Управление финансами на местном уровне

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

Управление финансами на местном уровне

Виктория Аношкина

Центр экономических исследований

Важнейшей составной частью проводимых в государствах Центральной Азии социально-экономических преобразований является реформирование бюджетной системы в целом и одного из ее сегментов – межбюджетных отношений. Как показывает мировой опыт, создание оптимального механизма межбюджетных отношений - весьма сложная задача.

Во всех странах исследуемого региона действует многоуровневая система управления и в основном, это трех- и четырехуровневая система.

Таблица 15

Структура органов власти

	Число уровней	Количество областей	Средняя численность населения областей, тыс.чел	Количество районов	Средняя численность населения районов, тыс.чел.
Казахстан	3	21	790,8	303	54,8
Кыргызстан	4	7	645,0	61	74,0
Таджикистан	3	4	1459,0	28	208,4
Туркменистан	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.
Узбекистан	3	14	1714,3	281	85,4

Источник : Отчеты Всемирного банка по отдельным странам.

Многоуровневая система государственного управления находит отражение и в системе бюджетов. В частности Государственный бюджет Республики Узбекистан включает в себя Республиканский и местные бюджеты. В свою очередь, местные бюджеты представлены областными, районными и городскими бюджетами. Областные бюджеты включают городские и районные бюджеты. Городские бюджеты включают в себя бюджеты районов соответствующего города.

Местные бюджеты – самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они представляют ее фундамент. Самое большое количество местных бюджетов отмечается в Казахстане и Узбекистане. Эти государства имеют большую численность населения, высокий уровень урбанизации и более обширную территорию. В Таджикистане, имеющем небольшую территорию, малую численность населения и низкий уровень урбанизации наоборот отмечается наименьшее число местных органов власти. На основе этих показателей международные эксперты^¹ сделали оценку потребности государств в децентрализации, в соответствии с которой наибольшую потребность имеют Казахстан и Узбекистан.

При всем разнообразии условий и предпосылок формирования местных бюджетов и их взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, государства Центральной Азии, входящие в состав СНГ, имеют много общих черт^².

Формирование местных бюджетов и управление финансами на местном уровне регламентируется соответствующими законодательными актами. От создания законодательной базы и исполнения законов во многом зависит эффективность местного самоуправления. В странах рассматриваемого региона законодательные полномочия местных органов власти были определены в первые годы независимости, что свидетельствует о значимости реформирования местного самоуправления для этих государств.

Обеспечение гарантий эффективности, подотчетности, предсказуемости и справедливости требует четкого распределения ответственности за расходование средств и распределение налогов между различными уровнями бюджетной системы. Эти вопросы с различной степенью охвата нашли отражение в законодательных актах, регламентирующих полномочия местных органов власти.

В таблице 16 приведены основные законодательные акты, определяющие взаимоотношения местных и вышестоящих бюджетов на примере трех государств Центральной Азии.

Можно сказать что наиболее богатый опыт правового обеспечения формирования и исполнения местных бюджетов имеют Казахстан и Кыргызстан. В частности в настоящее время в Кыргызской Республике разработан и выставлен на всенародное обсуждение закон «О финансово-бюджетных основах местного самоуправления», который позволит четко определить и закрепить полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере.

Таблица 16

Основные законодательные акты регламентирующие формирование и исполнение местных бюджетов и взаимоотношения с вышестоящими бюджетами

Казахстан	Кыргызстан	Узбекистан
Налоговый Кодекс Республики Казахстан Закон «О республиканском бюджете» Закон «О бюджетной системе» Закон «О государственном долге и заимствованиях»	Закон «О местном самоуправлении» Закон «Об основных принципах бюджетного права Кыргызской Республики» Закон «О Республиканском бюджете» Налоговый Кодекс Закон «О казначействе» Закон «О неналоговых платежах» Закон «О финансово-бюджетных основах местного самоуправления» - разработан и вынесен на всенародное обсуждение	Налоговый Кодекс Закон «О местных налогах» Закон «О местном самоуправлении» Постановление Кабинета Министров «О прогнозе основных макроэкономических показателях и Государственном бюджете» Закон «О бюджетной системе Республики Узбекистан» - разработан и обсуждается в первом чтении

В соответствии с действующим законодательством прогнозы местных бюджетов составляются местными органами исполнительной власти. Затем прогнозы согласуются с соответствующим вышестоящим государственным органом. После согласования бюджеты утверждаются местными органами представительной власти (маслихаты в Казахстане).

Формирование доходов местных бюджетов. Проблема формирования стабильной финансовой базы, достаточной для выполнения возложенных на местные органы функций является весьма актуальной и сложной для государств исследуемого региона.

Основными источниками доходов местных бюджетов являются налоговые поступления, которые состоят из поступлений местных налогов и отчислений от регулирующих налогов (Кыргызстан, Узбекистан), неналоговых поступлений, а также финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В Казахстане имеются некоторые специфические особенности. Законодательно налоги не разделяются на местные и республиканские. В доходы местных бюджетов поступает 50% от подоходного налога с юридических лиц и 50% от акцизов на отдельные виды подакцизной продукции. Подоходный налог с физических лиц, социальный, земельный, налог на транспортные средства, плата за воду и плата за лесные пользования полностью зачисляются в местные бюджеты. Налоговыми доходами считаются также отдельные виды сборов.^³

Как показывает сопоставительный анализ (таблица 17) общим в структуре доходов Узбекистана и Кыргызстана является незначительная доля поступлений от местных налогов. В Кыргызстане за последние три года доля местных налогов в доходах местных бюджетов составляет менее 10% (с небольшими отклонениями по годам), а в Узбекистане, в связи с переводом налога на имущество и землю в категорию местных, доля местных налогов увеличилась и в 1999 г. составила порядка 12%.

Таблица 17

Структура доходов местных бюджетов

	Казахстан	Кыргызстан	Узбекистан
Поступления (включая налоговые и неналоговые поступления и финансовую помощь из вышестоящего бюджета)	100	100	100
1.Налоговые поступления	79,8	38,4	85,0
в том числе:
налог на прибыль юридических лиц	12,6	5,3	13,7
подоходный налог с физических лиц	15,9	5,0	15,5
НДС	3,8	Полностью поступает в Республиканский бюджет	16,1
акцизы	1,8	10,6	13,7
Налоги, полностью зачисляемые в местные бюджеты:
налог на имущество	Н.д.		5,3
земельный налог	Н.д.	9,6	7,1
социальный налог	31,3	Н.д.
другие налоги	Н.д.	7,9	23,6
2.Неналоговые поступления	4,9	11,7	4,6
3.Трансферты	14,6	49,9	10,0
в том числе :
субвенции	Н.д.	11,8	10,0
гранты	Н.д.	37,2	нет

Источник: Данные министерства финансов соответствующих государств.

Как показывает опыт стран, далеко шагнувших в достижении независимости местных органов власти, укрепление их собственной финансовой базы является непременным условием в проведении эффективной реформы местного самоуправления.

В отличии от стран Восточной Европы, государства Центральной Азии (Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан, Таджикистан и Туркменистан) имеют одну общую особенность. Местные органы власти не имеют достаточной самостоятельности в бюджетно-налоговой сфере, они не могут устанавливать ставки налогов или определять базу налогообложения местных налогов. Ставки налогов и база налогообложения устанавливаются центральными органами по всем налогам, включая местные. В Узбекистане перечень местных налогов и ставки по ним устанавливаются Кабинетом Министров, в Кыргызстане право утверждения перечня местных налогов и сборов и их ставки является только прерогативой Жогорку Кенеша. На территориях местные налоги и сборы вводятся местными органами власти.

На данном этапе такой подход в государствах исследуемого региона является в целом обоснованным и оправданным, так как предоставление самостоятельности местным органам власти в формировании своих доходов и распределении расходов требует, прежде всего, создания институциональных механизмов. Основными институциональными механизмами, которые реально обеспечат ответственность местных органов власти за принятие решений как перед своими избирателями, так и перед вышестоящими органами, являются проведение демократических выборов в органы местного самоуправления, создание законодательной базы и механизмов контроля за ее исполнением, доступность информации о формировании и исполнении бюджета. По оценке же экспертов Мирового банка все страны исследуемого региона имеют относительно низкий уровень развития институциональных механизмов^⁴.

В данном случае самостоятельность местных органов власти может иметь значительно большие негативные последствия нежели позитивные. Предоставление полномочий местным органам власти в установлении ставок налогов и выборе баз налогообложения может привести к неравенству и диспропорциям в распределении ресурсов и создать трудности административного характера.

Опыт стран, успешно проводивших бюджетную децентрализацию, подтверждает, что только при создании необходимых институциональных механизмов можно говорить о том, что местные органы власти, будучи подотчетны вышестоящим органам и избирателям, соответственно приложат все усилия для более эффективного осуществления расходов и укрепления доходной базы местных бюджетов.

Перечень местных налогов в основном включает различные виды сборов, которые обеспечивают незначительные поступления в местные бюджеты. Для местных бюджетов определенный потенциал роста имеют лишь некоторые местные налоги: налог на имущество и земельный налог (Узбекистан, Кыргызстан).^⁵ Для Казахстана это еще подоходный налог с физических лиц и налог на транспортные средства.^⁶

Налог на недвижимость является важнейшим субнациональным налогом во многих странах, особенно с англосаксонскими традициями (Bird and Slack, 1993). В различных формах налог на недвижимость присутствует во многих странах с переходной экономикой (Венгрия, Польша, Румыния, Россия). Владельцы и арендаторы имущества пользуются услугами, оказываемыми местными органами власти, то есть это своего рода налог за пользование благами. Важно и то, что этот налог достаточно прозрачен на местном уровне и именно налоговые местные службы могут наиболее адекватно оценить имущественные активы в регионе.

В государствах рассматриваемого региона действуют два налога: налог на имущество и земельный налог. Эти налоги являются потенциально важными источниками доходов местных бюджетов. В Кыргызстане, налог на землю законодательно не считается местным налогом, но он полностью зачисляется в местные бюджеты и на протяжении последних трех лет составляет порядка 10-11% доходов местных бюджетов. В Узбекистане с введением Налогового Кодекса налог на имущество и земельный налог отнесены к местным и в настоящее время формируют порядка 12% доходов местного бюджета.

Поступление налогов в бюджет зависит от размеров налогооблагаемой базы, а значит и подходов к ее определению. Как показывает практика, налогообложение имущества имеет свои трудности, которые сдерживают увеличение поступлений этого налога в местные бюджеты. В отдельных государствах рассматриваемого региона проблема увеличения поступлений налогов на имущество и землю упирается в оценку имущества. В частности отсутствие рыночной оценки имущества, земли и соответственно заниженная их стоимость не позволяет задействовать эти виды налогов на должном уровне в Узбекистане. Кроме того, как уже отмечалось, ставка налога на имущество и налогооблагаемая база во всех государствах рассматриваемого региона определяются центральным правительством. При этом, налогооблагаемая база часто уменьшается за счет льгот и освобождений, предоставление которых также является прерогативой центрального правительства. Большое количество льгот по данному виду налога также не позволяет задействовать потенциальные его возможности для местных бюджетов.

Существенным источником доходов местных бюджетов в государствах исследуемого региона остаются поступления от регулирующих налогов. В некоторых странах отмечается значительное их увеличение (Узбекистан, Казахстан). Это обусловлено растущими потребностями местных бюджетов в связи с увеличением их расходных обязательств. В частности, с передачей на местные бюджеты финансирования объектов социальной сферы, осуществления социальной защиты населения, части капитальных расходов.

Как известно, местные бюджеты имеют различный доходный потенциал, так как регионы значительно различаются по уровню развитию промышленного производства, географическим характеристикам, демографической ситуации. Это приводит к горизонтальной несбалансированности местных бюджетов.

Подходы к решению проблемы горизонтальной несбалансированности местных бюджетов различаются по странам исследуемого региона. В основном они представлены двумя направлениями. Первое - это увеличение доли регулирующих налогов, оставляемой местным бюджетам с соответствующим сокращением финансовой помощи из вышестоящего бюджета (Узбекистан) и второе – это сохранение значительного перераспределения налоговых поступлений через различные формы финансовой помощи при относительно небольшой доли поступлений от регулирующих налогов, оставляемой местным бюджетам (Кыргызстан). В таблице приведены нормативы отчислений от регулирующих налогов местным бюджетам.

Таблица 18

Нормативы отчислений от регулирующих налогов

Виды налогов	Казахстан	Кыргызстан	Узбекистан
НДС	зачисляется в Республиканский бюджет	зачисляется в Республиканский бюджет	от 5 до 100
Налог на доходы (прибыль) юридических лиц	50	35	от 5 до 100
Подоходный налог с физических лиц	зачисляется в Республиканский бюджет	35	от 16 до 100
Акцизный налог	50	35	от 25 до 50

Источник: Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан «О прогнозе основных макроэкономических показателей и Государственного бюджета Республики Узбекистан на 2000 год», Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе» и Министерство финансов Кыргызской Республики.

В Узбекистане сегодня распределяется налог на прибыль с юридических лиц, подоходный налог с физических лиц, НДС и акцизы по нормативам, которые ежегодно пересматриваются и утверждаются законодательно. Нормативы распределения налогов в Узбекистане дифференцированы как по видам налогов, так и по областям, причем доля, оставляемая местным бюджетам из года в год увеличивается, и в настоящее время в 8 областях из 12 местным бюджетам остается 100% налога на доходы предприятий, подоходного налога с физических лиц и НДС. 25% поступлений акцизов на алкогольную продукцию зачисляется в местные бюджеты, по остальным видам подакцизной продукции нормативы установлены в размере 45-50%. С помощью этого механизма обеспечивается поддержание баланса между ожидаемым объемом минимальных расходов и доходов, которые формируются как из налоговых поступлений, оставляемых регионам по нормативам, так и от поступлений от местных налогов. Если при этом сумма максимально возможных распределяемых налоговых поступлений и доходов от местных налогов оказывается все-таки недостаточной для покрытия расходов, то определяется размер субвенции, необходимой для покрытия дефицита местных бюджетов. При наличии значительной налоговой базы и соответственно налоговых поступлений, превышающих параметры расходов, норматив местным бюджетам устанавливается ниже.

Увеличение нормативов и доведение их до 100 в отдельных областях позволяет усилить заинтересованность местных органов в увеличении налоговых поступлений. В результате почти 50% доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих налогов, а доля субвенций из вышестоящего бюджета постоянно сокращается. Однако такой подход имеет и негативные моменты, которые заключаются в том, что ежегодное изменение нормативов затрудняет прогнозирование доходов местными бюджетами и подрывает стабильность их доходной части.

В Казахстане и Кыргызстане установлены фиксированные нормативы, которые определены на длительный период, что в определенной мере способствует усилению стабильности доходной части местных бюджетов. Однако это допускает значительные встречные финансовые потоки. В Кыргызстане по нормативам распределяются три налога (налог на прибыль юридических лиц, подоходный налог с физических лиц и акцизы), в Казахстане - два (налог на прибыль и акцизы).

НДС, как наиболее стабильный источник налоговых поступлений полностью зачисляется в республиканский бюджет и используется для перераспределения бедным регионам в виде субвенций.

При превышении доходов местных бюджетов над расходами в Казахстане предусмотрены бюджетные изъятия – это официальные трансферты, передаваемые областными бюджетами и бюджетами городов Астаны и Алматы республиканскому бюджету (в пределах сумм, определенных законодательным актом) и официальные трансферты, передаваемые из бюджетов районов и городов областному бюджету (в пределах сумм, определенных решениями маслихатов).

Дальнейшей активизации местных органов власти в укреплении доходной базы местных бюджетов может способствовать стимулирование сбора сверхзапланированных налогов. Подобный механизм задействован в Кыргызской Республике. Если налоговые поступления превышают запланированные показатели, норматив отчислений в местные бюджеты составляет 75% при фиксированном нормативе 35%.

Обобщая систему распределения налогов, можно сказать, что при всем многообразии специфических особенностей определения оставляемых местным бюджетам доли налогов, сохраняется высокая степень зависимости местных бюджетов от налогов, полностью регулируемых центральными органами власти.

Источником доходов местных бюджетов являются также неналоговые поступления, перечень и количество которых примерно одинаковые в рассматриваемых государствах. В Кыргызстане за последние три года доля неналоговых поступлений в доходах бюджета несколько снизилась и в 1999 г. составила 11,7%. В Узбекистане неналоговые поступления более стабильны, но их доля гораздо ниже в доходах местных бюджетов (4,6% ).

В рыночных условиях, когда активизируется купля и продажа имущества, развивается предпринимательство, сборы с подобных сделок и видов деятельности значительно увеличиваются. В данном случае порядок введения и сбора неналоговых доходов требует четкого законодательного оформления. Так как в случае отсутствия четкой законодательной основы для взимания платежей, не носящих характера налогов, неизбежно встает вопрос о правомерности и целесообразности существования каждого из них. Более того, необходимо правовое положение органов местного самоуправления в установлении порядка взимания и направлений использования поступивших средств. В этих условиях целесообразно принятие законодательного акта о неналоговых платежах (Кыргызстан - закон «О неналоговых платежах»), который бы определил их правовой статус. Это касается и платежей, входящих в налоговую систему, но по своей экономической сути налогами не являющимися (например сбор за право торговли, государственная пошлина и т.д.)

Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов. Так как уровень доходов местных бюджетов (формирующихся за счет налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы и местных налогов) не обеспечивает финансирование их расходов, местные бюджеты получают финансовую помощь из вышестоящего бюджета в различных формах. Наиболее распространенной формой финансовой помощи в государствах исследуемого региона являются субвенции из вышестоящего бюджета, которые выделяются на покрытие и сокращение их дефицита.

Тенденции изменения масштабов и объемов субвенций выделяемых местным бюджетам различны для стран исследуемого региона. В Узбекистане, в связи в ежегодным увеличением нормативов регулирующих налогов наметилась тенденции сокращения субвенций, выделяемых местным бюджетам. В Кыргызстане доля выравнивающих грантов (субвенции) на протяжении последних трех лет растет. Помимо субвенций местные бюджеты получают другие виды финансовой помощи из вышестоящего бюджета - категориальные гранты.

Выделение субвенций основывается на согласовании уровня расходов и доходов, образуемых за счет распределяемых и местных налогов. Размеры субвенций определяются в процессе обсуждения бюджетов областей с Министерством финансов. Подобная практика выделения субсидий на покрытие дефицита местных бюджетов имеет значительный недостаток, так как основана на переговорах между местными и вышестоящими органами власти, что не исключает возможность субъективного подхода и недостаточно учитывает региональные различия.

Несмотря на все сложности распределения и перераспределения средств между бюджетами, отдельные государства начинают отходить от стандартной практики распределения финансовой помощи и уже добились некоторых успехов в распределении трансфертов на основе формулы (Кыргызстан).

Очевидно более эффективным является внедрение системы трансфертов, рассчитываемых на основе, учитывающей количественные показатели бюджетного потенциала и минимально необходимые расходы формулы. Однако разработка этих показателей и на их основе формулы распределения трансфертов - всегда трудная задача. В связи с отсутствием полной информации в рамках данного доклада не представляется возможным оценить применяемые в рассматриваемых государствах формулы. Однако необходимо отметить, что дальнейшая разработка трансфертов в странах рассматриваемого региона должна предусматривать простую методику расчетов.

Особенности формирования доходов местных бюджетов, характерные для стран Центральной Азии:

собственные источники доходов (местные налоги) формируют незначительную долю доходов местных бюджетов;

укрепление доходной базы местных бюджетов осуществляется по двум направлениям - на основании увеличения доли налогов, оставляемых местным бюджетам (Узбекистан, Казахстан) и путем расширения системы трансфертов (Кыргызстан);

местные органы власти не имеют самостоятельности в бюджетно-налоговой сфере (перечень, ставки, налогооблагаемая база и другие параметры местных налогов устанавливаются централизованно);

предоставление самостоятельности местным органам власти сдерживается недостаточным развитием институциональных механизмов, особенно на местном уровне.

Расходы местных бюджетов. Распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы зависит от демографической ситуации, географических характеристик и степени развития институциональных механизмов.

Расходные обязательства определяются в законодательном порядке. В некоторых странах это заложено в Конституции. В большинстве стран распределение расходных обязательств определяется специальными законами - о бюджетной системе, о местном самоуправлении. Последний вариант является наиболее предпочтительным, так как изменить Конституцию гораздо сложнее, нежели законодательные акты. В условиях перехода к рынку меняются условия жизни, что соответственно требует изменения порядка распределения бюджетных расходных обязательств.

В рассматриваемых государствах законодательными актами определены расходы, осуществляемые из средств республиканского бюджета, расходы местных бюджетов и расходы, покрываемые совместно средствами как республиканских, так и местных бюджетов одновременно (приложение 1).

Финансирование социальной сферы осуществляется совместно республиканским и местными бюджетами. При этом, как показывают данные таблицы 19, во всех исследуемых государствах основная часть расходов по финансированию социальной сферы возложена на местные бюджеты.

Практически во всех государствах исследуемого региона финансирование дошкольного, начального, среднего и среднего специального образования, а также здравоохранения осуществляется из местных бюджетов. Эти расходы являются доминирующими в общей сумме расходов местных бюджетов (таблица 20). В Узбекистане и Казахстане они составляют более 50% общих расходов местных бюджетов, а в Кыргызстане почти 80%.

Таблица 19

Доля местных бюджетов в совокупных государственных расходах по финансированию социальной сферы, 1999г.

	Казахстан	Узбекистан
Образование	83,8	88,0
Здравоохранение	81,2	87,6
Культура	73,7	2,4
Соцобеспечение	11,4	42,8

Источник: Министерства финансов соответствующих государств.

Таблица 20

Доля расходов на финансирование социальной сферы в общих расходах местных бюджетов

	Кыргызстан	Узбекистан	Казахстан
Расходы	100	100	100
В том числе на:
Образование	47,0	39,3	30,8
Здравоохранение	27,6	14,9	17,1
Культуру	2,3	1	4,2

Источник: Данные министерства финансов соответствующих государств.

Расходы органов местного самоуправления возрастают в связи с передачей ведомственных объектов социальной сферы на балансы местных бюджетов.

С началом экономической реформы проблема ведомственной социальной инфраструктуры, и прежде всего тех ее объектов, которые находятся на балансе предприятий, приобрела качественно новое содержание. Эти объекты создавались в свое время в качестве альтернативы недостаточно развитой системы общедоступных учреждений социальной сферы. При бюджетном финансировании предприятий фактически не возникало проблемы покрытия текущих затрат на их содержание. Периодически проводившиеся кампании по «муниципализации» ведомственных объектов социальной сферы не имели заметных последствий, поскольку не были подкреплены соответствующим перераспределением финансовых средств.

В результате отсутствия стабильности экономики в условиях перехода к рынку, финансово-экономическое положение многих предприятий ухудшилось что, естественно, ограничило их возможности содержать объекты социальной инфраструктуры. Однако и местные бюджеты не в состоянии принять на себя их содержание. Поэтому процесс передачи этих объектов не может быть одномоментным, так как необходимо изыскать дополнительные источники для их финансирования.

В Узбекистане в связи с этим разработана программа передачи объектов социальной сферы в ведение местных бюджетов на период до 2006 г. В качестве источника финансирования передаваемых объектов введен налог на содержание социальной инфраструктуры, которые уплачивают все предприятия, не имеющие на своем балансе подобные объекты. Данный налог полностью зачисляется в местные бюджеты.

Аналогичные налоги действуют и в других государствах региона. Однако эти источники недостаточны для финансирования социальной сферы на должном уровне. Поэтому в финансировании социальной сферы весьма актуальной является задача разработки эффективного баланса участия государственного и частного секторов в области здравоохранения, образования и других секторах социальной сферы.

Все страны рассматриваемого региона проводят всестороннюю политику социальной защиты населения, которая предусматривает различные пособия, трансферты, льготы. Полномочия и ответственность по распределению социальной помощи все больше передаются местным органам власти. Органы местного самоуправления могут иметь сравнительное преимущество в эффективном предоставлении социальной помощи, поскольку они ближе к местному населению. В этом отношении отличительной является система социальной защиты, действующая в Узбекистане.

Отличительной характеристикой системы социальной защиты в Узбекистане стала система «Махалля», посредством которой распределяются пособия многодетным семьям и адресная материальная помощь малообеспеченным семьям в соответствии с их доходами.

Особенностью системы социальной помощи «Махалля» (жилой квартал) является использование махаллинских комитететов для адресной программы социальной помощи, для управления и целевого направления пособий на детей (до 16 лет) (начиная с 1997г.). Махаллинские комитеты являются социальным институтом, существовавшем еще в досоветские времена и получившими при поддержке государства свое второе рождение. Махаллинские комитеты выполняют широкий спектр официальных (управление социальной помощью) и неофициальных (организация свадебных церемоний и т. п.) функций. Согласно данным Министерства труда, в стране существует около 7 тысяч «Махалля», при этом в каждой проживает от 150 до 1500 семей. Работа председателей махалли и секретарей оплачивается из местных бюджетов. Председатель махалли избирается махаллей из числа лиц, одобренных районным хакимом.

Адресная программа социальной помощи «Махалля» является в том отношении, что она основана как на заранее установленных (объективных) правилах (например, нуждающиеся семьи должны обратиться в махаллинский комитет с соответствующим заявлением, прилагая информацию о доходах, занятости членов семьи и т.п.), так и на субъективных решениях (окончательное решение о выделении помощи принимается махаллинскими комитетами). Для распределения помощи создается специальный комитет из уважаемых граждан и представителей государственных структур (таких как Министерство труда, налоговые органы), который проводит общую оценку благосостояния семьи и принимает решение о предоставлении помощи и ее размерах. Оценка этого комитета заносится в отчет и выносится на следующее заседание махаллинского комитета, который принимает решение о предоставлении помощи путем открытого голосования.

Вторая программа социальной помощи, которая управляется махаллинскими комитетами – это пособия на детей. До 1997 г. они были едиными для всех, после чего стали целевыми, и управление ими, а также проверка доходов, были переданы махаллинским комитетам (при участии одного представителя Министерства труда). В целом практика показала, что система «Махалля» обеспечивает более объективную основу для распределения и оказания социальной помощи.

Постепенный перевод части расходов ранее осуществляемых республиканским бюджетом

в местные бюджеты не изменил в корне структуры расходов государственного бюджета.

В Узбекистане сохраняется достаточно стабильное соотношение республиканского и местных бюджетов на протяжении с 1994 г.

диаграмма 1

В соответствии с концептуальной схемой распределения расходных полномочий отвественность за социальные расходы должна распределяться между всеми уровнями власти. При этом финансирование социальной защиты должно быть прерогативой центральных органов власти. Основным аргументом в пользу этого является то, что уровень жизни населения, финансовые возможности регионов существенно различаются. Соответственно передача ответственности за политику в социальной сфере местным органам может привести к неравномерному распределению социальных услуг и соответственно миграции населения в наиболее благополучные регионы. Однако учитывая ограничения на рынках труда и жилья, миграция населения в данном регионе не может быть серьезной угрозой. Негативным моментом передачи полномочий по финансированию социальной защиты местным бюджетам может стать неадекватная доходная база местных бюджетов.

В государствах исследуемого региона местные органы осуществляют распределение социальных выплат (в Узбекистане финансирование социальной защиты передано местным бюджетам), а определение и проведение социальной политики остается за центральными органами власти. Основные социальные гарантии (размер минимальной заработной платы, пособия, льготы) устанавливаются центральным правительством.

Проблемой эффективного распределения расходных обязательств и закрепления полномочий по расходам за местными органами власти является закрепление ответственности за капитальные расходы. В первые годы перехода к рынку для всех стран исследуемого региона была характерна одна общая проблема, это закрепление всех капитальных затрат на центральном уровне. Такой подход предполагает наличие возможностей финансирования крупных проектов и сохранение убеждения, что только центральные органы власти в состоянии принимать компетентные решения о капиталовложениях.

С другой стороны, эффективность капитальных вложений повышается если ответственность за них несут органы власти, которые заинтересованы в них. Очевидно, что в этом случае финансируются только те объекты, которые реально необходимы местным органам власти. За центральными органами власти должны оставаться крупные инвестиционные проекты.

Отсутствие достаточной информации по экономической классификации расходов местных бюджетов не позволяет провести анализ финансирования местными бюджетами капитальных вложений. Однако, можно отметить общую для рассматриваемых государств тенденцию усиления роли местных бюджетов в финансировании капитальных вложений.

Особенности распределения расходных полномочий, присущие странам исследуемого региона:

полномочия по финансированию социальной сферы все больше передаются местным органам власти и составляют доминирующую долю в общей сумме их расходов;
распределение полномочий по социальной защите ориентировано на закрепление за центральными органами власти установления законодательных социальных гарантий, а полномочий по распределению социальной помощи - за местным уровнем;
расходные полномочия по капитальным расходам сохраняются за центральным уровнем, но уже наметилась тенденция их перераспределения на местный уровень.

Необходимые условия для улучшения управления расходами на местном уровне:

создание институциональных механизмов;
обучение персонала на местном уровне и развитие исследовательской базы для анализа;
усиление гибкости в распределении расходов местных бюджетов.

Заимствования местных бюджетов. Обзор практики заимствования по государствам исследуемого региона показывает, что эта практика только начинает внедряться в отдельных государствах. Как известно, заимствования местных органов власти осуществляются из нескольких источников: вышестоящие бюджеты, финансовые институты, а также рынок частного капитала. При этом, заимствование осуществляется в форме займов или выпуска облигаций.

Имея серьезные аргументы в пользу заимствования, необходимо отметить, что внедрение этого механизма требует развития рынка капитала, создания организационно-правовой базы и механизмов контроля за ее исполнением.

Как показывает опыт ряда стран, использование практики заимствования местными органами власти без укрепления и развития институциональных механизмов может привести к весьма серьезным негативным последствиям. Это видно на примере таких государств как Россия и Украина.

Для стран рассматриваемого региона наиболее распространенным являются заимствования у центральных органов власти.

Таблица 21

Заимствования местных бюджетов в отдельных государствах Центральной Азии

Страна	Права заимствования на местном уровне	Займы органов местных органов власти
Казахстан	Сравнительно широкие возможности	Бюджетные ссуды. Займы на финансирование инвестиционных программ.
Кыргызстан	Ограниченные возможности заимствования	Бюджетные ссуды
Узбекистан	Ограниченные возможности заимствования	Бюджетные ссуды

Основным недостатком в данном случае является то, что эти займы являются беспроцентными и не исключены случаи их непогашения.

Определенные сдвиги в развитии практики заимствования отмечаются в Казахстане. В соответствии с законодательством местные исполнительные органы имеют право заимствовать средства у юридических и физических лиц, а также иностранных государств для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством. Заимствование осуществляется в форме договоров займа и выпуска ценных бумаг.

Совершенствование системы управления финансами на местном уровне закономерно требует предоставления большей самостоятельности органам местного самоуправления. Однако этому должно предшествовать создание необходимых институциональных механизмов. В странах исследуемого региона происходит создание этих механизмов. Однако пока эти механизмы начинают работать только на государственном уровне и практически недостаточно развиты на местном уровне. Поэтому можно однозначно сказать, что основой повышения эффективности управления финансами на местном уровне и усиления их самостоятельности является развитие институциональных механизмов, которые включают проведение демократических выборов на местных уровнях, четко регламентированные права собственности, наличие законодательной базы и механизмов контроля за ее исполнением, гласность в процессе формирования и исполнения местных бюджетов, независимые средства массовой информации.

Следующей проблемой, решение которой является залогом эффективности местного самоуправления является подготовка соответствующих специалистов, ибо именно они будут принимать решения, от правильности которых зависит благосостояние местных жителей. Подготовка специалистов необходима и с точки зрения создания исследовательской базы для анализа формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. Исследовательская база может быть представлена небольшими исследовательскими отделами, агентствами, в задачи которых будет входить изучение проблем местного самоуправления.

Таблица 22

Распределение расходных полномочий между республиканским и местными бюджетами

	Казахстан	Кыргызстан	Узбекистан
Государственные услуги общего назначения	Р,М	Р,М	Р,М
Оборона	Р	Р	Р
Общественный порядок и безопасность	Р,М	Р,М	Р,М
Образование	Р,М	Р,М	Р,М
Здравоохранение	Р,М	Р,М	Р,М
Соцстрах и соцобеспечение	Р,М	Р,М	Р,М
Жилищно-коммунальное хозяйство	М	Р,М	М
Культура	Р,М	Р,М	Р,М
Сельское и лесное хозяйство, рыболовство	Р,М	Р,М	Р,М
Горнодобывающая промышленность	Р,М	Р,М	Р,М
Транспорт и связь	Р,М	Р,М	Р,М
Прочие	Р,М	Р,М	Р,М

Р - Республиканский бюджет М - Местные бюджеты

Источник: Законодательные акты и данные Министерства финансов соответствующих государств.

1 Джонатан Данн и Дебора Ветцель , Доклад для семинара Мирового банка в Алматы, апрель 2000г.

2 В связи с отсутствием информации по Таджикистану и Туркменистану дальнейший анализ основан на сопоставлении трех государств : Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан.

3 К налоговым доходам относятся также сбор за регистрацию физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, лицензионный сбор за право занятий отдельными видами деятельности, сбор за государственную регистрацию юридических лиц, сбор с аукционных продаж, сбор за право реализации товаров на рынках, сбор за использование символики города Алматы.

4 Джонатан Данн и Дебора Ветцель , Доклад для семинара Мирового банка в Алматы, апрель 2000г.

5 В Кыргызстане эти налоги не включены в местные, однако они полностью зачисляются в местные бюджеты.

6 В Казахстане законодательно налоги не разделены на республиканские и местные. Налоги распределены между уровнями бюджетной системы и подоходный налог с физических лиц и налог на транспортные средства полностью остаются местным бюджетам.

Blog

Управление финансами на местном уровне

Содержание

Управление финансами на местном уровне