Проблема использования механизма государственного финансового регулирования экономики в современной России
| Вид материала | Документы |
- А. Суздальцев, кафедра мировой политики гу – вшэ, 716.68kb.
- Федчак О. М. Фінансове забезпечення раціонального використання та охорони природних, 162.46kb.
- Развитие предпринимательства в сфере консалтинговых услуг в современной россии, 309.38kb.
- Тематика курсовых работ по дисциплине «Экономическая теория» Для очного и заочного, 14.86kb.
- Аннотация дисциплины «Экономика предприятия», 39.4kb.
- Задачи и методы антикризисного регулирования экономики в регионах. Зарубежный опыт, 16.59kb.
- Концепция регулирования экономики России: анализ экономической политики правительства, 1657.7kb.
- Совершенствование механизма финансового оздоровления предприятий, 342.79kb.
- Высшего Профессионального Образования балтийский гуманитарный институт факультет экономики, 834.68kb.
- Правовые основы механизма государственного регулирования маркетинговой деятельности, 93.98kb.
1 2
Проблема использования механизма государственного финансового регулирования экономики в современной России.
План.
Вступление.
Современный этап развития рыночной экономики в различных странах характеризуется активным вмешательством государства в экономические и социальные процессы, поскольку в условиях существования монополий, сильного влияния профсоюзов не происходит автоматического саморегулирования рынка. При этом в силу ограниченности возможности применения административных методов наиболее часто используемым экономическим инструментом выступают финансы. Следовательно, основным субъектом финансового регулирования выступает государство.
Государственное финансовое регулирование направлено на предотвращение возникающих диспропорций, когда отдельные сегменты экономики развиваются более быстрыми темпами, угрожая создать ситуацию перепроизводства. Еще одним направлением государственного финансового регулирования является обеспечение развития более быстрыми темпами высокотехнологичных отраслей экономики или их создание. Это направление наиболее актуально для стран, осуществляющих крупные системные преобразования. Немаловажным фактором экономического развития является социальная стабильность, поэтому государственное финансовое регулирование связано также с ее достижением.
Финансовое регулирование происходит, с одной стороны, через стимулирование одних сегментов экономической системы путем концентрации в них финансовых ресурсов и, с другой стороны, через сдерживание иных сегментов на основе ограничения объема поступающих в них финансовых ресурсов.
Таким образом, финансовое регулирование – это воздействие на экономические и социальные процессы, направленное на предотвращение возможных или устранение имеющихся диспропорций, обеспечение развития передовых технологий и социальной стабильности, путем концентрации финансовых ресурсов в одних сегментах рынка и ограничения роста объема финансовых ресурсов в других.
Основными объектами государственного финансового регулирования выступают отраслевая структура экономики, ее территориальные пропорции, а также социальная структура общества.
Необходимость финансового воздействия на территориальные пропорции (выравнивание уровня социально-экономического развития территорий) актуальна для стран, где в силу исторических традиций, климатических условий, неравномерности размещения природных ресурсов и других факторов существуют резкие диспропорции в экономическом потенциале отдельных регионов. Например, промышленный север и аграрный юг в Италии и Испании; территории, находящиеся за Полярным кругом и южнее его, в Норвегии, Швеции и Финляндии; восточные и западные земли Германии и т.п. В Российской Федерации одной из сложнейших проблем является дифференциация экономического потенциала различных регионов.
Важным условием социальной стабильности выступает широкий слой так называемого среднего класса, поскольку излишняя поляризация общества ведет к политической и социальной нестабильности, а это негативно сказывается на экономике вследствие снижения квалификации трудовых ресурсов и производительности труда из-за низкой мотивации к труду.
Среди финансовых методов воздействия на экономику и социальные процессы наиболее распространены бюджетные (различные формы бюджетных расходов, государственные и муниципальные гарантии и т.п.) и налоговые. (Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования.- М.: Финансы и статистика, 1996.-С.58.)
Финансовое регулирование территориальных пропорций осуществляется через механизм межбюджетного регулирования (регулирующие доходы; дотации, субсидии, субвенции бюджетам других уровней бюджетной системы), финансирование целевых программ поддержки и развития отдельных регионов и муниципальных образований.
В числе серьезных препятствий на пути экономических реформ нередко называется состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации. Действующая их система не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на реализацию стратегии устойчивого экономического роста.
Крайне важным является обеспечение финансовой стабильности и создание благоприятных условий для развития экономики на всей территории государства, а не только в его отдельных регионах. Это предполагает совершенствование взаимоотношений федерации и регионов, а также более четкое законодательно закрепленное разграничение доходных и налоговых полномочий.
Помимо прямого перераспределения финансовых ресурсов в масштабах всей страны, через межбюджетные отношения выражается разделение властных полномочий государственных органов.
Отличительной чертой российской системы бюджетного федерализма стало несоответствие между децентрализацией бюджетных расходов и централизацией бюджетно-налоговых полномочий. Вопрос регулирования и оптимальной децентрализации бюджетной системы очень важен на пути создания эффективного механизма рыночной экономики. Рассмотрим теоретические аспекты и основные проблемы этого направления.
1. Бюджетный федерализм, как основа государственного финансового регулирования экономики в современной России.
Финансовая система страны, которая присутствовала при административно- командном строе социалистической системы в СССР оставила в наследство России тяжелый и неповоротливый бюрократический аппарат распределения “сверху”, бесконечных инструкций и распоряжений.
Понятие «единый финансовый план», охватывало все денежные накопления общественного хозяйства (прибыль, налог с оборота, начисления на заработную плату, амортизация), привлеченные средства населения (налоги, займы, паи, вклады в сберкассы и т.д.).
А также все расходы: на капитальные вложения, на прирост оборотных средств в производстве и обращении, на культуру и управление.
Управление финансами осуществлялось из единого центра – Министерства финансов, которое занималось всеми вопросами использования финансового механизма в народном хозяйстве. Других управленческих органов в области финансов не существовало.
Планово-директивная финансовая политика проводилась практически во всех бывших социалистических странах. Она показала свою достаточно высокую эффективность в годы, когда требовалась максимальная концентрация финансовых ресурсов для финансирования чрезвычайных расходов государства (в годы Второй мировой войны, восстановления народного хозяйства и т.п.) В тоже время использование такой финансовой системы в условиях нормального функционирования экономики привело к отрицательным последствиям: снижению эффективности производства, замедлению развития социальной сферы общества, резкому ухудшению финансового положения государства1.
СССР, используя административно – командную систему управления экономикой, применяла планово-директивную финансовую политику. Основанная на государственной собственности на средства производства, плановая система управления позволяла осуществлять прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизни, в том числе и финансами.
Цель финансовой политики в тех условиях – обеспечение максимальной концентрации финансовых ресурсов у государства (в первую очередь у центральных органов власти и управления) для их последующего перераспределения в соответствии с основными направлениями государственного плана.
Далее, на этапе рыночных преобразований, Россия столкнулась с проблемой любого федеративного государства. А именно, с задачей справедливого распределения властных полномочий, ответственности и ресурсного обеспечения внутри страны, между уровнями власти.
Проблемы, которые возникли, особенности государственного финансового регулирования экономики в современной России мы и попытаемся рассмотреть в данной курсовой работе.
Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной бюджетной системы Советского Союза. Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий, для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание в России во время существования СССР осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей.
Естественно, что введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России. В конце 1991 года Верховным Советом РСФСР были приняты законы “Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР” и “Об основах налоговой системы РСФСР”, которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. В последующие два года положения указанных нормативных актов получили развитие в законах “О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”.
Эти попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы на практике столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет.
В условиях усиливающегося расходного давления на федеральный бюджет и значительного снижения налоговых поступлений федеральные органы власти начали процесс передачи части расходных полномочий федерального бюджета на региональный уровень, что отразилось в увеличении доли расходов бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ. Результатом давления региональных властей на федеральные стал также рост доли финансовой помощи регионам в расходах федерального бюджета с 6,9% в 1992 году до 14,9% в 1994 году.
Новая Конституция 1993 года и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 году реформы межбюджетных отношений, основной целью которой была формализация вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. Кроме этого, были подписаны договоры о разграничении предметов ведения между Центром и субъектами Федерации — основными неплательщиками налогов в федеральный бюджет, — которые позволили начать перечисление налогов, хотя и в меньших, по сравнению с остальными регионами, долях (речь идет о республиках Татарстан, Саха, Башкортостан). Основным результатом проведенной реформы стало образование в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были распределяться между субъектами Федерации согласно единой для всех методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности региональных бюджетов. Региональные власти получили также право на изменение ставки налога на прибыль предприятий и организаций в части, поступающей в бюджет региона. Вместе с тем, были введены единые нормативы отчислений от поступлений некоторых федеральных налогов в региональные бюджеты.
Реализация декларируемых идей не нашла должного воплощения на практике, особенно в части формализации межбюджетных отношений и придания им прозрачного характера. Так, рассчитанные по единой для всех методике региональные доли в ФФПР подлежали утверждению Государственной Думой в составе закона о федеральном бюджете, в результате чего представленные расчеты Министерства финансов подвергались в процессе обсуждения законопроекта значительной корректировке. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами на практике также не выполнялось: установление долей отчислений федеральных налогов в бюджеты национальных республик регулируется специальными инструкциями Минфина, т.е. носит индивидуальный характер.
Серьезные изменения в сфере экономической, финансовой и бюджетной политики, имевшие место в 1998 году, не оставили в стороне отношения между бюджетами различных уровней. Начало реформам в области межбюджетных отношений было положено еще в 1997 году, с принятием закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и созданием в рамках Комиссии по экономической реформе при Правительстве РФ рабочей группы по реформе межбюджетных отношений. Актуальность проблемы изменения системы предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, распределения доходных источников и расходных обязательств показала массовая кампания по выдаче региональным бюджетам федеральных бюджетных ссуд на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, имевшая место в декабре 1997 года.
Ситуация, когда федеральные органы власти вынуждены прибегать к экстренному дополнительному финансированию региональных расходных потребностей (на сегодняшний день бюджетные ссуды, в силу списания и многочисленных отсрочек погашения, фактически представляют собой безвозмездную финансовую помощь нуждающимся регионам, выделяемую по максимально непрозрачным, нерегулярным и неформализованным каналам) привела к осознанию федеральными властями необходимости создания нового, формализованного и прозрачного, порядка распределения федеральных трансфертов, являющимися единственным каналом предоставления финансовой помощи.
В 1998 году сложилась следующая ситуация с выделением федеральной финансовой помощи регионам. В первой половине года приоритет отдавался выделению средств по каналам Фонда финансовой поддержки регионов: в период с января по июнь доля трансфертов из ФФПР в общем объеме федеральной финансовой помощи28 колебалась вокруг 80% (см. Рисунок 3.1.1). Начиная с июля месяца наблюдался рост предоставления федеральных средств по иным каналам — в рамках осуществления взаимных расчетов, выделения дотаций, предоставления бюджетных ссуд. В итоге, во второй половине года доля трансфертов снизилась в среднем до 50% всей финансовой помощи, а в целом за год указанный показатель составил 69,8%, доля дотаций – 6,4%, субвенций – 1,3%, а средств, предоставляемых по взаимным расчетам, – 22,5%. Тем не менее, доля формализованной финансовой поддержки в общем объеме федеральной помощи в 1998 году была выше, чем в предшествующем году, когда указанный показатель в течение года снижался с 90% в январе до 16% в декабре, а в целом за год составил 49%.
 | Рисунок 3.1.1. Структура федеральной финансовой помощи региональным бюджетам в 1997-98 г.г. |
Несмотря на увеличение доли трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, общий объем федеральной финансовой помощи в 1998 году значительно уменьшился по сравнению с предшествующим периодом (см. Таблицу 3.1.1). Так суммы, переданные региональным бюджетам по различным каналам, снизились с 2,6% ВВП в 1997 году до 1,57% ВВП в 1998 г, фактический объем ФФПР по итогам года уменьшился с 1,26% ВВП до 1,1% ВВП, а выделение регионам бюджетных ссуд оказалось ниже их погашения на 0,03% ВВП. В первом полугодии общий объем выделяемых трансфертов находился на достаточно высоком уровне (особенно по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года) — в среднем около 1,3% ВВП, однако с июля по ноябрь общий объем трансфертов резко снизился до 0,2% – 0,8% ВВП при почти полном прекращении предоставления данного вида финансовой помощи в счет зачета трансферта на федеральную часть НДС.
В этой связи следует отметить, что:
Традиционной проблемой для любого государства, в первую очередь федеративного, является задача справедливого распределения властных полномочий, ответственности и ресурсного обеспечения внутри страны, между уровнями власти. Основные финансовые ресурсы реализации государственных полномочий аккумулируются в бюджетной системе с помощью налоговых и неналоговых доходов.
Принципы новой бюджетной системы Российской Федерации основываются на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, которые получили название «бюджетный федерализм».
Важной функцией бюджета как инструмента государственного регулирования является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан ( в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т.д.), и между регионами страны для обеспечения условий жизнедеятельности в разных точках единого государства. В мировой практике концепция эффективного федерализма на соблюдении трех условий:
- разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
- наделение всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;
- сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.
Первое условие связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность социальные задачи. Обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т.д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления..
Выполнение второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения общественными услугами. Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, в уровне социально-экономического развития.
В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.
Это является главной задачей государственного финансового регулирования российской экономики на современном этапе.
Экономическая же сущность бюджетного федерализма определяется сочетанием ряда принципов:
- единства общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
- сочетания централизма и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидирование бюджеты субъектов федерации на объективной основе;
- самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета;
-активного участия субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым – единству бюджетной системы, ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня. Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.
Степень финансовой самостоятельности ограничивается рядом факторов. Долгое время считалось, что неэффективность субнациональных органов является главным препятствием к расширению их полномочий. Однако высокий образовательный потенциал, развитие информационных технологий, расширение сферы демократически избранных органов власти и управления, возможностей государственно-общественного контроля за ними частично устраняют эти препятствия. Другая опасность усиленной финансовой самостоятельности может быть связана с развитием сепаратистских, националистических тенденций, политического хаоса. Чрезмерная децентрализация, как и чрезмерная централизация, несут в себе разрушительный потенциал.
Анализируя принципы бюджетного федерализма, можно отметить, что к организационно-политическим инструментам регулирования федеративных отношений следует отнести равноправие субъектов, законодательное разграничение прав и ответственности между федеральным и региональными уровнями, сочетание централизма и децентрализации в управлении, активное участие субъектов в формировании бюджетной политики. К финансово-экономическим-самостоятельность бюджетов, экономическую самодостаточность регионов, сбалансированность доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальное и горизонтальное выравнивание.
Итак, из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, можно определить бюджетный федерализм как систему отношений, направленных на поиск баланса интересов Федерации и ее субъектов в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью:
- разграничения отношений по расходным полномочиям;
- достижения самостоятельности и равноправия бюджетов разного уровня, то есть соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления их полномочиям и ответственности;
- перераспределения финансовых ресурсов для сбалансированности бюджетов.
ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Схема стр.18.
Специфика российской модели фискального федерализма определяется рядом обстоятельств. Это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам. С другой стороны – это ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.
Основные особенности политико-административного характера:
- излишне раздробленная численность (89) субъектов Федерации – для сравнения, например, в Канаде, занимающей по размерам территории второе место в мире после России, всего 10 провинций или субъектов федерации, что позволяет проводить гораздо более взвешенную политику бюджетного федерализма.
- новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 из 89) существуют как национальные образования.
- шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: 49 областей, 21 республика, 1 автономная область, 12 автономных округов, 6 краев и 2 мегаполиса. При этом свыше половины субъектов РФ заключили отдельные договора о разграничении полномочий с федеральным центром, а несколько субъектов РФ в собственных конституциях провозгласили статус, противоречащий Конституции РФ (это российские республики – Саха (Якутия), Татарстан, Башкортостан, Чечня, Тыва, Коми, Бурятия). Например, ассоциированное членство Татарстана в РФ, объявление себя суверенными государствами Татарстаном, Чечней и т.д. Поэтому, логичным итогом особых статусов стало установление особых бюджетно-налоговых взаимоотношений с федеральным центром. Так, в 1994 году средний уровень налоговых перечислений в федеральный бюджет с территорий субъектов РФ составлял 40-50%. При этом Татарстан перечислил 16% налогов, собранных на территории, Башкортостан – 12%, Саха (Якутия) – ничего.
- шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса.
- семь федеральных округов ( Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный).
Создание семи федеральных округов стало новым явлением для России. Этот процесс стал результатом завершения этапа стихийной децентрализации, упорядочения законодательной базы и выравнивания экономического потенциала российских регионов.
Также в ряду социально-экономических особенностей российской модели фискального федерализма можно выделить:
- наличие нескольких групп экономических регионов, которые отличаются по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые).
- различия субъектов РФ по социально-демографическим характеристикам -численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.
Специфика развития бюджетного федерализма в РФ является также и сложная территориальная дифференциация природных, экономических, экологических условий. Две трети земель – Заполярье, северные территории с экстремальными условиями жизни. По объему валового регионального продукта (ВРП) на душу населения в 1996 году субъекты РФ различались в 18 раз, по средней продолжительности жизни – на 17 лет у мужчин и 12 лет у женщин. Разница между покупательной способностью населения – отношением среднедушевых доходов к региональному прожиточному минимуму – в 1996 году составляла 6 раз, в 1997 году увеличилась еще на треть. В несколько раз отличается наличие транспортной и инженерной инфраструктуры между субъектами Федерации, а внутри субъектов – еще больше.
Противоречивой проблемой статусного характера является конституционное закрепление негосударственного статуса муниципальных образований. Во многих странах мира действует одна бюджетная система – государственная, совокупность бюджетов государственных образований и составляет бюджетное устройство. В России бюджетная система поделена на две части: бюджеты органов государственного управления и бюджеты органов местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ объявляет части бюджетной системы самостоятельными. В отличие от ранее действовавшего законодательства он устанавливает лишь один уровень местных бюджетов, которые определены как бюджеты муниципальных образований. (Пономаренко Е.В. Теоретические основы бюджетного федерализма. Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». Модуль 2.- М: РАКС, 2002.)
В бюджетном законодательстве нет понятия бюджетов городских районов, городов районного значения, поселков, сельсоветов. В России в настоящее время насчитывается около 30 тыс. местных территориальных единиц, имеющих органы административного управления. Только 12 тыс. из них имеют статус муниципальных образований и всего 5 тыс. – самостоятельные бюджеты. Остальные, как правило, работают по смете.
Однако в бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2007 говорится о том что, «особенностью бюджетного процесса 2006 года стало формирование собственных бюджетов нескольких тысяч вновь образованных муниципальных образований. При этом принятые на федеральном уровне решения позволили субъектам Российской Федерации самостоятельно определять сроки и порядок перехода к модели организации местного самоуправления с учетом реальной ситуации на местах. 46 субъектов Российской Федерации приняли решение не откладывать создание полноценной системы местного самоуправления.» (Бюджетное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2007 году.)
Имеет место и ресурсная разбалансированность региональных и местных бюджетов. По закону о федеральном бюджете на 2002 год в нем должно было быть сконцентрировано почти 65% доходов консолидированного бюджета страны и всего 42% расходов. Но уже в 2005 году продолжена реформа федеративных отношений. «Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации на 2005 год впервые были исполнены в условиях законодательно установленного разграничения расходных обязательств и доходных источников. Сбалансированность региональных бюджетов улучшилась.» (Бюджетное послание…)
Необходимо отметить, что реформа межбюджетных отношений, осуществляемая в стране, нацелена не только на оптимизацию распределения доходных и расходных источников в рамках классической системы представлений, но и на преодоление пропасти между официальными и фактическими правилами, и упорядочению неформальных составляющих.
Вместе с тем, развитие отношений фискального федерализма в России происходит весьма противоречиво и болезненно. Главный предмет пересекающихся интересов всех трех уровней власти – права, обладание которыми влечет за собой осязаемые экономические преимущества (на земельные ресурсы, недра, богатые полезными ископаемыми, устойчиво работающие структуры реального сектора, а также полномочия в сферах налогового, таможенного, валютного регулирования и др.) Поэтому противоречивое развитие федеративных отношений в России особенно наглядно просматривается в законодательной и экономической сферах, принимая черты конкуренции за реальные экономические и административные ресурсы. Речь идет об их совместном использовании для реализации властных полномочий. Это касается, во-первых, региональных прав собственности на землю, контроля за природными ресурсами, устойчиво работающими предприятиями и т.д., во-вторых, - стратегий регионального развития. Анализ большинства из заключенных договоров о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами ( а таких договоров заключено свыше 56 ) наглядно демонстрирует ожесточенную борьбу регионов и центра за четко выраженные экономические интересы, разделение доли налоговых поступлений. (Лексин В.Н. Законодатеьная база регулирования межбюджетных отношений. Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». Модуль 2.- М: РАКС, 2002.) Расширение полномочий и ответственности, например, в социальной сфере, характеризуется обратной тенденцией – побольше переложить друг на друга.
При этом особенностью доходной части субфедеральных бюджетов является высокий удельный вес отчислений от регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из федерального бюджета, то есть низкой доле собственных доходов. Для сравнения можно привести пример США, где виды взимаемых налогов, их ставки, распределились между тремя уровнями, являясь, по сути, собственными доходами каждого уровня. Примерно всего 23% совокупных поступлений в бюджеты штатов составляют суммы финансовой поддержки из федерального бюджета. Органы же местного уровня управления около трети всех средств, поступающих в местные бюджеты, получают из бюджета штата и еще 6% от федерального правительства. Эти данные свидетельствуют о существенно более высокой степени самостоятельности и сбалансированности бюджетной системы. Дотации и субсидии имеют программно-целевой характер и направлены на финансирование заранее определенных сфер бюджетной деятельности.(Дейкин А.И. Американский бюджет:нужды государства и потребности рынка США:ЭПИ.-1998. - № 6. – С. 40-41.)
Анализ реального исполнения провозглашаемых принципов российского бюджетного федерализма позволяет отметить весьма существенный разрыв между декларируемыми принципами и практикой их реализации. Так, самостоятельность бюджетов может быть обеспечена только тогда, когда каждый уровень власти обладает достаточными собственными доходными источниками и вправе свободно распоряжаться ими для выполнения возложенных на него функций. Самостоятельность бюджетов предполагает высокий удельный вес собственных доходных источников (40% фактически сложившегося уровня средней доходной обеспеченности региональных бюджетов явно недостаточно), законодательное закрепление на долговременной основе (не менее трех лет) регулирующих доходов, а также неизъятие доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета.
Принцип равенства бюджетных прав означает недопустимость индивидуальных налоговых, таможенных и тому подобных режимов для отдельных субъектов Федерации.
И, наиболее острая для России проблема в данном контексте – явная диспропорция закрепления собственных доходных источников при перекосе в пользу Федерации, ущемление доходной самостоятельности местного самоуправления.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ В СФЕРЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ.
За годы экономических реформ, проводимых в России, на государственном уровне происходила смена приоритетов в отношении к распределению доходов, социальному развитию, оказанию социальных услуг и функционированию отраслей социальной сферы.
До начала реформ отмечался незначительный уровень дифференциации доходов населения. Воздействие спроса в закрытой экономике нивелировалось путем предоставления государством бесплатных для населения социально значимых благ ( образование и здравоохранение), нерыночного распределения жилья, субсидирования транспорта, коммунальных услуг.
В начале реформ, как известно, произошла либерализация цен, и в результате резкого скачка инфляции снизились реальные доходы населения и их покупательная способность. Структура доходов изменилась: доля оплаты труда сократилась, однако появившиеся доходы от собственности и предпринимательской деятельности сделали долю данных доходов наибольшей в их структуре. В результате проведенной приватизации произошло резкое увеличение дифференциации доходов населения, оказывающей в настоящее время отрицательное воздействие на платежеспособный спрос населения. Данные явления протекали на фоне падения объемов производства.
Проведение монетарной денежной политики российским правительством на протяжении ряда лет вообще отбросило внимание от развития отраслей и объектов социальной сферы. Произошел отказ от государственного регулирования экономики.
После финансового кризиса 1998 года экономическая политика была изменена. Соответствующие государственные органы стали стимулировать совокупное предложение. Для ускорения темпов экономического роста было принято решение снизить налоговое бремя на производителей и перенести значительную его часть на физических лиц через увеличение акцизов и повышение налогов на имущество, а также сократить бюджетные расходы социального характера (на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства, электро- и теплопотребления населения). При этом предполагалось расширить сферу платных услуг за счет оплаты услуг здравоохранения и образования.
Была выбрана модель социального страхования, направленная на защиту от социальных рисков, связанных с потерей работы, трудоспособности, доходов. Важнейшие виды социального риска, ведущие к потере трудоспособности и дохода, включают: болезнь, производственную травму, профессиональное заболевание, безработицу, старость и т.п.(стр. 46, сноска Бабич).
Концепция системы обязательного медицинского страхования (ОМС) отражала переход от государственной бюджетной модели к бюджетно-страховой модели финансирования здравоохранения. Согласно ей страхователями в системе ОМС для занятых стали работодатели, а для безработных – государство и местные власти. Таким образом, была сделана попытка отделить объекты социальной сферы от производственных предприятий.
Тем не менее, финансирование здравоохранения с помощью системы ОМС не вывело эту отрасль социальной сферы на новый качественный уровень. Одна из главных причин неудачи видится в низкой заработной плате в России. Речь естественно идет об официальном фонде оплаты труда, на который ранее начислялись социальные платежи в соответствующие внебюджетные фонды, а сейчас уплачивается единый социальный налог (ЕСН).
Сложившийся уровень заработной платы не позволяет формировать необходимый объем финансовых ресурсов в соответствующих внебюджетных фондах, в частности, в фонде обязательного медицинского страхования. Последнее обстоятельство усугублялось действиями работодателей, направленных на предоставление в регулирующие органы недостоверной отчетности, где указывалась минимальная заработная плата. Целью являлось снижение налоговых и социальных платежей.
Думается, что переход к самостоятельной оплате населением социальных услуг, в частности услуг здравоохранения, должен был сопровождаться соответствующим повышением цены труда, создающим платежеспособный спрос на социальные услуги. В этом случае в отраслях социальной сферы создавались бы дополнительные рабочие места, что, при прочих равных приведет к экономическому росту.
В России же на протяжении ряда лет наблюдалась противоречивая картина, когда перевод социальных услуг с бюджетного финансирования на страховое не сопровождался одновременным повышением заработной платы. В то же время в реальном секторе экономики прибыль не могла быть получена только с помощью капитала, необходимо было участие труда. Поэтому российским предприятиям, заинтересованным в своем дальнейшем развитии, необходим был некий качественный уровень трудовых ресурсов, достижение которого предполагает воспроизводство труда. Следовательно, данная категория российских предприятий была заинтересована в том, чтобы социальные услуги их сотрудникам оказывались в необходимом объеме.
Другим социально значимым благом, как известно, являются услуги образования. До начала экономических реформ уровень образования находился на достаточно высоком уровне. Экономические реформы, проводимые в России, затронули и систему образования. Появились частные учебные заведения, основным источником финансирования которых является плата за обучение. Государственные образовательные учреждения, в свою очередь, стали заниматься поиском различных источников финансирования. Есть примеры многоканального механизма бюджетного финансирования – федерального, регионального, муниципального. Одновременно с этим образовательные учреждения привлекают внебюджетные средства за счет ограниченного платного обучения, сдачи в аренду помещений, средств спонсоров, кредитов и т.д. В условиях разгосударствления появилось больше возможностей для образовательного учреждения принимать решения относительно учебного процесса. Это была диверсификация моделей образования. В частности, в системе средней школы, кроме обычных школ стали появляться гимназии, лицеи, колледжи. В системе высшего образования, как и среднего, помимо государственных появились негосударственные высшие учебные заведения в платным для студентов обучением.
Тем не менее, на протяжении проводимых экономических реформ в России осталась не полностью решенной проблема финансирования образовательных учреждений. Во-первых, снижались расходы на образование в бюджете страны. Для системы бюджетных образовательных учреждений это означает снижение реальной заработной платы преподавателей и административного персонала. Это является стимулом для преподавательского состава к поиску дополнительной занятости, доход от которой будет соответствовать ожиданиям и потребностям человека с ученой степенью.
Во-вторых, существуют трудности с доступом большей части населения к платному образованию. Проблема заключается в несоответствии доходов большей части населения и стоимости платных образовательных услуг. Это замечание распространяется и на сферу здравоохранения, где существует то же противоречие. Это очень сильно влияет на ВВП. В развитых странах высокая доля заработной платы в ВВП обеспечивает устойчивый платежеспособный спрос, и, соответственно, высокий уровень внутреннего потребления. Это положительно влияет на экономический рост.
В России низкий уровень заработной платы уменьшает значение ВВП. Следовательно, падают темпы экономического роста. Падение темпов экономического роста оказывает негативное воздействие на качество жизни, сокращаются возможности для развития отраслей социальной сферы. Низкий уровень заработной платы делает для большинства российского населения недоступными многие платные социальные услуги, которые не оказываются организациями общественного сектора. Это приводит к снижению качества жизни и темпов экономического роста, поскольку за счет отсутствия платежеспособного спроса на социальные услуги не создаются дополнительные рабочие места в отраслях социальной сферы. Создание же рабочих мест увеличивает ВВП и темпы экономического роста.
Недостаточный экономический рост обусловливает невысокое качество жизни, что выражается в таком же невысоком уровне социального развития, сдерживающем экономический рост. Это взаимосвязано с высокой дифференциацией доходов и с низким значением платежеспособного спроса большинства населения, что, с одной стороны, служит одной из причин этих проблем, с другой, является следствием низкого уровня заработной платы в России.
Необходимо также отметить существенную экспортоориентированность российской экономики. С самого начала экономических реформ основной статьей экспорта, приносящей наибольший доход в бюджет и в наибольшей степени повлиявшей на экономический рост после кризиса 1998 года, были топливно-энергетические ресурсы. Российская экономика зависит от конъюнктуры мировых цен на минеральные ресурсы. И, быстрому расширению российского экспорта, в части не связанной с ТЭК мешают объективные обстоятельства.
Это, во-первых, недостаточная конкурентоспособность многих российских товаров на мировом рынке. Во-вторых, наличие зарубежных товаров – субститутов по отношению к отечественной продукции. В третьих, уменьшение материало- и энергоемкости продукции в странах Запада под влиянием научно-технического прогресса. В-четвертых, использование странами-импортерами методов тарифного и нетарифного регулирования с целью ограничения иностранного экспорта. В-пятых, использование дискриминационных мер по отношению к российским товарам.
Можно сделать вывод, что процесс создания экспортного потенциала России с начала экономических реформ, строился за счет зависимости от мировых цен на сырье. Другое направление экспорта – продукция обрабатывающей промышленности – более устойчивое к колебаниям мировых цен, и его еще только предстоит развивать. Это потребует значительных усилий и финансовых ресурсов, а также определенной стратегии в долгосрочном периоде.
Необходимо отметить, что отказ от государственного регулирования экономики наблюдался только на начальном этапе реформ. Далее отношение к государственному регулированию изменилось. Это позволило достичь положительных результатов. Органы государственной власти старались смягчить отрицательные последствия резкого падения уровня жизни для большинства населения. При этом предпринимались отдельные попытки частичной компенсации потерь для самых нуждающихся социальных групп населения. Были созданы механизмы защиты доходов работников бюджетной сферы, сформирована новая сеть социальной поддержки для обеспечения доходов семей с детьми, ветеранов, инвалидов, безработных и т.д. Была сохранена общедоступность на качественном уровне некоторых социально значимых благ, таких как образование и здравоохранение.
Однако в действительности эти меры не привели к росту реальных доходов. В частности индексация заработной платы в бюджетном секторе проводилась с отставанием от темпов инфляции, что позволяло поддерживать некий уровень доходов, но не повышать его.
В настоящее время в России отмечается высокий уровень дифференциации доходов, служащий серьезным препятствием для экономического роста. Проводимая политика доходов не приводит к выравниванию доходов и созданию высокого платежеспособного спроса для основной части населения страны.
Основная часть населения не имеет возможности оплачивать платные социальные услуги, которые, при прочих равных, улучшают качество жизни и увеличивают уровень социального развития.
Серьезной проблемой, которая оказывает отрицательное воздействие на качество жизни более ¼ населения России, является крайне низкий уровень пенсионного обеспечения. Низкое бюджетное ограничение пенсионеров снижает ожидаемую продолжительность жизни, во многом за счет отсутствия доступа к качественным услугам здравоохранения. Этический аспект вопроса тесным образом связан с экономическим, поскольку спрос на востребованные, но не оказываемые социальные услуги мог бы дополнительно увеличивать ВВП и, соответственно, темпы экономического роста, а также создавать рабочие места и повышать цену труда.
Рассмотрим провидимую в настоящее время реформу социальной защиты населения в рамках предоставления социальных услуг социально уязвимым слоям российского населения.
Основное направление реформы направлено на оптимизацию государственных расходов, обусловленных сложившейся в 1990-е гг. в России системой льгот. Система льгот, таким образом, была встроена в российскую систему социальной защиты, но по оценкам некоторых специалистов реально выполнялась лишь десятая часть принятых государством льгот, поскольку необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивалось в 15% ВВП, что превышало расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз. (Тупчиенко В, А, Стандартизация, как инструмент экономического регулирования сферы государственных услуг. М.:Информ-Знание, 2003. С.66.)
Понимание того обстоятельства, что в связи с резким сокращением на начальном этапе реформ реальных доходов населения могут возникнуть социальные конфликты стало причиной того, что законодательно были установлены выплаты социального характера значительной части населения страны. Среди этих выплат можно отметить пособия гражданам, имеющим детей, пособия многодетным семьям, льготы ветеранам, учителям и другим категориям населения. Всего, к моменту начала реформ социальных льгот насчитывалось 236 категорий граждан, охваченных около 156 видами льгот. При этом доля граждан России, имеющих право на льготы, оценивалась на уровне 70% населения РФ. (Там же. С.65).
По оценкам других специалистов, требования по предоставлению льгот и субсидий отдельным категориям граждан присутствовали в более чем 120 федеральных законодательных актах, 45 из которых были приняты еще до 1992 г. (Новиков А., Ковалевский А., Эйгель Ф., Родионов А., Галкин М., Гараджа М. Нефинасируемые федеральные мандаты в России// Реформа системы управления городской экономикой в России в 1998-2000 годах/ Под ред. Н.Б. Косаревой, Р. ДЖ. Страйка. М.: ФЭГ, 2001. С.45.)
Проблема заключалась в том, что обязательства, принятые на себя государством, не имели достаточной финансовой основы для выполнения на федеральном, региональном и местном уровнях. Органами государственной власти РФ был найден своеобразный выход из сложившейся ситуации.
Во-первых, реализация части принятых на федеральном уровне льгот была возложена на субъекты и муниципалитеты, т.е. на региональный и местный уровни, что в итоге получило название нефинансируемых федеральных мандатов. Мандат – это законодательный акт вышестоящих органов власти, который вынуждает региональные или местные правительства осуществить какие-либо действия под угрозой административного или уголовного преследования.(Новиков…) При этом переданная региону или муниципалитету обязанность осуществлять дополнительные расходы не сопровождалась наделением регионов или муниципалитетов доходными полномочиями.
Во вторых, выполнение другой части льгот, сохраненных за федеральным бюджетом, но не обеспеченным источниками финансирования, приостанавливалось с помощью приложений к федеральному бюджету. (Например, ст.135 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год», №194-ФЗ от 30 декабря 2001 г.; приложение 17 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год»). Данный порядок сохранялся вплоть до 2004 г., пока не был отменен Конституционным судом Российской Федерации как противоречащий Конституции РФ.
Среди других негативных аспектов следует выделить то обстоятельство, что существовавший порядок социальных льгот являлся помехой для развития всей системы социальной защиты населения РФ.
