комплексной оценки качества управления на субфедеральном уровне.
Объект исследования. Объектом исследования является система взаимосвязей между социально-экономическим развитием региона, его финансовым состоянием и системой управления на субфедеральном уровне.
Предмет исследования. Предметом исследования является система управления общественными финансами на субфедеральном уровне и ее воздействие на изменение социально-экономической ситуации в регионе. В качестве объекта, на примере которого апробировались предложенные методологические и методики разработки, выбрана Новосибирская область. Она использовалась в качестве модельного объекта в ряде проектов, реализованных при участии автора, и по ней накоплен большой объем информации. При подготовке и обосновании этих проектов проводилось специальное обоснование репрезентативности области в качестве модельного объекта.
Методологическую и методическую основу исследования составили исследования отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем региональной экономики и региональных финансов. Современные концепции обоснования целей и инструментов государственного вмешательства в экономику восходят к работам А. Пигу
(теория благосостояния) и работам П. Самуэльсона, Дж. Стиглера, Дж. Стиглица и др. Теоретическое обоснование проблемы фис-
кального федерализма содержится в работах П. Самуэльсона, В. Оутса, Р. Масгрейва и др.
Проблемы регионального развития и экономического роста рассматривались в работах Д. Норта, Ф. Перу, Ж. Будевиля, Ф. Айдало, Г. Мюрдаля, Д. Уильямсона и др. Проблемам экономической интеграции, межрегионального взаимодействия и их воздействия на экономический рост посвящены работы А. Гранберга, Р. Каппеллина, Д. Юилла, А. Сойфера и др.
Большое значение для понимания регионального развития и региональной политики играет теория общественного выбора, разработанная Дж. Бьюккененом, Г. Таллоком, М. Олсоном и др.
Анализу проблем регионального развития СССР, а в последствии России посвящены работы А.Г. Аганбегяна, М.М. Албегова, М.К. Бандмана, А.Г. Гранберга, М.Г. Завельского, В.В. Кулешова, В.Н. Лексина, Г.П. Лузина, П.А. Минакера, А.С. Пчелинцева, В.И. Суслова, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына, Р.И. Шнипера, Б.М. Штульберга.
Основы методологии диагностики регионального социально-эконо-мического развития была разработаны в работах У. Изарда, а также отечественных ученых – М.К. Бандмана, О.Г. Дмитриевой, И.М. Майергойза, Р.И. Шнипера, А.С. Новоселова и др.
Методологические и методические аспекты оценки качества управления общественными финансами на национальном уровне были разработаны под эгидой международных организаций: Международного валютного фонда, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития, а также ряда национальных организаций.
Информационной базой исследования являются данные Государственного комитета РФ по статистике и его региональных подразделений, федеральные и региональные нормативные документы и аналитические материалы, разработки ИЭОПП СО РАН и других исследовательских организаций, документы региональных, территориальных и муниципальных администраций в части социально-экономического и финансового прогнозирования и планирования, информация, содержащаяся в научных публикациях и периодической печати, собственные исследования автора.
Научная новизна диссертации:
- Описаны и систематизированы экономические эффекты федеративной системы управления. Предложено использование графической модели политики государства в случае асимметрии субъектов для анализа вариантов федеративного устройства государства, целей, проблем и рисков политики федерального центра в зависимости от модели федеративного устройства.
- Введено понятие финансового федерализма и обосновано его отличие от понятия бюджетный федерализм.
- Выявлено воздействие качества управления, социально-эконо-мической и финансовой политики на субфедеральном уровне на экономический рост в регионах и в стране в целом.
- Предложена методология диагностики социально-экономиче-ского развития, финансового состояния и качества управления общественными финансами на субфедеральном уровне.
- Выявлен разрыв между формальным (гласным) и неформальным масштабами государственного сектора экономики и, соответственно, гласными и негласными инструментами и масштабами государственного управления на региональном уровне.
- Предложена методика оценки валового муниципального продукта, которую можно использовать в качестве индикатора внутрирегиональной дифференциации экономической активности и критерия при обосновании налогово-бюджетной политики и межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.
- Разработаны методики диагностики отдельных управленческих процессов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами с учетом особенностей российской системы управления общественными финансами на субфедеральном уровне.
- Адаптировано применительно к российской действительности понятие прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами, разработан инструментарий оценки прозрачности на региональном уровне и проведен анализ факторов, определяющих прозрачность управления общественными финансами на материалах Новосибирской области.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
В области теории разделены понятия социально-экономической, правовой асимметрии и дифференциации уровней социально-экономи-ческого развития территориальных единиц. Доказан фундаментальный характер понятий социально-экономической и правовой асимметрии. Описан экономический механизм циклического развития федеративных отношений. Введено понятие финансового федерализма и обоснована его структура.
В области методологии предложены цели, задачи, структура и процедуры аналитических задач диагностики финансового состояния и качества управления общественными финансами региона, а также ее элементов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и оценки прозрачности управления общественными финансами региона.
В области практики разработаны рекомендации по совершенствованию системы управления общественными финансами Новосибирской области в части бюджетного устройства и бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и повышения прозрачности управления общественными финансами.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования были представлены в докладах:
- на региональных научных и научно-практических конференциях в г. Новосибирске (1999–2001 гг.);
- на международных и региональных семинарах Совета Европы в гг. Благовещенск (2002 г.), Новосибирск (2002 г.);
- на конференциях по общественному участию в бюджетном процессе, г. Санкт-Петербург (1999–2003 гг.);
- на семинарах в Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН, администрации Новосибирской области, мэрии г. Новосибирска;
- на российско-канадских семинарах и конференциях по вопросам федерализма, г. Новосибирск (2001–2003 гг.).
Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 30 работах общим объемом свыше 60 п.л., личный вклад – 30 п.л., в том числе в двух монографиях, а также разделах, главах 6 монографий.
Структура работы. Диссертация объемом 275 страниц имеет следующую структуру:
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Проблемы воздействия федеративных отношений на экономическое развитие
1.1 Основные понятия теории федерализма
1.2. Экономические теории федерализма
1.3. Модель экономической и правовой асимметрии субъектов Федерации
1.4. Динамические аспекты и альтернативные гипотезы
1.5. Федерализм и экономический рост
Глава 2. Финансовый федерализм и проблемы управления общественными финансами в России
2.1. Финансовый и бюджетный федерализм: основные понятия
2.2. Принципы бюджетного федерализма
2.3. Проблемы формирования финансового федерализма в России
2.4. Процессы формирования федеративных отношений на субфедеральном уровне
2.5. Вопросы развития федеративных отношений и управления общественными финансами в программных документах Правительства РФ
Глава 3. Диагностика социально-экономического развития и состояния общественных финансов региона
3.1. Диагностика в системе аналитических задач. Субъектно-объектные отношения
3.2. Методология диагностики состояния и качества управления общественными финансами региона
3.3. Измерение социально-экономического положения на региональном (субфедеральном и муниципальном) уровне
3.4. Оценка социально-экономического развития на примере Новосибирской области
Глава 4. Диагностика управленческих процессов на субфедеральном уровне
4.1. Бюджетный процесс
4.2. Межбюджетные отношения
4.3. Управление расходами
Глава 5. Оценка прозрачности управления общественными финансами в Новосибирской области
5.1. Методологические и методические вопросы оценки прозрачности на региональном и муниципальном уровнях
5.2. Оценка прозрачности налогово-бюджетной политики в соответствии с методикой Кодекса лучшей практики МВФ
5.3. Анализ результатов экспертного опроса в соответствии с методикой МВФ
5.4. Оценка прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе Новосибирской области
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЕