Geum.ru

Совершенствование межбюджетных отношений

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ


Ш.А. Коблева

студентки экономического факультета

Научный руководитель

ст. препод. Т. М. Шебанец


Совершенствованию межбюджетных отношений всегда придавалось и придается большое значение. Вместе с тем многие аспекты этой проблемы пока остаются недостаточно изученными или вообще выпадают из поля зрения исследователей. Несовершенство существующих межбюджетных отношений также признают специалисты, занимающиеся их практической реализацией, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне Министерства финансов РФ. Практические результаты, достигнутые в этом направлении, говорят скорее о том, что работа пока еще в самом начале, чем о том, что здесь достигнуты какие-то обнадеживающие результаты или найден путь их реального улучшения.

Исходя из существующей ситуации в Российской Федерации, определены некоторые проблемы, возникающие в сфере межбюджетных отношений.

Прежде всего, обращает на себя внимание «размытость» единой государственной бюджетной политики: федеральный бюджет существует как бы сам по себе, бюджеты субъектов РФ – сами по себе, а бюджеты местного самоуправления, за редким исключением, – также сами по себе. Кроме того, при отсутствии четкого распределения прав и обязанностей между уровнями власти невозможно сформулировать ясное и четкое распределение доходов и расходов между тремя видами бюджетов, обеспечить рациональность межбюджетных отношений.

Существует также межбюджетная проблема, связанная с взаимоотношениями между государственными монополиями (РАО «РЖД», РАО «ЕЭС» и АО «Газпром») и бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Т. е. необходимо учитывать, что все основные рычаги реального воздействия на исправление ситуации имеются у федерального центра. Налицо разрыв между правами и ответственностью, который снижает эффективность управления экономикой государства.

Далее можно констатировать, что межбюджетные отношения, в том числе и из-за ограниченного понимания их сущности, в настоящее время не занимают положения первичных, бюджетообразующих, государствообразующих в федеральной бюджетной политике, а скорее рассматриваются как некая «спонсорская» помощь центра регионам на частичное финансирование централизованно принимаемых управленческих решений.

И, наконец, весьма важную роль в межбюджетных отношениях играет организаци­онная структура единой финансовой системы страны. Решение, принятое в 2000 году, о фактически полном отделении финансовых органов субъектов РФ от Министерства финансов Российской Федерации считается ошибочным.

Итак, на сегодняшний день межбюджетные отношения в Российской Федерации продолжают оставаться несовершенными и не решают многие финансовые проблемы региональных и муниципальных органов власти. Рассмотрим перечисленные выше проблемы и определим их последствия и пути решения из создавшейся ситуации.

Современная картина межбюджетных отношений представлена как комплекс противоречий между органами государственной власти федерального и регионального уровней государства, а также между органами государства и органами местного самоуправления по поводу разграничения доходных источников бюджетной системы и обязанностей по осуществлению расходов из бюджетов всех уровней. В реальной практике формирования бюджетной системы взяло верх централизованное начало, обоснованное принципом единства бюджетной системы. Как видим, это отразилось на концентрации основных государственных доходов на федеральном уровне, что повлекло значительную финансовую зависимость консолидированных бюджетов субъектов РФ от федеральных налогов и сборов, а также финансовой помощи из федерального бюджета.

Неэффективность существующей системы бюджетного федерализма приводит к тому, что Россия в полной мере столкнулась со всеми возможными проблемами, связанными с децентрализацией: рост бюрократизации, нехватка человеческого капитала на местах, недостаточная прозрачность деятельности субнациональных властей, сложности налогового администрирования, рост неравенства между регионами. При этом Россия не использует ее потенциальные положительные стороны: гибкость, конкуренция между юрисдикциями, возможности проведения экономических экспериментов, большая политическая ответственность субнациональных властей, взаимное ограничение полномочий различных уровней власти.

Таким образом, Российская бюджетная система характеризуется вертикальной несбалансированностью, которая заключается в превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью. Иными словами, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, с неадекватным предоставлением источников финансирования.

Механизм межбюджетных отношений в условиях наиболее полной реализации бюджетного федерализма должен строиться исходя из следующих принципов:
  • сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений;
  • усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов, как собственных, так всего контингента регулирующих доходов;
  • равенство прав субъектов РФ, органов местного самоуправления в межбюджетных отношениях, не исключающее их различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся условиям для самообеспечения функционирования и социально-экономического развития каждого из них;
  • применение в бюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологии, критериев, факторов, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;
  • обязательность компенсации бюджетам недостающих средств в случае уменьшения доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня.

Отсюда ключевыми факторами устойчивости всей системы являются «прозрачность» бюджетных взаимоотношений, учет специфики субъектов, сглаживание значительных различий в их бюджетном положении и внутри их между муниципальными регионами и поселениями.

В настоящее время существенно расширяются бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем и порядок осуществления выплат определяются республиканскими и муниципальными нормативными правовыми актами. В Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. в качестве первоочередной задачи было выделено «укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации» и «создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами».

Подводя итоги работы в области реформирования законодательства в сфере меж­бюджетных отношений в России, можно с уверенностью утверждать, что за прошедшие несколько лет произошло укрепление бюджетного федерализма, повышение бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов, но еще предстоит большая работа как по этим направлениям правового обеспечения бюджетной реформы, так и по некоторым другим.

Одним из основных элементов бюджетных реформ стал переход к среднесрочному бюджетному планированию. В настоящее время необходимость формирования бюджетов на многолетней основе является общепризнанной. Очевидно, что учет последствий принимаемых в данный момент решений в области общественных финансов может помочь избежать нестабильности в будущем. Тем не менее практическая реализация этого подхода вызывает немало трудностей: подготовка и утверждение годового бюджета в контексте реалистичного видения будущих бюджетов; управление рисками в контексте среднесрочного финансового планирования; наличие четкой основы для формирования и уточнения «скользящего» бюджетного планирования; обоснованный расчет затрат на реализацию текущей политики и обязательств; правила принятия новых обязательств и прочее.

Таким образом, «скользящая трехлетка», с одной стороны, позволит достичь определенности и предсказуемости бюджетных проектировок, будут снижены риски бюджетополучателей, связанные с пересмотром своих долгосрочных контрактов и планов. С другой стороны, министерства в рамках федеральных целевых программ смогут осуществлять одни расходы раньше, чем запланировано, а другие отодвигать на более поздний срок. Это будет способствовать появлению определенной гибкости в расходной политике министерств и ведомств.

Очередным новшеством в бюджетной сфере стало внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, для которого необходимо: установление для каждого ведомства системы целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов и целей государственной политики; наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств (бюджетных ассигнований); обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности ведомств, их структурных подразделений и учреждений при планировании и достижении результатов использования бюджетных ассигнований в рамках установленных финансовых ограничений; применение конкурентных принципов распределения бюджетных средств, в том числе – с учетом достигнутых и планируемых результатов использования бюджетных ассигнований; наличие и применение методов оценки результатов расходования бюджетных средств ведомствами и учреждениями в отчетном периоде (аудита эффективности бюджетных расходов).

Указанные процессы обеспечиваются, когда выполняются следующие условия:
  • обществу подробно разъясняются фискальные цели и приоритетные направ­ления проекта бюджета;
  • имеет место открытое обсуждение в законодательном органе и санкциониро­вание расходов с его стороны;
  • исполнение и контроль за ними являются прозрачными (включая материально-техническое снабжение, привлечение подрядчиков и наем работников);
  • результаты деятельности и заключения финансовых проверок открыто пуб­ликуются.

Опыт западных стран, перешедших на новую систему составления бюджета, дока­зывает его эффективность и реалистичность.

Основными действующими программно-целевыми инструментами реализации приоритетных направлений развития экономики Российской Федерации являются федеральные целевые программы (ФПЦ), а также федеральная адресная инвестиционная программа, что также способствует совершенствованию межбюджетных отношений. ФЦП являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время реализация федеральных целевых программ направлена в основном на развитие производственной и социальной инфраструктуры, активизацию инструментов стимулирования инновационной и инвестиционной активности, поддержку регионов, обеспечение внутренней и внешней безопасности.

Очевидно, что до тех пор, пока не будет ставиться задача достижения определенного результата, государство будет постоянно сталкиваться с нецелевым использованием средств. Полученные ассигнования часто не используются на планируемые государством цели, а значит (в примере с сельским хозяйством) оказывается недополученной продукция. Это приводит к тому, что потребители вынуждены вместо отечественной продукции (в силу ее отсутствия) приобретать импортную. Дальнейшие последствия – снижение годового объема ВВП, ухудшение платежного баланса страны. Кроме того, несмотря на результаты проверок, ситуация в корне долгое время принципиально во многих случаях не менялась. Следовательно, снижается эффективность деятельности государства, которое приняло на себя обязательства по исполнению определенных функций за счет средств налогоплательщиков. В связи с этим можно утверждать, что пока в Российской Федерации расходование денежных средств не всегда эффективно: осуществляется перечисление ассигнований бюджетополучателям, общественный эффект от использования которых не запланирован и поэтому может отсутствовать.

В связи с этим предлагается применять другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы. Речь идет об аудите эффективности, уже достаточно широко используемом в западных странах.

Аудит эффективности – это одна из лучших форм контроля исполнения бюджета, которая обычно включает:
  • проверку экономичности деятельности работников управления в соответствии с основными административными принципами и практикой, а также политикой управления;
  • проверку продуктивности использования трудовых, финансовых и других ресурсов, включая исследование систем информации, результатов производственной деятельности, состояния внутреннего контроля, а также методов и процесса устранения выявленных недостатков;

♦ проверку эффективности деятельности, выполнения поставленных задач, проверку действительных результатов в сравнении с плановыми.

Единственным недостатком такого вида контроля является то, что аудит эффективности проводится на этапе, «когда деньги уже потрачены».

Переход на казначейскую систему исполнения региональных бюджетов явился еще одним достаточно эффективным инструментом совершенствования бюджетной политики и бюджетной системы. Это привело к качественным изменениям всего механизма финансирования. Бюджетные средства, минуя счета соответствующих распорядителей и посредников, доводятся непосредственно до каждой бюджетной единицы, то есть на практике происходит разделение распорядительных функций.

Одной из главных целей казначейского исполнения бюджета является достижение его «прозрачности». Бюджетно-налоговая прозрачность, может быть определена как открытость для широкого круга населения целей, задач, функций и намерений государства в области бюджетной политики, бюджетных расходов и выполнения различных проектов. Поскольку бюджетно-налоговая прозрачность является движущей силой отчетности, она способствует повышению демократического содержания политики и укрепляет доверие населения к своему правительству. Казначейское исполнение бюджета также способствует ускорению прохождения платежей по доходам и расходам, полный контроль над бюджетными средствами, нацеленный на обнаружение предпосылок к недостижению ожидаемого результата.

Кроме того, 2006 год принес еще один важный результат. Впервые был составлен бухгалтерский баланс Российской Федерации как публично-правового образования, явившийся новым видом отчетности для создания условий среднесрочного планирования, для определения бюджетных обязательств, для отслеживания имущественных изменений, происходящих в государстве.

Целью произведенных реформ было создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Сущность реформирования – смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В России уже есть ряд предпосылок для дальнейшего успешного реформирования бюджетного процесса. Это достижение макроэкономической и финансовой стабилизации, проведение реформы казначейства, реформы бюджетного федерализма, наличие законодательной базы разработки федеральных целевых программ и опыта (как отрицательного, так и положительного) по их реализации.


ЛИТЕРАТУРА
  1. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования. – М.: Экзамен, 2001.
  2. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в субъектах РФ / А.С. Колесов, В. А. Гуртов, А.С. Ревайкин, С.В. Сигова; под ред. А.С. Колесова – М.: Финансы, 2007.
  3. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. Г.Б. Поляка.- 2-е изд., перераб. и доп.- ММ.: ЮНИТИ-ДАТА, 2007.- (серия «Золотой фонд российских учебников»)
  4. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общей ред. И.Д. Маукуляка – М.: Изд-во РАГС, 2003.
  5. Дементьев Д.В. Бюджетная система РФ: учебное пособие / Д.В. Дементьев, В.А. Щербаков.- М.: КНОРУС, 2008.
  6. Колесов А.С. Межбюджетные отношения в Российской Федерации и пути их совершенствования / Федеративные отношения и рациональная социально-экономическая политика. – М., 2000. - №6(18).
  7. Электронный ресурс: Официальный сайт Министерства финансов РФ. – Режим доступа:n.ru/