Во-первых, действовавшая система льгот не может рассматриваться как инструмент социальной помощи. Под социальной помощью, как известно, понимается предоставление социальных благ и услуг социально уязвимым группам населения на основе проверки нуждаемости. (Бабич А.М., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования: Курс лекций.М.:ТЕИС, 1998.С.8).
Льготы на транспорт, предоставлялись, в частности не только по этому признаку, но и по профессиональной принадлежности: таможенникам, милиционерам, прокурорам, военнослужащим, судьям и т.д.
Во-вторых, на законодательном уровне действовавшая система льгот препятствовала развитию социального страхования, которое в современной рыночной экономике играет большую роль по сравнению с мерами социальной помощи.
В третьих, отсутствие на практике выполнения государством принятых на себя социальных обязательств ставит под сомнение существование системы социальных гарантий, которые приняты в РФ и в которых реализуется принцип распределения с учетом ресурсных возможностей общества.
Таким образом, на основании Федерального закона « О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» №
122 ФЗ от 22 августа 2004 года было принято решение о реформе действовавшей системы социальных льгот.
Суть реформы такова.
Во-первых, предполагалось перенести акцент с субсидий производителям в форме компенсаций, осуществляемых властями различных уровней в пользу предприятий транспорта, ЖКХ, компаний, выпускающих или распространяющих лекарства и т.д., на субсидии потребителям социальных услуг, т.е. бедным и малообеспеченным группам российских граждан, ранее входивших в льготные группы населения.
Во-вторых, перевести основную часть субсидий из натуральной в денежную форму, т.е. осуществить так называемую монетизацию льгот. В частности, в соответствии с этим положением инвалиды, лица, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС, и другие категории граждан, которым согласно Федеральному закону № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. В дополнение к ежемесячной денежной выплате (ЕДВ) полагается социальный пакет, включающий в себя дополнительную бесплатную медицинскую помощь, необходимые лекарственные средства, предоставление путевки на санаторно-курортное лечение, бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту санаторно-курортного лечения и обратно, могут отказаться от социального пакета и получать дополнительную ежемесячную денежную выплату.
В третьих, отменить действие некоторых законов в части, формирующей льготные категории в соответствии с профессиональной принадлежностью, а не в соответствии с низкими доходами (например, частично сокращенный Закон «О милиции»). При этом в отношении лиц, право которых на получение денежных и натуральных выплат возникает после 1 января 2005 г. Объявляется заявительный принцип, т.е. выплата будет происходить не автоматически, а после проверки письменного заявления гражданина об осуществлении этой выплаты.
Положительные задуманные результаты данной реформы связаны конечно-же с долгосрочным периодом. В тоже время краткосрочный период характеризуется скорее негативными социальными последствиями.
Недостатки реформы в краткосрочном периоде таковы.
Во-первых, сохранилась практика передачи части принятых на федеральном уровне обязательств на нижестоящий уровень, что в условиях отсутствия у регионов сколько-нибудь значительных доходных полномочий может привести к дополнительному снижению качества жизни у низкодоходных и социально уязвимых групп населения по сравнению с дореформенным уровнем.
Во многом это связано и с тем, что по своим финансовым возможностям, структуре населения, численности льготных категорий граждан, сложившемуся уровню социальной защиты населения субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга. Так, большая их часть льготных категорий граждан ( от 21 до 28 млн. человек) была отнесена к компетенции регионов, а меньшая (14 млн. человек) – к компетенции федерального центра.
Во-вторых, в соответствии с Федеральным законом №122-ФЗ от 22 августа 2004 г. Субъекты РФ не обязаны переводить натуральные льготы, которые входят в сферу ответственности регионов, в денежную форму. Следовательно, на региональном уровне возможно сохранение льгот в натуральной форме.
В третьих, при принятии Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года не был проведен точный подсчет требуемого объема финансирования денежных выплат. Определение конкретных сумм выплат основывалось на экспертных оценках, а не на конкретных расчетах.
В четвертых, при проведении реформы не была учтена предпосылка адресности социальных выплат. Например, одинаковые выплаты для всех инвалидов, сумма которых составляет 900 руб. в месяц, могут ухудшить положение многих инвалидов по сравнению с дореформенным периодом.
Из вышесказанного можно сделать следующий вывод. Система льготного обеспечения в России, встроенная в систему социальной защиты населения страны, может рассматриваться как институциональная компенсация в отношении фактора труда, низкая цена на который и стала главной причиной широкомасштабного применения этой системы. Низкая цена труда обеспечивает отсутствие доступа большей части населения к социальным услугам. Снижение бюджетного финансирования социальных услуг, отразившееся в низкой доле расходов государства на отрасли социально-культурной сферы, в сочетании с недоступными по цене социальными услугами привело к снижению качества жизни большинства населения РФ.
Следовательно, реформа системы социального обеспечения должна быть дополнена повышением цены труда, что позволит увеличить доходы большинства экономически активного населения, и приведет к росту социальных платежей в системе социального страхования. Это должно привести к снижению нагрузки на систему социальной помощи в будущем, поскольку будущие доходы будущих пенсионеров будут определяться страховыми и накопительными взносами. Для того чтобы снизить нагрузку на систему социальной помощи, государство может и должно создавать рабочие места для трудоспособной части инвалидов, повысив цену их труда в рамках общей реформы по повышению оплаты труда.